Продовольственная безопасность: необходимость разработки правовых категорий "продовольствие" и "продовольственные правоотношения"

Калинина Лариса Евгеньевна кандидат юридических наук доцент, ФГБОУ ВПО "Кубанский государственный университет" 350049, Россия, г. Краснодар, ул. Ставропольская, 149 Kalinina Larisa PhD in Law Associate Professor at Kuban State University, Department of Administrative and Financial Law 350049, Russia, Krasnodar, ul. Stavropol'skaya, 149 klari2008@rambler.ru Другие публикации этого автора

Юридическая наука не стоит на месте и отражает все основные общественные тенденции. Формализация общественных отношений на законодательном уровне должна основываться на разработанных в научной среде дефинициях, принципах и способах реализации. Одним из актуальных вопросов, требующих осмысления и правовой регламентации, является разработка правовых институтов, не вписывающихся в классическую для российских юристов систему права, где критериями разграничения отраслей права выступают предмет и метод правового регулирования. Рассмотрение сложившегося правоотношения только в рамках отдельной отрасли права приводит к искажению правового регулирования, а, следовательно, его природы. Еще сложнее обстоит дело с изначально неформализованными в праве отношениями и объектами.

Следует также сказать, что меняется и наполнение институтов, подвергающихся правовой регламентации. Так, трансформирующимся институтом является безопасность, требующая переосмысления подходов к общественным отношениям, их правовому регулированию, понятийному аппарату. Характер угроз за последние три десятилетия изменился настолько кардинально, что традиционные представления о защите от военных конфликтов перестают быть актуальными, так как воздействие на общество в государстве может осуществляться не только путем физического уничтожения.

Одним из актуальных видов безопасности является продовольственная безопасность. Посвященных этой теме работ на современном этапе исследований огромное количество. При этом, сложность в исследовании продовольственной безопасности заключается в том, что являясь комплексной сферой, она требует совместных усилий в выработке необходимых решений. Профильные исследования не дают объемного объективного представления о самом институте, а также о существующих проблемах и возможностях обеспечения защиты. Традиционная для современной российской науки разобщенность в научных исследованиях не позволяет выстроить логическую цепочку "общественная проблема - экономическое обоснование - правовая норма" для качественного правового регулирования.

В отличие от правовой науки проблемам продовольственной безопасности посвящены довольно много экономических, а также единичных ветеринарных, социологических, медицинских и политологических исследований. Интернет-ресурсы выдают более 160 исследований на рассматриваемую тему^[1]. Проанализировав работы экономистов можно сделать неутешительный вывод: в своих исследованиях авторы опираются на действующее российское законодательство. Таким образом, проблемы формального несовершенства субинститута продовольственной безопасности автоматически приводят к недостоверности экономических результатов исследования.

Разработка продовольственной безопасности как правового института сталкивается с рядом проблем, как теоретического характера, так и праворегламентационного. Многоаспектность проблем продовольственной безопасности обусловлена с одной стороны формированием и разработкой института безопасности, а с другой стороны, отсутствием внятной правовой характеристики продовольствия. И, если формированию института безопасности в административном праве посвящено достаточно много работ, в которых делаются попытки формулирования дефиниций, принципов, построения системы^[2], то правовой характеристике продовольствия уделяется мало внимания. В рамках данной работы необходимо рассмотреть правовые характеристики категории "продовольствие".

Современное российское законодательство не позволяет выделить продовольствие как объект правоотношений, имеющий свои специфические особенности. С позиций частного права пищевые продукты, а не продовольствие, относятся к оборотоспособным объектам гражданских прав (ст. 128,129 ГК РФ^[3]), свойства которых определяются в соответствии с требованиями договора купли-продажи. Согласно ст. 469 ГК РФ качество передаваемого покупателю товара должно соответствовать договору, а если "законом или в установленном им порядке предусмотрены обязательные требования к качеству продаваемого товара, то продавец, осуществляющий предпринимательскую деятельность, обязан передать покупателю товар, соответствующий этим обязательным требованиям"^[4].

Конкретизация пищевых продуктов, как объектов права, осуществляется в Федеральном законе от 02.01.2000 N 29-ФЗ (ред. от 13.07.2015) "О качестве и безопасности пищевых продуктов". Данный закон не определяет самые важные необходимые характеристики: цель самого закона, критерии качества, как соотносится качество и безопасность, а закрепление положения о соответствии пищевых продуктов обязательным требованиям (ст. 12 указанного закона) отсылает к законодательству о техническом регулировании. Таким образом, обеспечение качества пищевых продуктов свелось к соблюдению норм о безопасности. Нужно учитывать, что Федеральный закон от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" закрепляет, что минимально необходимые требования безопасности устанавливаются техническими регламентами^[5]. Представленное правовое регулирование сводит пищевые продукты к товару (продукции) в общем.

Особенностью же пищевых продуктов является употребление в пищу/питание человеком. Таким образом, разработка категории "продовольствие" основывается на влиянии пищевых продуктов на человека. Так, И.В. Сорокун делает вывод о том, что питание человека должно: существенно меняться в различные периоды жизни, что связано с изменениями физиологических функций и обмена веществ в организме; быть регулярным; происходить в одно и тоже время; быть полезным^[6]. Комитет по всемирной продовольственной безопасности FAO в своем документе "Глобальный стратегический механизм в области продовольственной безопасности и питания - 2014" определяет следующие признаки пищи: качество, безопасность, разнообразие и калорийность^[7]. Отсюда вытекает, что продукты питания рассматриваются в двух аспектах: как товар и как пища. В зависимости от приоритета правовая категория "продовольствие" имеет разную реализацию.

