Этапы формирования политико-правовых основ внешней энергетической политики Европейского Союза

Пашковская Ирина Грантовна доктор политических наук, кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, Центр евро-атлантической безопасности, Институт международных исследований, Московский государственный институт международных отношений, Министерство иностранных дел России 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Pashkovskaya Irina Grantovna Leading Scientific Associate, the Center for Euro-Atlantic Security, Institute for International Studies, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, pr-t Vernadskogo, 76 irina-pashkovsky@mail.ru Другие публикации этого автора

Процесс формирования политико-правовыхоснов единой внешней энергетической политики Евросоюза происходил в три этапа, каждый из которых имеет существенные особенности.

Первый этап – Формирование политических основ внешней энергетической политики Евросоюза

Первым этапом создания основ внешней деятельности Евросоюза в энергетической сфере является представлениеЕврокомиссией ряда документов (одного из них совместно с Высоким представителем по общей внешней политике и политике безопасности, Генеральным секретарем Совета ЕС Х. Соланой) с предложениями относительно содержания единой внешней энергетической политики, которые были одобренных главами государств и правительств государств-членов ЕС на заседаниях Европейского совета в период 2000-2007 годов.

Процесс выработки и принятия единой внешней энергетической политики Евросоюза характеризуется следующим. Во-первых, на время принятия внешней энергетической политики Евросоюза в 2007 году указанная политика стала реальностью не в силу действия норм первичного права Евросоюза. Так Договор о Европейском Союзе и Договор, учреждающий Европейское сообщество – первичное право Европейского Союза – не относят энергетику к исключительной компетенции Европейского сообщества. Член Еврокомиссии по энергетике А. Пибалгс на конференции «Энергетическое право и политика Евросоюза» в январе 2007 года прямо признал: «Первые Договоры о Европейских сообществах были посвящены углю и атомной энергии – ключевым видам энергии того времени. Последние же заключенные договоры вообще не содержат специальных положений об энергетике, подобных тем, которые посвящены сельскому хозяйству, рыбной отрасли и транспорту»^[1]. Это стало причиной того, что, как выразился Глава Представительства Еврокомиссии в США посол Дж. Брутон, выступая в дебатах о роли Европы в мире, «проводимая Евросоюзом в прошедшие 50 лет энергетическая политика является одним из больших провалов, особенно принимая во внимание, что наше существование началось с объединения угля и стали»^[2]. Евросоюз, проделав большой путь, в вопросе энергетики возвращается к исходной точке. Об осознании необходимости устранения существенного пробела в спектре проводимых Евросоюзом политик и безотлагательной потребности формулирования европейской энергетической политики образно высказался А. Пибалгс: «Энергетика лежала в основе основ Евросоюза и недавно вернулась во главу его политической повестки дня»^[3].

Канцлер Германии А. Меркель в речи на официальной церемонии по случаю празднования 50-й годовщины подписания Римских договоров также указала на то, что «Европейский Союз нуждается в более широких и более четко определенных, нежели нынешние, компетенциях на проведение: энергетической политики, внешней политики и политики в области правосудия и внутренних дел»^[4]. Упомянутые А. Меркель внешняя политика и политика в области правосудия и внутренних дел относятся, соответственно, ко второй и третьей опорам Евросоюза, в рамках которых учредительными договорами не предусмотрена деятельность Еврокомиссии. Объединение всех трех политик в едином перечислении лишь подчеркивает, что энергетика в 2007 году не была регламентирована нормами права первой опоры, в рамках которой Еврокомиссия уполномочена осуществлять свою деятельность.

Во-вторых, энергетическая политика Евросоюза, которая подразумевает наделение Еврокомиссии полномочием на деятельность в области энергетики во внутренней и внешней сферах, принята институтом Евросоюза в не совсем обычном формате, а не вследствие вступления в силу положений учредительного договора.

Энергетическая политика для Европы утверждена в марте 2007 года Советом ЕС в составе глав государств и правительств государств-членов ЕС. Обычно Совет ЕС заседает в составе отраслевых министров государств-членов Евросоюза. Самым высоким уровнем Совета ЕС считается тот, в котором участвуют министры иностранных дел государств-членов ЕС. До принятия единой энергетической политики Евросоюза только единожды Совет ЕС в составе глав государств и правительств государств-членов ЕС принял в мае 1998 года решение^[5], согласно которому одиннадцать государств-членов ЕС были допущены к третьему этапу Экономического и валютного союза, и им разрешалось ввести единую валюту евро. Однако, в отличие от принятия энергетической политики Евросоюза, именно такая процедура введения единой наднациональной валюты евро была предписана Маастрихтским договором.

