Правовые основы института «нежелательности пребывания» иностранных граждан в Российской Федерации в условиях реформирования системы органов внутренних дел

Кулеш Елена Александровна кандидат юридических наук заместитель начальника кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел, Федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования "Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации" 680020, Россия, г. Хабаровск, ул. Казарменный, 15 Kulesh Elena Aleksandrovna PhD in Law Deputy head of the Department of Administrative Law and Administrative Activities of Internal Affairs Bodies of the Russian Federation of the Far Eastern Juridical Institute of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation  680020, Russia, g. Khabarovsk, ul. Kazarmennyi, 15 eakulesh@mail.ru Другие публикации этого автора

Структура законодательства Российской Федерации на сегодняшний день включает в себя многообразие нормативных правовых актов, имеющих различную юридическую силу.

При этом, когда ведется речь о той или иной области жизнедеятельности с целью отражения характеристики сферы ее правового регулирования, то, безусловно, изначально учитываются нормы Конституции РФ ^[1], как закона, имеющего высшую юридическую силу в нашей стране, поскольку именно она определяет основы политической, правовой и экономической систем страны.

В рассматриваемом контексте необходимо обратиться к отдельным ее нормам, одной из которых, в частности, является ч. 3 ст. 62, установившая, что «…иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации…». Именно данное положение закрепляет основной принцип, определяющий правовой статус рассматриваемой категории лиц на территории нашего государства и учитывается во всех случаях, применения в отношении последних каких-либо превентивных мер воздействия.

Нормативным правовым актом, отражающим основную сущность  правового статуса иностранцев в нашей стране считается Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[2]. Новеллой данного Закона в свое время явились официально закрепленные правовые дефиниции «иностранный гражданин» и «лицо без гражданства».

Именно данный нормативный правовой акт на сегодняшний день признан правоприменителями в качестве основного документа, регламентирующего  правовое положение рассматриваемой категории лиц на территории Российской Федерации, поскольку по своей содержательной стороне направлен на определение правового статуса, т.е. на установление прав, обязанностей и ответственности иностранного гражданина, пребывающего в нашей стране, а также регламентации иных наиболее важных и значимых аспектов его жизнедеятельности на территории иностранного государства, которым в данном случае выступает Россия (таких как, например, установление миграционных квот, занятости иностранцев, их передвижения в зависимости от конкретного статуса по территории страны, установление ограничений в правах, а также установление «контроля и учета»).

Необходимо отметить главную особенность названного Закона, которая заключается в том, что его нормы (в принципе как и большинство норм миграционного законодательства Российской Федерации) носят отсылочный характер, т.е. заставляют правоприменителя обращаться к иным нормативным правовым актам.

Кроме того, стоит отметить, что за последние несколько лет были приняты порядка 20 федеральных законов, внесших существенные изменения и дополнения в рассматриваемый Федеральный закон, что позволяет судить о наличие целого ряда обстоятельств, главным из которых является миграционная привлекательность Российской Федерации для иностранного контингента.

Заставляет обратить на себя внимание также Федеральный закон от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ^[3], закрепивший в своем содержании  конституционные положения ч. 2 ст. 27 Основного Закона ^[1], предусматривающие право свободного выезда и беспрепятственного возвращения в Российскую Федерацию. При этом, наделяя данным правом иностранных граждан, законодатель все же предусмотрел возможность его ограничения в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья населения, прав и законных интересов лиц, проживающих на территории нашей страны, а также ее безопасности и обороны, о чем свидетельствуют положения ч. 3 ст. 55 Конституции РФ ^[1].

Также стоит отметить, что о возможности ограничения прав и свобод человека и гражданина ведется речь и в международно-правовых документах. Так, в частности, в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г. ^[4], п. 3 ст. 12, п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах от 19 декабря 1966 г. ^[5], п. 2 ст. 10 и п. 2 ст. 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г. ^[6]

Кроме того, эти же международно-правовые акты закрепили правовую основу режима въезда/выезда в нашей стране относительно рассматриваемой категории лиц.

