Формы международного сотрудничества субъектов федеративных государств

Логвинова Инна Владимировна кандидат юридических наук доцент, Московский государственный институт международных отношений (университет), Министерство иностранных дел Российской Федерации 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Logvinova Inna Vladimirovna PhD in Law Docent, department of Legal Provision of Administrative Work, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. Prospekt Vernadskogo, 76 Logvinova_inna@mail.ru Другие публикации этого автора

В современный период возрастает международная активность не только на межгосударственном уровне, но и между составными частями различных государств. Это явление характерно не только для федераций: административно-территориальные образования внутри унитарных государств, муниципальные образования (местные общины) также включаются в международное сотрудничество. Вместе с тем, в федеративных государствах интерес представляет исследование форм такого международного сотрудничества составных частей федераций в сравнительно-сопоставительном плане. Россия является федерацией, в которой и федеральный центр и субъекты РФ рассматривают международные связи как потенциал для взаимовыгодного сотрудничества с зарубежными партнерами.

В федеративных государствах, как правило, распределены предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации. Вопросы международных отношений и внешней политики относятся к компетенции федерального уровня (п. "к" ст.71 Конституции Российской Федерации, ст. 32 Основного закона ФРГ, ст. 1 (разделы 8 и 10) Конституции США, ст. 54 Конституции Швейцарии, ч.1 ст. 10 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г.). Для субъектов федерации (штатов, кантонов, земель и т.д.) выделяется достаточно узкая сфера компетенции в вопросах международной деятельности, но даже этого вполне достаточно, чтобы на сегодняшний день говорить о самых разнообразных формах реализации такого сотрудничества в сфере внешних сношений.

Прежде всего, международная деятельность субъектов федераций затрагивает вопросы внешнеэкономического развития, гуманитарного сотрудничества, туризма и иные сферы. В правовом отношении такое сотрудничество выражается в заключении соглашений между субъектами федераций и иными участниками международной деятельности. В конституциях некоторых зарубежных государств установлена даже возможность заключения международных договоров с иностранными государствами, но в очень ограниченной сфере. Например, земли в ФРГ могут заключать с согласия федерального правительства договоры с иностранными государствами и межгосударственными объединениями (прежде всего, с Европейским Союзом). При этом, они не могут создавать внешнеполитические органы ^[1]. Эти договоры охватывают в основном следующий круг вопросов: культурные, экономические, пограничные, экологические связи. Подобный подход характерен для земель Австрии, кантонов Швейцарии, провинций Канады и штатов США. Согласно статьи 16 Федерального конституционного закона Австрии 1920 г. по вопросам собственного ведения земли могут заключать договоры даже с пограничными с Австрией государствами, а также с их составными частями. Вместе с тем, федеральные власти оставляют за собой право контроля за осуществлением таких полномочий: земли должны информировать федеральное правительство еще до начала переговоров о заключении таких договоров, кроме того, впоследствии по требованию федерального правительства они могут быть расторгнуты, а при невыполнении этого, земли теряют свое полномочие и оно переходит на уровень Федерации.

В Российской Федерации ее субъекты не обладают суверенитетом, поэтому не могут заключать международные договоры, а соглашения в сфере международных и внешнеэкономических связей возможны только с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств и с согласия Правительства РФ − с органами государственной власти иностранных государств (ч.1 ст.1 и ч.1 ст.2 Федерального закона от 4.01.1999 г. № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»).

Субъекты Российской Федерации активно заключают подобные соглашения. Эти документы могут иметь различные названия: меморандумы, декларации, соглашения. Например, Меморандум о взаимопонимании между Правительством Ленинградской области (Российская Федерация) и Правительством провинции Чхунчхон-Намдо (Республика Корея) 2000 г.; Совместная декларация о региональном сотрудничестве между Ленинградской областью и Федеральной землей Мекленбург-Передняя Померания 2002 г., Соглашение о торгово-экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве между Волгоградской областью Российской Федерации и штатом Боливар Боливарианской Республики Венесуэла от 14 декабря 2001 г. По периоду действия подобные соглашения (декларации, меморандумы и т.д.) делятся на бессрочные и срочные (обычно заключаются на три − пять лет с правом пролонгации).

