Понятие коррупционного поведения персонала органов внутренних дел и классификация его детерминантов

Марголина Жанна Сергеевна адъюнкт, кафедра теории и методологии государственного управления, Академия управления МВД России 125239, Россия, г. Москва, ул. Коптевская, 63А Margolina Zhanna Sergeevna Postgraduate at the Department of Theory and Methodology of Public Management of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation  125239, Russia, Moscow, ul. Koptevskaya, 63A-522 j.margolina@yandex.ru

Изучив точки зрения различных ученых относительно категорий «коррупция» и «коррупционное поведение», мы приходим к выводу о том, что в некоторых научных источниках эти понятия разграничиваются нечетко.

Г. Н. Горшенков предлагает объяснить такое «уравнение разноуровневых» понятий, аналогичностью категорий «преступление» и «преступное поведение» ^{[1, с. 61]}. По мнению О. В. Старкова, сторонники отождествления указанных дефиниций «шагают назад, ибо идентифицируют преступность, представляющую собой общесоциальное явление, и преступное поведение, являющееся, хотя и массовым, так как его носителем является масса преступников, но все же личностно-микросредовым явлением ^{[2, с. 38]}. В аналогичную схему, по мнению Г. Н. Горшенкова, вписывается «коррупция» и «коррупционное поведение».

По мнению И. И. Бикеева и П. А. Кабанова коррупционное поведение проявляется в конкретных коррупционных деяниях и оценивается исключительно по ним. Оно есть «образ жизнедеятельности, обусловленный, главным образом, относительно устойчивой коррупционной деятельностью лица» ^[3]. Коррупционное поведение авторами понимается как абстрактная модель образа социального действия, обусловленная феноменом деморализующей продажности (подкупа). Эта модель возникает в антикоррупционном воображении как неугодный объект.

Необходимость создания такой модели способствует направлению действий субъекта противодействия коррупции на ее внутреннюю (субъективную) составляющую: стяжательские интересы, корыстную мотивацию, постоянно растущие материализованные потребности, пренебрежительное отношение к праву и т. д. Эта субъективная сущность коррупции, по мнению Г. Н. Горшенкова, имеет соответствующую форму выражения – коррупционное поведение ^{[1, с. 62]}. Именно оно определяет человеческое восприятие, осмысление, правовую и нравственную оценку актов коррупционного поведения.

Дифференцируя понятие коррупции и коррупционного поведения, исследователи обращают внимание на преступления как результат коррупционного поведения в контексте причин и механизмов, детерминирующих коррупционное поведение, и обеспечивающих самодетерминацию коррупции, т. е. порождение ею новых антиобщественных актов.

На основании изложенного предлагаем различать детерминанты коррупции и детерминанты коррупционного поведения.

Дефиниция «детерминация» (от лат. determinatio - определение), используется для обозначения ситуаций, когда одно явление, событие или свойство оказывают определяющее влияние на другие явления, события или свойства ^[4]. Термин «детерминант» (от лат. determinant - определитель) употребляется как объединяющий термин для факторов, причин, условий.

Понятие «фактор» (от лат. factor – делающий, производящий), толкуется как явление, имеющее определенное значение и оказывающее влияние на ход или результаты какого-либо процесса ^[5].

В. Н. Кудрявцев и В. Е. Эминов под причинами преступности понимают порождающие и поддерживающие ее общественные явления, вызывающие рост или снижение. Условия, по мнению ученых, не порождают преступлений, но помогают их осуществлению и реализации ^{[6, с. 123]}. Выделение указанных детерминантов имеет условный характер, так как в действительности они существуют в тесной взаимосвязи, воплощаясь в единую криминогенную ситуацию.

В науке существуют различные классификации криминогенных детерминантов. К примеру, в зависимости от содержания криминогенные детерминанты классифицируются на политические, социально-экономические, организационно-управленческие, идеологические, социально-психологические, правовые. Эта классификация легла в основу исследования причин коррупции и коррупционного поведения А. В. Корниловым. Причинами коррупции, по мнению ученого, выступают объективные социальные явления и процессы, которые во взаимодействии с обстоятельствами, выполняющими роль условий, детерминируют существование коррупции как социального явления ^{[7, с.59]}. С точки зрения А. В. Корнилова, причины коррупции объективны и обусловлены наличием политических, социально-экономических, правовых, нравственных и других проблем и конфликтов в обществе, таких как: высокая социальная контрастность общества, низкая трудовая доходность большей части населения, безнаказанность коррупционной деятельности должностных лиц, правовой нигилизм, деформация морально-нравственного сознания населения, недостатки правового регулирования деятельности по противодействию коррупции и другие. Решение своих проблем коррупционным путем становится социальной нормой ^{[7, с.59]}.