Однако основными нормативно-правовыми актами, направленными на реализацию конституционного права, закрепленного в ч. 2 ст. 27 Конституции РФ ^[1], являются федеральные законы Российской Федерации, центральное место среди которых, по-нашему мнению, все же занимает ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ^[3]. При этом к числу иных федеральных законов относительно рассматриваемого контекста следует отнести:

- во-первых, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» ^[7], закрепивший правомочие каждого законно находящегося в России иностранца на свободу и выбор относительно места своего пребывания (жительства);

- во-вторых, ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[2], упомянутый выше и разграничивший категории иностранных граждан, определивший необходимый перечень обязательных для них документов, а также порядок их получения;

- в-третьих, Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» ^[8], закрепивший институт учета иностранных граждан в Российской Федерации с целью отслеживания миграционных потоков и возможности влияния на них;

- и, в-четвертых, Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» ^[9], урегулировавший  правоотношения, возникающие в области Государственной границы нашего государства, когда одной из сторон данных правоотношений выступает иностранный гражданин.

Однако ошибочно констатировать, что данный перечень законодательных актов является исчерпывающим, поскольку реализация приведенного конституционного права регулируется и иными федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами Российской Федерации, но условно названными нами «второстепенными» ^{[10, 11, 12, 13]}.

Таким образом, можно судить, что на сегодняшний день массив законодательных актов в сфере миграции и миграционных правоотношений довольно значителен по своим объемам, однако только в трех федеральных законах национального законодательства закреплены положения касательно института «нежелательности» пребывания (проживания) иностранных гражданин на территории Российской Федерации, а именно:

1) ч. 4 ст. 25.10 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ^[3] закрепляет, что «…в отношении иностранного гражданина или лица без гражданства, незаконно находящихся на территории Российской Федерации, либо лица, которому не разрешен въезд в Российскую Федерацию, а также в случае, если пребывание (проживание) иностранного гражданина, законно находящегося в Российской Федерации, создает реальную угрозу обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц может быть принято решение о нежелательности пребывания (проживания) данного иностранного гражданина в Российской Федерации. Порядок принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина в Российской Федерации и перечень федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных принимать такие решения, устанавливаются Правительством Российской Федерации…»;

2) п. 1.2 ч. 14 ст. 7 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[2]  отражает, что «…разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение на временное проживание аннулируется в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации или решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию данного иностранного гражданина…»;

3) п. 14 ч. 1 ст. 9 ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан в Российской Федерации» ^[8] закрепляет, что при осуществлении миграционного учета осуществляются сбор, фиксация, хранение, обобщение и использование сведений об иностранном гражданине, в том числе и «…сведения о принятии решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации (принималось или нет, если принималось, то когда и кем)…».

Тем самым данные нормы позволяют нам получить общее представление об исследуемом институте и понять его первоначальную сущность.

Кроме того, именно в ч. 4 ст. 25.10 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ^[3] законодатель обозначил исчерпывающие основания возможности применения института «нежелательности» в рассматриваемом контексте. Условно данные основания возможно подразделить на три группы, характеризующие:

- во-первых, незаконное нахождение иностранного гражданина на территории Российской Федерации;

- во-вторых, неразрешение иностранному гражданину въезда в Российскую Федерацию

- и, в-третьих, создание реальной угрозы обороноспособности или безопасности государства, либо общественному порядку, либо здоровью населения из-за пребывания (проживания) иностранного гражданина, законно находящегося в Российской Федерации, - в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, прав и законных интересов других лиц.

При этом стоит учитывать, что согласно ч. 1 ст. 25.10 названного Закона ^[3] незаконным нахождение будет являться в случаях:

- въезда иностранца на территорию нашего государства с нарушением установленных правил;

- въезда последнего без документов, подтверждающих право на пребывание (проживание) в России;

- утраты иностранным гражданином документов и необращения в соответствующий орган с целью их восстановления;

- уклонения от выезда из Российской Федерации по истечении срока пребывания (проживания) в стране;

- нарушения правил транзитного проезда через территорию российского государства.

Относительно категории лиц, по отношении к которым в порядке ч. 3 ст. 25 и ст. 26 Закона ^[3] может быть принято решение о неразрешение на въезд в нашу страну законодатель трактует следующее:

- допустивших нарушения установленных правил в пункте пропуске через Государственную границу Российской Федерации до момента их устранения;

- сообщивших заведомо ложные сведения о себе или о цели своего пребывания в России;

- неоднократно привлекавшихся в течение трех лет к административной ответственности по российскому законодательству за противоправные проступки на территории нашего государства  до момента истечение трехлетнего срока со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности;

- невыехавших из страны в период своего предыдущего пребывания до истечения тридцати суток со дня окончания срока временного пребывания, за исключением случаев установленных законом;

- участвующих в деятельности иностранной или международной неправительственной организации, в отношении которой принято решение о признании нежелательной на территории Российской Федерации ее деятельности.