С начала 1990-х гг. сфера деятельности субъектов Федерации в области международных связей постоянно расширялась^[2]. Эта тенденция претерпела изменения в сторону некоторого снижения по отдельным направлениям только в последние два года в связи со сложившейся внешнеполитической обстановкой ^[3]. Так, прекращено межрегиональное сотрудничество с Черногорией, практически остановлено взаимодействие еврорегионов с участием областей Украины (только в отношении российских субъектов Федерации), сокращены контакты с иными партнерами из числа государств, присоединившихся к санкционному давлению на Россию. Безусловно, наиболее пострадало сотрудничество с Украиной ^[4]. Речь идет о еврорегионах «Днепр» (Брянская область РФ, Гомельская область Республики Беларусь и Черниговская область Украины); «Донбасс» (Ростовская область РФ, Луганская и Донецкая области Украины; «Ярославна» (Сумская область Украины и Курской области РФ), «Слобожанщина» (Белгородская область РФ и Харьковская область Украины). С 2015 г. Украиной в одностороннем порядке полностью прекращено межрегиональное взаимодействие с Россией, что зафиксировано в Обзоре МИД России «Внешнеполитическая и дипломатическая деятельность Российской Федерации в 2015 году».

Однако сотрудничество в остальных еврорегионах, которые связывают субъекты РФ с регионами Беларуси, Финляндии, Польши, Литвы, Латвии, Швеции ‒ продолжает развиваться. Основные направления сотрудничества в еврорегионах можно определить следующим образом:

− развитие региональной экономики посредством улучшения инфраструктуры приграничных районов;

− региональное и локальное территориальное планирование с учетом приграничного сотрудничества;

− коммуникации, транспорт и связь; наука, новые технологии, образование;

− охрана здоровья, спорт и туризм;

− улучшение состояния окружающей среды;

− содействие расширению контактов между жителями приграничных территорий,

− улучшение качества жизни населения посредством разработки и реализации мер по увеличению занятости.

Международное сотрудничество между составными частями федеративных государств и их зарубежными партнерами требует длительных подготовительных мероприятий. С этой целью формируются двусторонние комиссии по развитию международных и внешнеэкономических связей между государственными органами субъектов Российской Федерации и государственными органами зарубежных государств, деятельность которых относится к формам международного сотрудничества (например, Двусторонняя Комиссии по экономическому сотрудничеству между Министерством экономики Словацкой Республики и Правительством Астраханской области Российской Федерации). В случаях, когда на федеральном уровне заключается международный договор, затрагивающий интересы субъектов федераций, как правило, во многих федеративных государствах практикуется привлечение в состав официальных делегаций представителей от регионов (Российская Федерация, Швейцария и др.) ^[5]. Федеральное правительство Германии очень тонко подходит к вопросу о взаимодействии с федеральными землями касательно сферы ведения внешнеполитических и международных связей. Так, при ведении переговоров с другими государствами или с международными организациями в состав официальных делегаций включаются представители федеральных земель в случае, если данные переговоры затрагивают региональные интересы ^[6].

Федеральные органы государственной власти Российской Федерации привлекают к переговорам по развитию международного сотрудничества глав и иных представителей российских регионов, поэтому подобную деятельность также можно относить к формам международного сотрудничества.

Многие государства, не только федеративные, практикуют обмен официальными делегациями регионального уровня или даже на уровне местных общин в рамках международного, внешнеэкономического и межрегионального сотрудничества. Так, субъекты Российской Федерации принимают, по согласованию с МИДом, официальные делегации дипломатических, консульских и должностных лиц. Для выстраивания внешнеэкономических связей используются обмены деловыми миссиями. Это же практикуют практически все федеративные государства.

Большое значение в практике выстраивания международного сотрудничества имеют презентационные (выставочно-ярмарочные) мероприятия, которые проводятся как в российских регионах, так и в зарубежных странах.

В частности, российские регионы очень активно выстраивают сотрудничество с областями Италии ^[7]. Представительные делегации итальянских бизнесменов регулярно проводят переговоры с главами субъектов, представителями государственных органов и бизнес-структур во многих российских регионах. В посольстве Италии для представителей регионов Италии и субъектов Российской Федерации устраиваются различные мероприятия, прежде всего, для развития экономического (инвестиционного) сотрудничества. Италия, как регионалистское государство, отличается очень высокой активностью своих регионов по самому различному кругу вопросов, включая внешнеэкономическую деятельность ^[8].