Причины коррупционного преступного поведения, по мнению А. В. Корнилова, носят социально-психологический характер и «могут быть объективно-субъективными или субъективными, в зависимости от уровня детерминации коррупционного поведения (группового либо индивидуального)» ^{[7, с.60]}.

Актуально исследовать причины коррупции и коррупционного преступного поведения на трех уровнях: общесоциальном, групповом и индивидуальном. Если общесоциальный уровень представлен детерминацией коррупции как явления, то групповой и индивидуальный уровни – детерминацией коррупционного поведения. На групповом уровне детерминации коррупционного криминального поведения в поле зрения попадают «малые социальные группы (группы лиц по предварительному сговору, организованные группы), в которых осуществлял деятельность корруптер (активный участник преступного формирования, подкупающий должностное лицо или лицо, выполняющее управленческие функции в организации, независимо от формы собственности) и коррумпант (лицо, которое подкупают)» ^{[7, с.60]}. Именно малые социальные группы могут выступать в качестве среды формирования личности лица, совершившего коррупционное преступление, либо их совокупность. Эти группы могут быть также источником формирования и реализации коррупционной мотивации у ее представителей, а так же формой социального контроля за поведением коррупционеров со стороны активных участников преступного формирования. При этом особое внимание А. В. Корнилов уделяет социальным ролям и позициям личности в малых группах, содержанию и направленности совместной преступной деятельности членов малых групп, характеру ценностных ориентаций и эмоциональных связей их участников. Это является существенным при определении объективно-субъективного характера процесса детерминации коррупционного поведения на групповом уровне.

При изучении причин коррупционного поведения на личностном уровне А. В. Корнилов предлагает обратиться к спектру нравственно-психологических качеств личности корруптера (лица, дающего взятку), прежде всего к мотивам коррупционного поведения, процессу мотивации, мотивировке, а так же к поведению коррумпанта (подкупаемого должностного лица), которые в совокупности обусловливают криминальное коррупционное поведение^{[7, с.61]}. При этом мотивация самоутверждения в сфере материальных отношений преобладает.

Подход к изучению факторов, детерминирующих распространение коррупции, и факторов, детерминирующих коррупционное поведение, в основу которого положены три уровня: общесоциальный, групповой и индивидуальный, считаем наиболее оптимальным для классификации причин и условий коррупции и коррупционного поведения в системе органов внутренних дел. Поскольку органы внутренних дел представляют собой социальную систему (определенное целостное образование, основными элементами которого являются люди, их связи и взаимодействия ^{[8, с.906]}), а любая система функционирует в определенной среде, оказывающей на нее самое разнообразное воздействие. Это обязывает ее определенным образом реагировать, адаптироваться к новым условиям и требованиям. В противном случае система либо должна распасться на отдельные элементы, либо перестроиться в другую систему с новыми качествами. В теории и практике управления коммерческим сектором принято рассматривать в качестве объекта управления внешнюю и внутреннюю среду, т. е. совокупность отношений социальных субъектов и факторов ^{[9, с.16]}. С точки зрения В. Б. Коробова, Н. А. Андреева, М. Ю. Воронина, внешняя среда включает в себя макро и микросреду. Макросреду составляет причинно-следственный комплекс процессов и явлений широкого социального плана – системного, общего воздействия. Здесь возможен анализ экономических, политических, научно-технических, социальных и иных компонентов, в недрах которых зарождаются негативные тенденции, способные стать реальными угрозами социальной безопасности общества ^{[9, с.16]}. Микросреда по мнению ученых представлена конкретными сферами жизнедеятельности (например, социально-бытовая сфера, кредитно-финансовая система и др.) конкретных субъектов, на которые направлены действия правоохранительной системы: преступники, лидеры преступных группировок, преступные авторитеты, преступные сообщества и т. д., функционирующие в том или ином секторе жизнедеятельности человека ^{[9, с.17]}. Внутренняя среда управления вышеназванными учеными понимается как «среда прямого воздействия, представляющая собой совокупность различных условий и факторов, оказывающих существенное влияние на состояние и качество правоохранительной единицы и правоохранительной системы в целом» ^{[9, с.17]}. К ним относятся: организационные и организационно-управленческие структуры; предмет деятельности и система распределения функций; зоны ответственности, корпоративная этика и традиции; доминирующий стиль руководства и отношения руководства – подчинения; отношения неформального лидерства; социально – психологический климат в коллективе.