Кроме того, во всех случаях в отношении данной категории лиц принимается решение о неразрешении въезда на территорию нашей страны, если имеют место основания, закрепленные в ч. 1 ст. 27 рассматриваемого закона ^[3], к коим относятся:

- обеспечение обороноспособности или безопасности государства, общественного порядка либо защиты здоровья населения;

- наличие решения об административном выдворении, депортации, реадмиссии лица на срок пяти лет со дня осуществления данных процедур;

- неоднократное решение об административном выдворении, депортации, реадмиссии лица на срок десяти пяти лет со дня осуществления данных процедур;

- прекращение процедуры реадмиссии в отношении лица на срок трех лет со дня выезда из Российской Федерации;

- наличие неснятой (непогашенной) судимости у лица за совершение умышленного преступления;

- непредставление лицом необходимых документов для получения визы на срок до момента их представления;

- непредставление лицом полиса медицинского страхования, действительного на территории России до момента его предоставления, за исключением случаев, установленных российским законодательством;

- неподтверждение факта наличия средств для проживания в России либо гарантий предоставления таких средств относительно случаев обращения за визой или же в пункте пропуска через Государственную границу Российской Федерации для категории лиц, установленных Законом;

- принятие решения о нежелательности пребывания (проживания) лица в Российской Федерации, в том числе, если этот гражданин включен в список граждан Соединенных Штатов Америки, которым запрещается въезд в Российскую Федерацию;

- установление факта использования подложных документов;

- уклонение в период предыдущего пребывания от уплаты налогов,  административного штрафа либо возмещения расходов по процедуре его административного выдворения (депортации) до момента осуществления соответствующих выплат в полном объеме;

- неоднократное привлечение лица в течение одного года к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо с нарушением режима пребывания (проживания) в России или порядка осуществления трудовой деятельности на ее территории, до момента истечения пятилетнего срока со дня вступления в силу последнего постановления о привлечении к административной ответственности;

- установление факта превышения срока пребывания лица на территории российского государства в девяносто суток суммарно в течение каждого периода в сто восемьдесят суток, до момента истечения трехлетнего срока со дня выезда из Росси;

- установление факта невыезда из страны лица и нахождение его в России непрерывно свыше ста восьмидесяти суток, но не более двухсот семидесяти суток со дня окончания предусмотренного федеральным законом срока временного пребывания в Российской Федерации, до момента истечения пятилетнего срока со дня выезда из Российской Федерации;

- установления факта невыезда лица из страны и нахождение его в России непрерывно свыше двухсот семидесяти суток со дня окончания предусмотренного федеральным законом срока временного пребывания в Российской Федерации, до момента истечения десятилетнего срока со дня выезда из Российской Федерации.

Таким образом, видно, что первые две группы оснований принятия решений о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации законодатель раскрыл в нормах самого ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» ^[3].

Третья же группа оснований относительно принятия решения о «нежелательности» нахождения иностранца в России, также условно подразделяется на три блока, затрагивающие создание реальной угрозы для обороноспособности и безопасности РФ, общественного порядка или же здоровью населения.

При этом стоит учесть, что первый блок относится больше к ведению ФСБ России ^{[14, 15]} и Нацгвардии России ^{[16, 17]}, а третий – к полномочиям Роспотребнадзора ^[18]. Обеспечение же общественного порядка относится к основным направлениям деятельности полиции ^[19]. Однако ведя речь о возможности применения рассматриваемой меры воздействия именно ОВД необходимо учитывать, что это допустимо лишь при условии законного нахождения иностранного гражданина на территории нашего государства, подтверждающееся документально.

Анализ норм КоАП РФ ^[20], закрепляющих административную ответственность за совершения правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, указывает на то, что законодателем в настоящее время в главе 20 Кодекса ^[20] специальная мера административной ответственности в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина предусмотрена лишь в норме ч. 3 ст. 20.20 Кодекса ^[20]. Во всех других случаях относительно главы 20 КоАП РФ ^[20] законодатель предполагает применять к данной категории лиц такие меры административной ответственности как, предупреждение, административный штраф либо административный арест.

