История становления правового института «Государственная охрана объектов культурного наследия» в законодательстве Российской Федерации и Краснодарского края

Берлизов Михаил Павлович кандидат юридических наук доцент, кафедра административного и финансового права, ФГБОУ ВО "Кубанский государственный университет" 350005, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, пр-д 2-Й сафонова, 18 Berlizov Mikhail Pavlovich PhD in Law Senior Lecturer at the Department of Administrative and Financial Law at Kuban State University 350005, Russia, Krasnodarskii krai, g. Krasnodar, pr-d 2-I safonova, 18 bmpkk@mail.ru Другие публикации этого автора

Артюхов Михаил Евгеньевич директор, ООО "Кубаньпроектреставрация" 350000, Россия, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Красноармейская, 64/2, оф. 31 Artyukhov Mikhail Evgen'evich Derector of the "Kuban'proektrestavratsiia" LLC 350000, Russia, Krasnodar, ul. Krasnoarmeiskaya, 64/2, of. 31 2110180ame@mail.ru

         Объекты культурного наследия народов Российской Федерации в основном известны и учтены, однако археологические изыскания позволяют обнаруживать новые памятники, представляющие огромную историческую ценность. К сожалению, эти объекты подвержены различным рискам. Во-первых, они, как любые материальные объекты, со временем разрушаются. Во-вторых, они, как правило, располагаются на дорогих земельных участках. В-третьих, культурные ценности, находящиеся на этих объектах, становятся предметом преступного посягательства, а археологические ценности подвергаются разграблению «черными археологами».
Все это обусловливает необходимость сбережения объектов культурного наследия - их охраны, реставрации и восстановления.
Охрана объектов культурного наследия возможна разными средствами, прежде всего правовыми ^[1]. Именно поэтому в данной статье мы попытаемся разобраться что же это такое и как формировалась государственная охрана объектов культурного наследия в России и на Кубани в рассматриваемые периоды времени.

         В советском законодательстве отсутствовало определение термина «охрана» или «государственная охрана» объектов культурного наследия. И в Законе РСФСР от 15.12.1978 года «Об охране и использовании памятников истории и культуры» ^[2] (далее – Закон РСФСР) и в Постановлении Совета Министров СССР от 16.09.1982 года № 865 «Об утверждении положения об охране и использовании памятников истории и культуры» ^[3] и в Приказе Министерства культуры СССР от 13.05.1986 года № 203 «Об утверждении Инструкции о порядке учета, обеспечения сохранности, содержания, использования и реставрации недвижимых памятников истории и культуры» ^[4] (далее – Инструкция) неоднократно встречается термины «охрана памятников истории и культуры» и «органы охраны памятников истории и культуры», но нигде не раскрывается содержание указанных терминов. Так, в п. 5 Инструкции говорится о том, что министерство культуры СССР и подведомственные ему государственные органы в пределах своей компетенции осуществляют государственное управление и государственный контроль в области охраны и использования памятников истории и культуры. В п. 6 Инструкции, в перечне компетенции органов охраны памятников указывается на: государственный учет памятников истории и культуры; установление режима содержания и использования памятников, а также зон их охраны; согласование проектов, касающихся памятников истории и культуры; государственный контроль за соблюдением правил учета, охраны, использования и реставрации памятников истории и культуры, а также за выполнением мероприятий по обеспечению их сохранности. В Законе РСФСР имелась ст. 10, которая называлась «Государственный контроль за охраной и использованием памятников истории и культуры», а также ст. 27 «Правила охраны, использования и реставрации памятников истории и культуры».

Таким образом, из анализа всего вышесказанного видно, что формально-юридически понятие «охрана» не включало в себя использование и реставрацию, а также понятия учет, контроль, мероприятия по обеспечению сохранности. Более того, из статей 37, 38, 39 Закона РСФСР также видно, что указанную охрану осуществляло не только министерство культуры СССР и подведомственные ему государственные органы, но и иные «заинтересованные органы», что ставит под сомнение исключительно государственный характер такой охраны.

По мнению авторов, из смысла текста указанных нормативно-правовых актов следует, что понятие «охрана» применялось в широком, общеупотребительном смысле и не выделялось как отдельный правовой институт (правовой режим), регламентированный и наделенный соответствующим механизмом, включающим в себя инструменты (процедуры) учета, контроля и т.д.