Исследование причин и условий коррупции и коррупционного поведения на общесоциальном, групповом и индивидуальном уровнях существенно расширяет возможности теоретического осознания понятия и сущности коррупционного поведения, позволяет сформировать целостное представление о детерминантах коррупции и коррупционного поведения, а значит будет способствовать разработке эффективной концепции формирования антикоррупционного поведения сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации.

Рассмотрим факторы, детерминирующие распространение коррупции на общесоциальном уровне. К ним мы относим социально-политические, социально-экономические, идеологические, правовые причины и условия.

Среди социально-политических причин и условий следует назвать структурный кризис общества и государства, представляющий собой, по мнению Н. В. Селихова, этап незаконченного формирования основных общественных и государственных институтов. Для них появление коррупции, распространение и выход ее из-под социального контроля свидетельствует об обострении внутренних общественных противоречий, общественном кризисе и необходимости регулирования глубинных общественных механизмов ^{[10, с. 29-31]}. Другой политической причиной выступает слабость государства, заключающаяся в неэффективном функционировании государственных органов всех ветвей власти; отсутствии рационального начала и ориентиров в системе государственного управления; неспособности своевременно противостоять негативным социальным явлениям и противодействовать им. Ситуацию усугубляет неотлаженность механизмов взаимодействия институтов власти, зависимость принципов и стандартов работы бюрократического аппарата, от политики правящей элиты, а так же кумовство и политическое покровительство, приводящие к формированию тайных соглашений, ослабляют механизмы контроля над коррупцией.

К социально-экономическим причинам и условиям роста коррупции следует отнести дисбаланс интересов власти и бизнеса в части несырьевых отраслей; сырьевую направленность и теневой характер экономики, подрывающий экономическую основу государства; отсутствие баланса в системе налогообложения; низкие заработные платы государственных служащих; ошибки при проведении экономических реформ; затянувшийся экономический кризис в стране; появление слоя людей, имеющих сверхдоходы и располагающих свободными денежными средствами, которыми широко пользуются для подкупа и т. д. Осуществление предпринимательской деятельности в условиях высокого уровня государственного вмешательства, трудного доступа к кредитам способствуют поиску бизнесом дополнительных преференций за счет коррупционных активностей. Вместе с тем в последние годы, как полагают некоторые эксперты, ситуация стала улучшаться. Совершенствуется, прежде всего, законодательная база, проводятся реформы в ряде властных институтов. Однако среди правовых причин и условий распространения коррупции по-прежнему имеют место несовершенство законодательства (двусмысленность норм, пробелы в праве, нормы, допускающие исключения и т. д.); отсутствие прозрачности в системе законотворчества, недостатки механизмов реализации принятых нормативных актов и др. Необходимо активно работать не только в данном направлении, но и уделять внимание формированию новых духовно-нравственных ценностей в обществе, в том числе и в контексте подготовки управленческих кадров, для которых коррупционные действия будут неприемлемыми. Мерой ограничения противоправных действий наряду с предусмотренной в законе статьей о коррупции должна быть и модель общественного поведения, стимулирующая граждан взаимодействовать друг с другом, властными структурами, предпринимателями в рамках правовых норм. Все вышеназванные причины коррупции дополняются не менее важным фактором, которым является нравственное состояние общества ^{[11, с.67]}.

Во всем комплексе факторов, влияющих на возникновение и рост коррупции, идеологическим причинам и условиям принадлежит особо значимое место. Изменение общечеловеческих ценностей и морали, замена их на личное обогащение за счет чужого труда, процветание культа неразумного потребления, снижение общего культурного и образовательного уровня населения и ряд других причин только подпитывают это социальное зло.

На общесоциальном уровне к факторам, детерминирующими распространение коррупции в органах внутренних дел, следует отнести низкий уровень материально-технического обеспечения органов внутренних дел, не обеспечивающий в полной мере потребности персонала в технике, вооружении, средствах связи, наблюдения, обнаружения и фиксации следов преступлений, что отрицательно сказывается на результатах служебной деятельности и способствует совершению правонарушений сотрудниками. Увеличение заработной платы в системе МВД в России является одной из наиболее важных проблем, волнующих сотрудников этого ведомства. С 2014 г. указом Президента России рост зарплат работников всех государственных структур, в том числе и полиции, приостановлен по причине дефицита бюджета. С 2012 г. индексация должностных окладов с применением повышающего коэффициента, равного проценту инфляции ни разу не производилась. Предусмотренная федеральным законом «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел РФ и внесении изменений в некоторые законодательные акты РФ» единовременная социальная выплата для покупки или строительства жилья также приостановлена. Число сотрудников, имеющих право на получение указанной выплаты, и желающие этим правом воспользоваться, с каждым годом увеличивается. При этом нуждающимися сотрудниками все более и более утрачивается надежда получения этой выплаты в ближайшие пять лет. Эти факторы только укореняют коррупцию в системе органов внутренних дел.