Безусловно, каждая конкретная ситуация в рассматриваемом контексте будет индивидуальна. Однако общая концепция применения административного законодательства Российской Федерации сводится к достижению главной цели административного наказания (в том числе и применяемого в отношении иностранных граждан) – это предупреждение совершения новых правонарушений, как самими правонарушителями, так и другими лицами (ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ ^[20]).

Именно здесь необходимо учитывать имеется ли в действиях конкретного иностранного гражданина «реальная угроза» общественного порядка. А поскольку в настоящее время в российском законодательстве не закреплен термин «реальная угроза общественного порядка», представляется возможным трактовать его, как неоднократное совершение лицом однородных административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность, и невозможности достижения конечной цели административного наказания, предусмотренного КоАП РФ или же законами субъектов РФ об административных правонарушениях. 

При этом в рассматриваемом контексте должностному лицу ОВД, принимающему решение о подготовке ходатайства о принятии решения о нежелательности пребывания иностранного гражданина или лица без гражданства на территории Российской Федерации обязательно необходимо учитывать следующие факторы: способ и конкретные обстоятельства совершения административного правонарушения; отношение к совершенному деянию; возможность назначения изначально наименьшей меры административной ответственности; исполнение наложенного административного наказания; неоднократность совершения административного правонарушения.

Если же должностное лицо убеждено, что все возможно существующие меры административного воздействия исчерпаны, а цель административного наказания так и не достигнута, то имеются все основания для сбора подтверждающих данных факт материалов и подготовки проекта ходатайства о принятии решения о нежелательности пребывания данного гражданина на территории Российской Федерации.

Обращаясь к официальным статистическим данным касательно уровня правонарушений, совершаемых рассматриваемой категорий лиц на территории нашей страны возможно заключить, что в зачастую цель административного наказания не достигается. Именно поэтому наиболее действенным механизмом в данном случае является необходимость принятия решений о нежелательности пребывания данных лиц на территории России.

Общий порядок принятия данного решения, а также перечень должностных лиц, уполномоченных его принимать, на сегодняшний день  утверждены постановлениями Правительства РФ от 7 апреля 2003 г. № 199 ^[21] и  от  14 декабря 2009 г. № 1002 ^[22]. Сам же порядок представления материалов и их рассмотрения определяется нормативными правовыми актами уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, а именно, в частности, приказом МВД России от 10 ноября 2012 г. № 1024 «О порядке представления и рассмотрения в МВД России и его территориальных органах материалов для принятия решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации» ^[23].

Однако в условиях реформирования системы органов исполнительной власти в целом и системы ОВД в частности, необходимо отметить, что названные постановления Правительства РФ требует значительных изменений и дополнений. Поскольку с учетом ликвидации ФМС России с апреля текущего года и передачи его функций МВД России ^[24] в обозначенных постановлениях Правительства РФ необходимо исключить вышеназванную Службу из числа органов исполнительной власти, уполномоченных принимать решения о нежелательности пребывания иностранных граждан в Российской Федерации.

Кроме того, в настоящий момент признан утратившим силу ^[25] приказ МВД России и ФМС России от 12 октября 2009 г. № 758/240 ^[26], регламентирующий вопросы реализации депортации иностранного гражданина, в отношении которого было принято решение о «нежелательности пребывания» в нашей стране. Ввиду чего в законодательстве образовался так называемый «вакуум», непозволяющий довести принятое решение о «нежелательности пребывания» до его логического заключения. Данный пробел требует его скорейшего устранения и принятия соответствующего ведомственного приказа МВД России.

В целом же, подводя общий итог проведенного анализа области правового регулирования института «нежелательности» пребывания (проживания) иностранного гражданина на территории  Российской Федерации позволительно сделать вывод о том, что данный институт в нашей стране имеет нормативно-правовую базу, которая соответствует международным стандартам и требованиям, закрепляет исчерпывающий перечень органов исполнительной власти, уполномоченных принимать данное решение, а также достаточно четко прописывает саму процедуру подготовки материалов для принятия решения относительно рассмотренного ведомства – МВД России.