Указанное положение вещей в рассматриваемом институте сохранялось и в Краснодарском крае до 1997 года, когда был принят Закон Краснодарского края от 1 апреля 1997 года № 75-КЗ «Об охране и использовании памятников истории и культуры на территории Краснодарского края» ^[5]. В указанном законе, в ст. 4 «Основные понятия», был введен термин «государственная охрана памятников истории и культуры» и приведено его легальное определение – «система специальных, правовых, организационных, финансовых и иных мер, принимаемых государственными органами и направленных на выявление и учет, сохранение, реставрацию, использование (включая обеспечение общественной доступности) памятников истории и культуры». Фактически указанный термин, хотя и был тогда уже у всех на слуху, но в законодательство РФ был введен впервые. На федеральном уровне в законодательных актах такой термин на тот момент отсутствовал.

Также, в дополнение к указанному понятию, в ст. 48 было введено понятие «государственная охрана исторических городов и поселений», под которой понимался «комплекс мер, обеспечивающий их защиту, физическую сохранность памятников истории и культуры и историко - градостроительной среды, реставрацию, регенерацию, непрерывность развития и не искажающее их облик приспособление к современной жизни, включая новое строительство».

Вместе с тем, необходимо отметить, что, не смотря на указанные нововведения, сам закон опять же не содержал как такового механизма этой самой государственной охраны объектов культурного наследия, по крайней мере, не расписывал его составляющие. Да в законе содержалась глава 6 «Специальные меры по охране и использованию памятников истории и культуры», в которой предусматривался ряд таких мер, как: государственное хранение памятников истории и культуры; приостановление строительных и иных работ, представляющих опасность для памятников истории и культуры; запрещение сноса, перемещения, изменения памятника истории и культуры; ограничение движения транспортного средства в зонах охраны памятников истории и культуры; ограничения использования памятников археологии; раскопки и разведки памятников археологии, обследование зданий и строений; охрана археологических предметов и коллекций. Однако, по своему содержанию указанные меры ничего не говорили о контроле или учете, которые, «логично было бы предположить», должны быть составной частью тех самых «правовых мер», составляющих «государственную охрану». Сам термин «государственная охрана объектов культурного наследия» более не встречается по тексту нигде.

В 2002 году на федеральном уровне наконец принимается Федеральный закон № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» ^[6] (далее – Закон об ОКН), в котором содержится ст. 6 «Государственная охрана объектов культурного наследия», под которой понимается «система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим законом».

Необходимо отметить, что указанное определение, не смотря на внешнюю схожесть с тем, что содержалось в вышеупомянутом законе Краснодарского края, однако серьезно отличается от него тем. Во-первых, оно включает в перечень мер контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия, а также их изучение. Во-вторых, оно формально исключило из понятия «государственная охрана» меры, направленные на «сохранение, реставрацию и использование» объектов культурного наследия. Это также дополнительно подчеркивается формулировкой ст. 2 Закона об ОКН (а также в иных статьях), звучащей, как: «отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия», а также структурой (главами) самого Закона об ОКН. Т.е., законодатель, в отличие от предыдущих правовых актов, «как бы» четко разграничил эти понятия.

Также в Закон об ОКН включена ст. 33 «Цели и задачи государственной охраны объектов культурного наследия», согласно которой объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Формулировка указанных целей была уточнена в 2014 году ^[7]. Основным результатом явилось расширение подлежащих государственной охране объектов – не только, объекты культурного наследия, включенные в единый государственный реестр, но и выявленные объекты культурного наследия.

Отдельно стоит отметить, что не смотря на название статьи «цели и задачи», задач как таковых в самой статье нет.

Согласно п. 2 вышеназванной статьи государственная охрана объектов культурного наследия включала в себя:

1) государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов культурного наследия;

2) государственный учет объектов, обладающих признаками объекта культурного наследия в соответствии со статьей 3 настоящего Федерального закона, формирование и ведение реестра;

3) проведение историко-культурной экспертизы;

4) установление ответственности за повреждение, разрушение или уничтожение объекта культурного наследия, перемещение объекта культурного наследия, нанесение ущерба объекту культурного наследия, изменение облика и интерьера данного объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия;

5) согласование в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проектов зон охраны объектов культурного наследия, землеустроительной документации, градостроительных регламентов, а также решений федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о предоставлении земель и изменении их правового режима;

6) контроль за разработкой градостроительных регламентов, в которых должны предусматриваться меры, обеспечивающие содержание и использование объектов культурного наследия в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона;

7) разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия;

8) выдачу в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, разрешений на проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ;

9) согласование в случаях и порядке, установленных настоящим Федеральным законом, проведения землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ и проектов проведения указанных работ;

10) выдачу в случаях, установленных настоящим Федеральным законом, разрешений на проведение работ по сохранению объекта культурного наследия;

11) установление границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования;

12) установку на объектах культурного наследия информационных надписей и обозначений;

13) контроль за состоянием объектов культурного наследия;

14) иные мероприятия, проведение которых отнесено настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации к полномочиям соответствующих органов охраны объектов культурного наследия.