К формам сотрудничества относится и взаимодействие с государственными органами зарубежных государств. Чаще всего, это государственные органы, осуществляющие функции управления в экономической сфере (Министерства экономики, торговли и т.д.). Государственные органы субъектов Российской Федерации и государственные органы зарубежных стран выстраивают сотрудничество в следующих сферах: торгово-экономической, транспорта, сельского хозяйства, инвестиций, научно-технической области, культурной (включая образование), в туристической отрасли, экологической, борьбы с преступностью, регулирование миграционных процессов, спорт, а также в ограниченных случаях (с государственными органами отдельных стран СНГ) по вопросам социальной сферы ^[9]. Так, Белгородская область активно взаимодействует с Правительством Республики Беларусь, Волгоградская область − с Министерством экономики Словацкой Республики, а также с Правительством Азербайджана, Астраханская область − с Правительством Туркмении, Республика Дагестан − с Правительством Кыргызской Республики, Кировская область − с Министерством экономики Латвии и т.д.

Можно выделить сотрудничество Ханты-Мансийского автономного округа и земель ФРГ. Такое сотрудничество ограничено санкциями, однако культурные контакты продолжают развиваться ^[10]. Более того, в настоящее время в РФ действуют соглашения о региональном сотрудничестве с Министерствами культуры Испании, Люксембурга, Таиланда, Словении и т.д.

Взаимодействие с посольствами зарубежных государств также следует отнести к рассматриваемым формам: проведение встреч, мероприятий регионального уровня с приглашением на них представителей посольств. Например, ярмарки и инвестиционные форумы практикуются во всех субъектах Федерации. С другой стороны, есть встречное движение, когда в посольствах организуются мероприятия, например, по развитию двустороннего торгового сотрудничества и приглашаются представители российских регионов.

Учреждение почетного консульства, как форма сотрудничества, имеет свою специфику, т.к. практически не обладает каким-либо формально юридическим значением, но позволяет активизировать разнообразные, в т.ч. культурные и экономические контакты. Например, в г. Астрахани в 2009 году была учреждена должность Почетного консула Словацкой Республики. В Ростове-на-Дону осуществляют свою деятельность Почетные консулы Словакии, Франции и Республики Корея. Аналогично для развития международных связей используется и институт почетного гражданства. Почетное гражданство имеет лишь номинальное значение, но позволяет выстраивать международные связи с учетом субъективных факторов, ориентируясь на тех иностранных граждан, которые наиболее заинтересованы и вносят существенный вклад в развитие такого сотрудничества.

Участие в работе международных региональных организаций допускается в отношении субъектов Российской Федерации, а также в отдельных федеративных государствах. Например, взаимодействие со структурами ООН: Правительство Астраханской области тесно взаимодействует с Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО). Красноярский край является членом международных организаций: Ассоциация Региональных Администраций стран Северо-Восточной Азии (The Association of North East Asia Regional Governments – NEAR). Магаданская область входит в Ассоциацию региональных администраций стран Северо-Восточной Азии (АРАССВА). Санкт-Петербург является членом Союза Балтийских городов, Организации крупнейших городов Балтийского моря «Балтийские метрополии», Организации субрегионального сотрудничества государств Балтийского моря.

Регионы и сообщества Бельгии, провинции Канады также могут участвовать в международных организациях ^[11]. Известны ограниченные случаи участия некоторых субъектов в международных конференциях.

Открытие представительств за рубежом используется не так активно, так как это требует финансирования, причем за счет средств самого субъекта Федерации. Тем не менее, такие представительства имеют: Нижегородская область, Республика Саха (Якутия), Дагестан, Татарстан, Краснодарский край и др. С разрешения Государственного департамента США штаты могут учреждать свои представительства в других государствах (по экономическим и культурным вопросам) ^[12]. Провинции Канады имеют право создавать свои представительства за рубежом ^[11]. Причем, провинция Квебек первой учредила такое представительство ^[13]. По Конституции Бельгии общины и регионы не могут поддерживать дипломатические и консульские отношения с иностранными государствами. Однако им не запрещается открывать за рубежом туристические конторы и центры содействия культурному и экономическому сотрудничеству. Две самые крупные общины Бельгии (франкоязычная и фламандская) создали первоначально культурные центры (в Париже, Амстердаме, Киншасе, Осаке). Затем эти центры были использованы и для других целей — сбора экономической информации в стране пребывания, решения инвестиционных и торговых вопросов ^[14]. Земли ФРГ до недавнего времени не имели прямых представительств за рубежом. В настоящее время в Российской Федерации их несколько: Баварии, Тюрингии, Нижней Саксонии и др.