Заслуживает внимания точка зрения Ю. Г. Касперович, в соответствии с которой к ведущим социальным предпосылкам коррупционно опасного поведения сотрудников органов внутренних дел относится девальвация ценности честного служения отечеству и закону, потенциально неблагоприятные социальные установки («надо жить богато», «мода на взятки», «работа должна кормить» и т.п.), социальные мифы («чтобы служить необходимо уметь брать и давать взятки», «деньги решают все»), отсутствие уважения к сотруднику органов внутренних дел ^{[12, с.8]}.

Нельзя не согласиться с мнением Н. В. Сторчиловой о том, что негативную роль в распространении коррупции в системе органов внутренних дел сыграл разрыв преемственности поколений. Низкая социальная защищенность сотрудников, высокая морально-психологическая нагрузка, неудовлетворенность материальным положением явились причиной размывания профессионального ядра органов внутренних дел. Пришедшие на службу в органы внутренних дел новые сотрудники отличаются другим мировоззрением, идеалами и взглядом на жизнь. В тоже время отсутствие сформированной профессиональной самоидентификации этих сотрудников, вынужденность выбора ими службы значительно увеличивают вероятность возникновения умысла в нарушении служебной дисциплины и законности, в том числе и коррупционного характера ^{[11, с.71]}.

На групповом уровне объективно-субъективными факторами процесса детерминации коррупционного поведения выступают особенности служебной среды служащих, условия службы, существующий тип управления, социально-психологическая обстановка в коллективах, состояние социального контроля за их служебной деятельностью, неэффективный механизм разрешения конфликта интересов на службе, отсутствие действенных механизмов контроля за соблюдением ограничений и запретов в деятельности государственных служащих. Существенными условиями, способствующими совершению коррупционных преступлений, по мнению В. Д. Малкова являются «недостатки организационно-распорядительного характера и социального контроля» ^{[13, с.340]}. К ним ученый относит недостатки планирования, учета, контроля и организации служебной деятельности (передача полномочий, распределение обязанностей, чрезмерная нагрузка), нарушение договорной дисциплины, недостатки в подборе и расстановке кадров, проведении воспитательной работы, недостатки в работе контролирующих и правоохранительных органов ^{[13, с.340]}.

По нашему мнению, важным объективно-субъективным фактором формирования коррупционного поведения является низкий уровень организационной культуры, представляющей собой «совокупность ценностей, норм и представлений, характерных для конкретной организации, входящих в традицию, подвергшихся изменениям, определяющихся по символам и формирующих эталон поведения для сотрудников организации» ^{[14, с.352]}.

Следует так же обратить внимание на такие предпосылки коррупционного поведения как пассивная жизненная позиция окружающих, а именно знание друзей, коллег о коррупционном поведении сотрудника и отсутствие их реагирования на происходящее. Все эти причины и условия выступают детерминирующими факторами коррупционного поведения персонала органов внутренних дел, следствием чего является низкий уровень иммунитета сотрудников к коррупционным сделкам, а принимаемые меры по формированию антикоррупционных стереотипов поведения сотрудников признаются малоэффективными.

Видится, что объяснение коррупционного поведения только объективными противоречиями общественного развития и объективно-субъективными причинами и условиями невозможно без анализа субъективного элемента. Только преломленные в сознании личности явления социальной среды становятся мотивоопределяющими побудителями поведения. В связи с этим приобретает важность рассмотрение факторов детерминирующих коррупционное поведение на индивидуальном уровне.

Ученые криминологи, в том числе и В. Д. Малков, в системе детерминант коррупционной преступности подчеркивают негативные личностные характеристики служащих, к которым относятся антиобщественная установка, зависть, корысть, карьеризм, готовность жертвовать ради наживы законом, моралью и честью. На формирование и реализацию этих черт личности оказывают влияние такие факторы, как изначальная настроенность служащих на использование служебной деятельности в личных корыстных целях; наличие в среде служащих лиц с высоким материальным достатком, полученным в результате криминальной деятельности; наличие дорогостоящих привычек и интересов; ориентированность на высокие стандарты жизни, достигнутые сослуживцами и другие ^{[13, с.339]}.

