Проблема участия советской представительной и законодательной власти во внешнеполитической жизни государства

Изучение специфики воздействия ранних форм отечественного народного представительства и парламентаризма на внешнюю политику нашего государства позволяет определить внутренние факторы принятия внешнеполитических решений, роль конкретных социальных групп и отдельных личностей в контексте исторической эволюции многогранного и противоречивого внешнеполитического процесса ^{[9; 10; 14]}. Исследование различных аспектов функционирования российского парламентаризма располагает обширной отечественной и зарубежной историографией. Выделяется четыре этапа его становления в России: исторические истоки и предпосылки парламентаризма (X – XIX вв.); первый парламентский опыт (1905 – 1917); советская представительная и законодательная система власти (1917 – 1991 гг., иногда хронология данного этапа продлевается до 1993 г. – принятия Конституции РФ); формирование и развитие современной парламентской системы (1991/1993 г. – настоящее время) ^{[1, с. 51-71; 2, с. 58-106]}. Однако вопросы его значения во внешнеполитическом механизме государства находили преимущественно ситуативное освещение. Во многом подобное было связано с особенностями анализа механизма формирования внешней политики, сравниваемого исследователями с «чёрным ящиком», на входе в который всё и вся, а на выходе – собственно внешнеполитические действия» ^{[11, с. 102-103]}. В данной статье предпринимается попытка обзорного рассмотрения проблемы участия советской представительной и законодательной власти во внешнеполитической жизни государства в период 1917-1991 гг.

В условиях отсутствия идеологического многообразия в советский период парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное и, следовательно, реакционное явление ^{[1, с. 67]}. По Конституции СССР 1924 г. высшим органом власти являлся Съезд Советов, созываемый на один год. В период между съездами высшая власть принадлежала ЦИК СССР, состоящему из двух равноправных палат – Союзного Совета и Совета Национальностей. Между сессиями ЦИК высшим законодательным и распорядительным органом признавался Президиум ЦИК, избираемый на совместном заседании палат ^[7]. Следуя Конституции 1936 г., высшим органом государственной власти являлся Верховный Совет СССР, осуществляющий законодательные и иные полномочия. Он состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей ^[3]. Конституция 1977 г. сохранила систему органов государственной власти, дав новое наименование их представительным органам – Советы народных депутатов ^[4].

Советская система управления предполагала принципиальную неразделённость партийной и советской власти во всех её ипостасях – законодательной, исполнительной и судебной. Для осуществления властных полномочий партии был необходим аппарат, составлявший советскую номенклатуру, которая, формируясь устойчиво и целенаправленно, реализовывала политическое руководство обществом. Высшая номенклатура выделяла из своей среды узкий круг людей – политическую элиту, непосредственно участвовавшую в выработке, принятии и организации выполнения политических решений ^{[2, с. 98]}. В целом, концепция представительного института, заложенная в советской модели, существенно отличалась от классических парламентских идей, предполагавших борьбу интересов не только правящих, но и других сил, составляющих сущность данного общественного строя. По мнению исследователей, Верховный Совет СССР был своего рода «Верховным Собором», который хотя и являлся представительным органом народовластия, но его качественные характеристики были далеки от представительной природы, что обусловливало низкий уровень представительства ^{[8, с. 91]}.

Подобная характеристика была актуальной и применительно влияния высших советских представительных и законодательных органов на внешнюю политику государства. «Внешнеполитические, как и все другие, функции парламента, - отмечает А. Салмин, - были в СССР фикцией, элементом ритуала государства-партии. Торжественные «ратификации» международных договоров должны были демонстрировать общественности зарубежных стран легитимность подписывающих их властей, признанных международным сообществом, «межпарламентские» контакты были частью агитпропа» ^{[11, с. 155]}. В послевоенный период задачи формирования и реализации внешнеполитического курса советского государства в основном решались в аппарате ЦК КПСС, обладавшем достаточными полномочиями, информацией и экспертными ресурсами для того, чтобы обеспечивать «концептуальный» контроль над деятельностью внешнеполитических ведомств и осуществлять на регулярной основе согласование их позиций. Последнее по наиболее важным направлениям часто реализовывалось путем создания разных межведомственных комиссий, обязанных представлять высшей инстанции, принимавшей решения, т. е. Политбюро ЦК КПСС, согласованные позиции и предложения ^[12].