Беря за основу физиологические потребности человека не только в существовании, но и развитии и, использовав теорию дифференцированного права, предлагаем рассматривать пищу как частно-правовую категорию, а продовольствие как публично-правовую категорию. В рамках данного исследования пищу будем рассматривать как частный случай (индивидуальную единицу) продовольствия. Под продовольствием понимаем весь существующий в конкретный период времени объем выращенных, произведенных, переработанных и хранящихся продуктов питания на определенной территории, необходимых для обеспечения всего населения.

Публично-правовой характер продовольствия обусловлен следующими критериями.

Во-первых, базируется на приоритете использования в пищу над использованием в качестве товара. Таким образом, при попадании продукта в продовольственную систему, нас будут интересовать соответствует ли он требованиям питания, а не требованиям к товару.

Во-вторых, необходимостью государственного управления продовольственными правоотношениями, а именно: установление критериев качества, предельно допустимых значений (максимальных и минимальных) по безопасности; аккредитация лабораторий и проведение исследований; связь с научным сообществом; контроль за деятельностью производителей продовольствия, привлечение к ответственности и т. д.

В-третьих, продовольствие имеет следующие свойства: качество, безопасность, разнообразность, калорийность.

В-четвертых, продовольствие должно обеспечивать активную и здоровую жизнь человека, а также демографический рост. В целом понятие продовольствия должно быть увязано с категорией "общественное здоровье".

Хотелось бы отметить, что публичный характер продовольствия закрепляется на сегодня в европейском законодательстве. Так, публичный характер продовольствия закреплен и в некоторых конституциях: например, § 110b Конституции Норвежского королевства закрепляет право каждого на "ту окружающую среду, которая сохраняет здоровье, и на охрану природной продовольственной продукции и ее многообразие"^[8]. Базовый документ Евросоюза - Регламент (ЕС) № 178/2002 Европейского парламента и Совета от 28 января 2002 года, устанавливающий общие принципы и требования продовольственного законодательства, об учреждении Европейского органа по безопасности пищевых продуктов и устанавливающий процедуры по вопросам безопасности пищевых продуктов - закрепляет самостоятельное положение продовольственного законодательства; имеет целью высокий уровень защиты здоровья и защиту общественных интересов; определяет, что свободное движение безопасного и полноценного питания является важным аспектом внутреннего рынка и вносит существенный вклад в здоровье и благополучие граждан и их социальных и экономических интересов; базируется на научной обоснованности продовольственного законодательства^[9].

Рассмотрение продовольствия как правовой категории самостоятельно, без учета процессов его создания, переработки, хранения, реализации лишено объективности и делает объект правового регулирования не полным. Для качественного рассмотрения вопроса используем термин "продовольственная система", под которым предлагаем понимать совокупность общественных отношений, связанных с выращиванием (созданием), переработкой, хранением, приобретением, реализацией и утилизацией продуктов питания на определенной территории с целью обеспечения потребностей всего населения.

Функционирование продовольственной системы включает в себя деятельность, в процессе которой создаются продовольственные правоотношения и правовые состояния, являющиеся, в свою очередь, также основанием для правоотношений. Посредством правовых норм продовольственная система приводится в действие и используется различными участниками отношений (от международных организаций до человека) в соответствии с их целями и задачами. Предметом правового регулирования в нашем случае являются общественные отношения, которые: 1)возникают по поводу выращивания (создания), переработки, хранения, приобретения, реализации и утилизации продовольствия с целью обеспечения потребностей всего населения; 2) связаны с обеспечением продовольственной системы в целом, и, в том числе, продовольственной безопасности.

По своему содержанию данные отношения очень разнообразны, что обусловлено многоуровневостью и многозвенностью продовольственной системы, ее связью с общественным производством и потреблением. Многоуровневость заключается в выстраивании системы следующим образом: мировая продовольственная система - национальная продовольственная система - региональная продовольственная система. Особенностью же системы является отсутствие видимой (физически ощутимой) аккумуляции продовольствия через централизованные механизмы. Собственно говоря, сама система является децентрализованной.

В зависимости от вида деятельности в функционирующей продовольственной системе продовольственные отношения можно разделить на:

−сельскохозяйственные отношения по выращиванию продовольственной продукции;

− промышленные отношения, возникающие в пищевом производстве;

− экспортно-импортные продовольственные отношения;

−отношения, связанные с оборотом продовольственных товаров;

−отношения, возникающие в области общественного питания;

− отношения, возникающие в области утилизации продовольствия.

−деликтные правоотношения, связанные с мерами гражданской, административной и уголовной ответственности за нарушение продовольственного законодательства.

Необходимость существования продовольственных правоотношений обусловлено следующими существенными аспектами.

Во-первых, наличием специфического объекта - продовольствия, обладающего публичным характером, который обусловлен выполнением экономической, политической и социальной функций. По мнению автора, назрела необходимость законодательного закрепления публично-правового статуса продовольствия.

Во-вторых, результатом постсоветсткого уклада экономики стала децентрализация продовольственной системы, что повлекло за собой расширение круга продовольственных правоотношений за счет увеличения объема частно-правовых отношений.

В-третьих, расширение продовольственных отношений должно приводить к большему разнообразию административно-правовых методов, позволяющих создавать условия для совершенствования и функционирования продовольственной системы.

В-четвертых, продовольственные правовые нормы содержатся в правовых актах разной отраслевой и институциональной направленности, требуют систематизации и выработки единых принципиальных положений. Должна быть преемственность правовых норм, регулирующих продовольственные правоотношения на каждом этапе деятельности.

Таким образом, определив публично-правовую природу продовольствия, сформулировав понятия "продовольственная система" и "продовольственное правоотношение" можно дальше двигаться в определении принципов продовольственных отношений и государственного управления ими, что позволит более качественно разрабатывать субинститут продовольственной безопасности.