Необходимо отметить, что, по нашему мнению, указанное содержание термина «государственная охрана объектов культурного наследия» все равно слишком расширено. Если проанализировать вышеизложенные положения, то станет ясно, что фактически данный термин также частично охватывает и использование, и сохранение, и популяризацию объектов культурного наследия, не смотря на их «якобы» отделение друг от друга. Вместе с тем, разделить их искусственно действительно представляет собой определенную сложность, что, возможно, объясняет позицию советского законодателя в этом вопросе.

Позже был внесен целый ряд изменений как в указанную статью 33, так и в ст. 6 и, как следствие, содержание государственной охраны объектов культурного наследия претерпело существенные изменения.

Так, государственный контроль за соблюдением законодательства в области охраны и использования объектов культурного наследия был исключен: сначала из содержания государственной охраны, а затем и вовсе заменен на государственный надзор за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия. По смыслу и Постановления Правительства РФ от 31 декабря 2009 года № 1204 «Об утверждении Положения о государственном контроле в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» ^[8] и пришедшего ему на смену Постановления Правительства РФ от 23 июля 2015 года № 740 «О федеральном государственном надзоре за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия» ^[9] государственный надзор (в Положении о Министерстве культуры РФ в п. 5.4.10 используются одновременно оба термина «государственный контроль и надзор:…» ^[10]) осуществляется, в том числе и за государственной охраной объектов культурного наследия. Таким образом, законодатель вновь развел данные понятия четко указывая, что государственная охрана не включает в себя государственный надзор (контроль). Логическим объяснением этой позиции может служить противоречие, возникающее при осуществлении государственного надзора (контроля), как части государственной охраны, одним органом государственной власти за деятельностью других органов государственной власти по самой государственной охране объектов культурного наследия.

Вместе с тем, указанное положение является весьма спорным. Согласно вышеназванным постановлениям Правительства РФ государственный надзор (контроль) направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений положений законодательства в области охраны объектов культурного наследия со стороны не только органов государственной власти и местного самоуправления, но и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц, физических лиц, что и является одной из существенных составляющих государственной охраны как таковой. В данном случае происходит смешение понятий внешнего государственного контроля (надзора) и внутреннего (ведомственного) государственного контроля. По нашему мнению, является целесообразным включить в содержание государственной охраны объектов культурного наследия часть государственного контроля (надзора), связанную именно с осуществлением полномочий в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, должностных лиц, физических лиц, а также органов государственной власти и местного самоуправления, которые не являются специально уполномоченными в области объектов культурного наследия. Государственный же контроль за органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, уполномоченными в области объектов культурного наследия, необходимо выделить из содержания государственной охраны и в него не включать.

Рассматривая произошедшие изменения в содержании понятия «государственная охрана объектов культурного наследия» также необходимо упомянуть и некоторые иные, не столь глобальные, изменения.

Так, в ст. 33 Закона об ОКН были добавлены еще три пункта, а именно:

3) организация исследований, необходимых для исполнения полномочий федерального органа охраны объектов культурного наследия, регионального органа охраны объектов культурного наследия, муниципального органа охраны объектов культурного наследия;

4) установление ограничений (обременений) права собственности или иных вещных прав на объект культурного наследия требованиями в отношении объекта культурного наследия, разработанными в соответствии с настоящим Федеральным законом; и

13) утверждение отчетной документации о проведении работ по сохранению объекта культурного наследия.

В пункт, касающийся выдачи разрешений на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, была добавлена мера по выдаче задания на проведение таких работ. Также был исключен пункт, касающийся выдачи разрешений на проведение земляных, строительных и иных работ. Произошло уточнение ряда формулировок в связи с изменением иных положений Закона об ОКН (например, в части мероприятий по обеспечению сохранности объектов культурного наследия).

Интересным является тот факт, что в содержание государственной охраны объектов культурного наследия не включена такая мера, как лицензирование, что является не совсем последовательным в свете наличия таких мер, как выдача разрешений на проведение работ по сохранению и утверждение отчетной документации о проведении работ по сохранению.