С точки зрения Ю. Г. Касперович, коррупционно опасное поведение определяет своеобразие личности сотрудника, обусловленное наличием индивидуально-психологических особенностей и деформаций различных ее сфер. По мнению ученого, на коррупционное поведение сотрудников органов внутренних дел оказывают влияние особенности развития трех основных сфер личности:

1. Мотивационно-нравственной и ценностной сферы личности, представленной осознанием и принятием морально-нравственных ценностей; устойчиво сформированной мировоззренческой позицией и личным мнением; антикоррупционной мотивацией поведения; сознательным возложением на себя обязательств, ограничений и запретов; неподкупностью и нравственной чистоплотностью; самореализацией в профессии и жизни; способностью поддержания удовлетворенности трудом; сбалансированностью отношений с окружающими людьми; отсутствием нравственно-личных деформаций.

2. Интеллектуально-познавательной сферы личности, характеризующейся развитой сферой социально-одобряемых интересов; способностью осознавать противоправность коррупционного поведения; наличием прогностических способностей в оценке развития конфликта интересов в противовес самонадеянности и самоуверенности; информированностью о границах правомерного поведения.

3. Эмоционально-волевой сферы личности, обеспечивающейся развитостью эмоционального отражения происходящего, связанного с коррупционным поведением (чувство вины, стыда, переживание); волевой устойчивостью в отношении коррупционного поведения; способностью к преодолению внутренних протестов против условий существования и жизнедеятельности ^{[12, с.9]}.

Кроме выше перечисленных Ю. Г. Касперович предлагает учитывать «ситуационные предпосылки», т. е. такие жизненные обстоятельства, которые трудно контролируются и трудно прогнозируются человеком, но способствуют его вовлечению в коррупционное поведение ^{[12, с.10]}.

Рассмотренные факторы, детерминирующие коррупционное поведение на общесоциальном, групповом и индивидуальном уровнях не являются исчерпывающими. Они могут изменяться в зависимости от особенностей общественного развития, функционирования государственных органов и гражданских институтов, определяющих формы коррупционного поведения.

Мы предлагаем рассматривать коррупционное поведение в следующих его формах:

– должностное лицо, преследуя интересы своей группы (коллег, друзей, семьи), в своих действиях незначительно отклоняется от существующих правил и не получает за это вознаграждения;

– должностное лицо, принимая решения, связанные с заключением контрактов, назначением на должность и т.п. отдает предпочтение членам своей группы (семьи, друзей, клана) и не получает материального вознаграждения;

– должностное лицо получает вознаграждение (деньги, подарки) за надлежащее исполнение своих обязанностей (например, оформление документов в установленные сроки, без излишней волокиты и придирок);

– должностное лицо получает вознаграждение за ускоренную или облегченную процедуру рассмотрения вопроса или принятия решения без нарушения законных оснований принятия самого решения (принятие единоличного решения вместо требуемого комиссионного рассмотрения);

– должностное лицо получает вознаграждение в качестве условия надлежащего рассмотрения дела.

– должностное лицо получает вознаграждение за принятие незаконного решения в интересах взяткодателя;

– должностное лицо получает вознаграждение за ненадлежащее выполнение своих служебных обязанностей (за попустительство, за терпимое отношение к нарушению);

– должностное лицо в целях обеспечения результатов голосования для проведения выгодного для себя решения, организует систему поощрений, льгот и привилегий;

– должностное лицо умышленно использует свое служебное положение вопреки интересам службы в целях получения личной выгоды. Эта форма коррупционного поведения охватывает хищения путем злоупотребления служебным положением;

– должностное лицо, обладающее властными полномочиями, не будучи стороной конкретной коррупционной сделки, воздействует на должностное лицо, с целью принятия последним нужного решения.

Приведенные формы коррупционного поведения являются универсальными и могут быть использованы для классификации форм коррупционного поведения персонала органов внутренних дел.

Таким образом, под коррупционным поведением персонала органов внутренних дел мы понимаем совокупность действий и поступков, отражающих социальные и индивидуально-психологические качества должностных лиц органов внутренних дел, использующих свой статус и служебные полномочия в ходе осуществления правоохранительной деятельности, в том числе деятельности управленческого характера, для получения выгоды в личных целях или в интересах третьих лиц. Данное определение на наш взгляд является наиболее операциональным для последующего рассмотрения правовых и организационных механизмов формирования антикоррупционного поведения персонала органов внутренних дел. Пока остается неизменным нравственный фундамент, на котором базируется и развивается терпимое отношение к коррупции со стороны общества, борьба с этим социальным злом будет по-прежнему оставаться бесперспективной. Основной целью антикоррупционной деятельности органов внутренних дел считаем комплексную работу, направленную на устранение главных причин и стимулов, порождающих коррупционное поведение персонала.