Развитие международного сотрудничества по гуманитарным вопросам развивается благодаря поощрению со стороны федеральных и региональных органов взаимодействию с общественными организациями − зарубежными партнерами.

На уровне субъектов РФ в связи с расширением деятельности ЮНЕСКО растет число отделений комиссии. Так, были созданы Отделения Комиссии РФ по делам ЮНЕСКО в Ростовской области, Республике Алтай, в Приморском крае, Республике Башкортостане, Дагестане, Татарстане, Ханты-Мансийском автономном округе (Югре), Чеченской Республике, Республике Саха и др.

Имеется прямая связь между финансовыми возможностями регионов и их активностью в сотрудничестве с ЮНЕСКО и иными международными организациями. ЮНЕСКО позитивным образом влияет на расширение нормативно-правового регулирования в сфере защиты культурных ценностей.

Одной из важных сфер приложения усилий российскими субъектами является развитие диалога по вопросам сотрудничества в Арктике и регионе Баренцева моря. На площадке Совета Баренцева / Евроарктического региона, в котором Россия председательствует в 2015-2017 гг., обсуждаются транспортные, экологические и иные острые проблемы сотрудничества с участием регионов^[15].

Весьма востребовано на региональном уровне приграничное сотрудничество. Оно стало развиваться в Европе, а также между штатами США и провинциями Канады очень активно во второй половине ХХ в. Например, Рабочее сообщество Альпы-Адриатика(Alps-Adriatic Working Community)было создано как межгосударственное объединение приграничных регионов Австрии, Хорватии, Италии, Венгрии, Словении ^[16]. Цель этого сообщества: трансграничное сотрудничество, которое исключает внешнеполитическую деятельность. В рамках этого формата обсуждаются вопросы экономической интеграции, культурного, туристического сотрудничества и иные вопросы международного общения.

В сфере приграничного сотрудничества регионы через своих представителей принимают участие в разработке программ регионального сотрудничества, которые принимаются на межгосударственном уровне. Участие в подготовительных мероприятиях и обсуждениях содержания таких документов позволяют учесть интересы регионов. Среди форм осуществления приграничного сотрудничества можно выделить следующие: межправительственные комиссии, межрегиональные форумы, программы приграничного сотрудничества, двусторонние и многосторонние соглашения межгосударственного уровня. Россия планирует участие в 7 программах приграничного сотрудничества с ЕС на период до 2020 г.: 1. КОЛАРКТИК (Россия – Финляндия – Швеция – Норвегия). Со стороны РФ участвуют шесть регионов; 2. Юго-Восточная Финляндия − Россия. От России сотрудничают три субъекта РФ; 3. Карелия (Россия – Финляндия). с российской стороны задействованы пять регионов; 4. Россия – Эстония. Участвуют три субъекта РФ; 5. Россия – Латвия. От России сотрудничают три региона; 6. Россия – Литва. С российской стороны приглашена Калининградская область; 7. Россия – Польша. В том же формате: с участием Калининградской области. Кроме того, готовятся организационные условия для участия Российской Федерации в двух программах трансграничного сотрудничества: «Регион Балтийского моря» и «Северная периферия и Арктика».

Представителям региональных и местных органов власти МИД России оказывает комплексную поддержку в деятельности в европейских институтах межрегионального и приграничного сотрудничества – Конгрессе местных и региональных властей Совета Европы (КМРВСЕ), Ассамблее европейских регионов, Ассоциации европейских приграничных регионов (АЕПР) и Ассамблее европейских регионов (АЕР).

Таким образом, международное сотрудничество с участием субъектов федеративных государств развивается в многообразных формах на основе внутреннего конституционного и иного законодательства, а также двусторонних или многосторонних международных соглашений межгосударственного уровня, в которых особо оговаривается возможность регионального сотрудничества. Как правило, такое сотрудничество не затрагивает внешнеполитические вопросы, в отношении субъектов Российской Федерации это в принципе не может практиковаться, так как международные отношения и внешняя политика относится к предметам ведения федерального уровня. В любом федеративном государстве все взаимодействия субъектов находятся под жестким контролем со стороны федеральных властей. Такой контроль возможен как со стороны законодательных, так и со стороны исполнительных органов Федерации. В России − это преимущественно контроль со стороны федеральных органов исполнительной власти.