В процессе «перестройки» происходит трансформация элементов советского парламентаризма. На основе решений XXVII съезда КПСС и XIX Всесоюзной партийной конференции Верховный Совет СССР 1 декабря 1988 г. вносит ряд существенных изменений в Конституцию. Единую систему представительных органов государственной власти стали составлять Съезд народных депутатов и Верховный Совет СССР ^{[1, с. 69]}. Высшим органом государственной власти теперь являлся Съезд народных депутатов СССР, состоящий из 2250 депутатов: 750 избирались от территориальных округов с равной численностью избирателей, 750 – от национально-территориальных округов и другие 750 – от всесоюзных общественных организаций. К исключительным полномочиям Съезда среди прочих относилось и определение основных направлений внутренней и внешней политики ^{[2, с. 102-103]}.

Верховный Совет СССР объявлялся постоянно действующим законодательным, распорядительным и контрольным (позднее – законодательным и контрольным) органом государственной власти. Он избирался тайным голосованием из числа народных депутатов СССР Съездом народных депутатов и был ему подотчётен. Как и прежде, Верховный Совет состоял из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей, равных по численному составу ^{[5, с. 127]}. В числе его довольно широких полномочий значились ратификация и денонсация международных договоров, а также – оказывающие воздействие и на внешнюю политику государства – назначение выборов народных депутатов, утверждение членов правительства, образование и упразднение министерств и других центральных органов, принятие законов и т. д. ^{[2, с. 103]}.

Что касается внешнеполитической позиции Советского Союза относительно важнейших вопросов, то таковая, по словам П. Палажченко, переводчика М. Горбачёва и Э. Шеварднадзе, участвовавшего в 1985-1991 гг. во всех советско-американских встречах на высшем уровне, формировалась следующим образом: «Она рождается в ходе трудных, порой затяжных согласований между ведомствами. Генри Киссинджер как-то даже сказал, что переговоры внутри администрации были для него труднее, чем с Брежневым и Громыко. И в нашей стране переговорная позиция вырабатывается таким же образом, то есть коллегиально. В горбачевские годы позиция по вопросам ограничения вооружений согласовывалась так называемой «пятеркой», в которую входили представители ЦК, Минобороны, МИД, КГБ и военно-промышленной комиссии Совмина. «Большая пятерка» - на уровне руководителей ведомств или их заместителей – формировала основу, а «малая» - на экспертном уровне – отрабатывала технические вопросы. В результате рождалось то, что называется «директивами» - это руководство к предстоящим переговорам» ^[13].

Период 1989-1991 гг. характеризуется увеличением роли союзного парламента в международной деятельности СССР. В это время Верховным Советом были осуществлены крупные международно-политические и дипломатические акции для исполнения курса, утверждённого первым Съездом народных депутатов: политическая и правовая оценка наиболее одиозных «белых пятен» в истории советской внешней политики; новые подходы к объединению Германии и «европейскому строительству»; обновлённые подходы к урегулированию конфликта на Ближнем Востоке – в зоне Персидского залива; изменение подходов к проблемам на Дальнем Востоке, что привело к переменам в советско-южнокорейских и советско-японских отношениях; значительный вклад в укрепление советско-американского взаимодействия по всем основополагающим вопросам международных отношений. Взаимодействие союзного парламента с дипломатической службой позволило нормализовать отношения между СССР и КНР, способствовало дальнейшему развитию дружественных отношений с Индией и странами тихоокеанского бассейна. Вместе с тем, как отмечал исследователь С. Моисеенко, именно «в недрах Верховного Совета СССР, на его съездах и сессиях, на заседаниях многочисленных комитетов и комиссий, в частности Комитета по международным делам, назревало то, крайне опасное противостояние различных политических сил, мнений, подходов к различным проблемам, которое привело к трагическим августовским событиям» ^{[6, с. 10-11]}.

Таким образом, в советский период влияние Верховного Совета СССР на внешнюю политику государства не имело определяющего значения. Задачи формирования и реализации внешнеполитического курса страны решались узким кругом лиц – высшей советской номенклатурой, а в послевоенные годы – в аппарате ЦК КПСС, обладавшем достаточными полномочиями, информацией и экспертными ресурсами. Вследствие реформирования времён «перестройки» роль Верховного Совета во внешнеполитической жизни государства увеличивается. В 1989-1991 гг. этим институтом были осуществлены крупные международно-политические и дипломатические акции для исполнения курса, утверждённого первым Съездом народных депутатов, что привело к значительным изменениям во внешнеполитическом позиционировании СССР и его отношениях с рядом государств, обусловив последующую трансформацию международной системы.

Весьма характерно, что в рассмотренный период проявилась общая для разных исторических эпох тенденция функционирования Российского государства, когда вопросы обороны и международной политики замыкались не на формальном главе исполнительной власти, а, преимущественно, на верховном руководителе. Именно в его окружении, куда входили наиболее влиятельные деятели своего времени, и с учётом их подчас определяющего воздействия, принимались конкретные внешнеполитические решения.