Если рассматривать законодательство Краснодарского края в части государственной охраны объектов культурного наследия в этот период, то нельзя не отметить положений преамбулы Закона Краснодарского края от 23 июля 2015 года № 3223-КЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края» ^[11], где указано, что «государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), расположенных на территории Краснодарского края, является одной из приоритетных задач органов государственной власти Краснодарского края и органов местного самоуправления». Вместе с тем, и в данном законе, и в ранее действовавшем Законе Краснодарского края от 06 февраля 2003 года № 558-КЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Краснодарского края» ^[12] понятие «государственная охрана объектов культурного наследия», подчиняясь уже названному принципу федерализма, просто скопировано из Закона об ОКН. При это нужно отметить, что в Законе Краснодарского края от 06 февраля 2003 года № 558-КЗ, в перечне «научных, технических, административных, юридических и финансовых мер по охране объектов культурного наследия» содержались такие интересные отличительные меры, как:

«4) недопущение повреждения, разрушения или уничтожения объекта культурного наследия, перемещения объекта культурного наследия, нанесения ущерба объекту культурного наследия, изменения облика и (или) интерьера объекта культурного наследия, являющихся предметом охраны данного объекта культурного наследия; и

14) предоставление консультаций по сохранению объектов культурного наследия физическим и юридическим лицам, государственным органам и органам местного самоуправления в Краснодарском крае, не имеющим необходимого опыта по сохранению объектов культурного наследия и (или) персонала, владеющего необходимыми знаниями и навыками, а также осуществление контроля за соблюдением соответствующих технических норм (ст. 24)».

Указанные меры абсолютно справедливо были включены в содержание государственной охраны и по праву там находились. Также в том законе присутствовала глава VIII «Государственная охрана объектов культурного наследия, расположенных на территории Краснодарского края», в которой, по образу федерального закона, содержалось 8 статей, в том числе, регулирующих охранные зоны, мероприятия по обеспечению сохранности и т.д.

В отличие от вышесказанного Закон Краснодарского края от 23 июля 2015 года № 3223-КЗ, пришедший на смену предыдущему, уже не содержит в себе ни определения понятия «государственная охрана» (дает отсылку к федеральному закону), ни ее целей и содержания, ни вообще такой главы (лишен структурирования на главы), а лишь отдельные статьи, частично повторяющие те меры (например: установление зон охраны, ограничения движения транспортных средств).

Говоря же о субъектах, уполномоченных осуществлять государственную охрану объектов культурного наследия, то, если исходить из смысла положений ст. 6, 9-9.3, 10 и 33 Закона об ОКН, то таковыми однозначно являются специально уполномоченные органы государственной власти РФ (министерство культуры РФ), органы государственной власти субъектов РФ (например – управление государственной охраны объектов культурного наследия администрации Краснодарского края ^[13]), а также органы местного самоуправления.

В этой связи не очень корректно звучат формулировки в части, касающейся государственного надзора за государственной охраной объектов культурного наследия, выражающейся в надзоре за соблюдением всеми субъектами (в том числе юридическими и физическими лицами, должностными лицами, индивидуальными предпринимателями) требований, установленных правовыми актами в области охраны объектов культурного наследия (ст. 11 Закона об ОКН). Вместе с тем, Закон об ОКН предусматривает возможность для всех заинтересованных лиц содействовать уполномоченным органам государственной власти и местного самоуправления в государственной охране объектов культурного наследия (ст. 8).

Согласно Закону Краснодарского края от 23 июля 2015 года № 3223-КЗ государственную охрану объектов культурного наследия на территории Краснодарского края осуществляет управление государственной охраны объектов культурного наследия Краснодарского края, являющееся ныне структурным подразделением Администрации Краснодарского края. Про органы местного самоуправления в указанном законе ничего не сказано.

Таким образом, подводя краткий итог изложенных в настоящей статье исследований, считаем необходимым отметить главное:

- понятие «государственная охрана памятников истории и культуры» в советском законодательстве и вплоть до 1997 года отсутствовало. Термин «охрана», встречающийся в законодательстве тех лет, применялся в широком, общеупотребительном смысле и не выделялся как отдельный правовой институт (правовой режим), регламентированный и наделенный соответствующим механизмом, включающим в себя инструменты (процедуры) учета, контроля и т.д.;

- с 1997 года по настоящее время произошло концептуальное переосмысление понятия «государственная охрана объектов культурного наследия» как правового механизма: введение понятия в правовой оборот и закрепление отдельных мер специальной государственной охраны (1997 год); закрепление указанного понятия на федеральном уровне с включением в его содержание государственного контроля, как за техническим состоянием объектов культурного наследия, так и за соблюдением законодательстве в данной сфере; исключение из определения и содержания исследуемого термина государственного контроля, и дополнение его некоторыми новыми мерами;

- установлено сходство на сегодняшний день понимания термина и смысла «государственная охрана объектов культурного наследия» в федеральном законодательстве и региональном законодательстве в целом, не смотря на изначально разные «точки отправления» и продолжающиеся отдельные различия. Однако, при этом причиной тому является исключительно принципы федерализма и законности, а не полная рецепция федеральным законодателем изначально удачных положений регионального законодательства в рассматриваемом вопросе.