Высший уровень участников принятия энергетической политики ЕС свидетельствует о том, что Евросоюз придает европейской энергетической политике не меньшее значение, чем введению единой европейской валюты евро, и указывает на сопоставимость масштабности этих двух событий.

В-третьих, правовая сила документа, которым Совет ЕС принял единую энергетическую политику, не определена учредительными договорами Евросоюза. Правовые последствия введения единой валюты евро и принятия энергетической политики имеют значительное различие, заключающееся в неравнозначности правовой силы документов, которые положены в основу их реализации. Единая валюта евро введена решением – актом, предусмотренным Договором, учреждающим Европейское сообщество, а энергетическая политика Евросоюза – планом действий, документом sui generis^[6], в отличие от регламента, директивы и решения – неопределенной, неустановленной правовой силы. Принятие европейской энергетической политики таким документом создавало правовую неопределенность и позволяло Еврокомиссии действовать в области энергетики, в том числе во внешней сфере, по своему усмотрению, вне строго очерченных правовых рамок. В правовом смысле это делало полномочие Еврокомиссии на деятельность в энергетической области отличным от ее полномочий на деятельность в других областях, которые Еврокомиссия имела в силу действия учредительных договоров.

В-четвертых, исходя из того, что правом Евросоюза не установлено, что план действий имеет силу более высокую, чем сообщение Еврокомиссии и итоги Председательства Европейского совета, также документ sui generis, необоснованно считать, что энергетическая политика Евросоюза сформулирована только одним планом действий. Энергетическая политика Евросоюза была установлена в 2007 году не единым документом, а совокупностью положений ряда документов, посвященных формированию европейской энергетической политики, которые были подготовлены Еврокомиссией, а также Х. Соланой и одобрены Европейским советом, начиная с 2000 года, главным образом в 2006 и 2007 годах. Общее одобрение концепции энергетической политики Европейским советом означает, что исполнению Еврокомиссией подлежат все основные принципы и нормы, содержащиеся в указанных документах.

В-пятых, установление энергетической политики Евросоюза не посредством учредительного договора приводило к коллизии прав государств-членов ЕС и Евросоюза в области энергетики. С одной стороны, согласно праву Евросоюза, государства-члены ЕС, не включив положение об энергетике в учредительные договоры и, соответственно, не передав полномочие на принятие решений в области энергетики на наднациональный уровень, сохраняли национальный суверенитет в области энергетики и, в частности на проведение как своей внутренней, так и внешней энергетической политики. С другой стороны, даже, несмотря на заверение в том, что государства-члены ЕС имеют суверенитет на собственные энергоресурсы, принятие общей энергетической политики Евросоюза означает лишение государств-членов ЕС этой части национального суверенитета на то время defacto, поскольку это произошло без внесения соответствующих дополнений и изменений в учредительные договоры.

В-шестых, порядок наделения Еврокомиссии полномочием на проведение внешней энергетической политики путем принятия Советом ЕС на высшем уровне документа неустановленной правовой силы является беспрецедентным. Полезно отметить, что до этого момента применялось два правовых основания деятельности Еврокомиссии во внешней сфере.

Первое основание – это прямые указания, содержащиеся в нормах учредительных договоров. Однако полномочие Еврокомиссии на деятельность в области энергетики установлено не путем внесения дополнений и изменений в учредительные договоры, как это было бы необходимо, учитывая, что ныне действующие учредительные договоры не содержат положений об энергетике или положений о внешней деятельности Евросоюза в области энергетики.

Вторым основанием является выведение из положений Статьи 308 Ниццского договора (бывшей Статьи 235 Маастрихтского договора) о подразумеваемых полномочиях полномочия на проведение внешней политики, если установленного учредительным договором полномочия на проведение внутренней политики недостаточно для достижения одной из целей Европейского Сообщества. Однако, если первичное право не содержит положений о полномочии Еврокомиссии на деятельность в области энергетики, то и полномочие на проведение внешней энергетической политики не может быть выведено из него.

Второй этап –Закрепление политических основ единой внешней энергетической политики Евросоюза принятиемЛиссабонского договора

Вторым этапом создания основ внешней деятельности Евросоюза в энергетической сфере является вступление в силу Лиссабонского договора, составная часть которого – Договор о функционировании Европейского Союза (до переименования Лиссабонским договором Договор, учреждающий Европейское сообщество), включает положения пяти статей и декларации, которые в своей совокупности регулируют отношения на европейском внутреннем энергетическом рынке и определяют единую внешнюю энергетическую политику Евросоюза.

Статья 4 (2) Раздела I «Категории и сферы компетенции Евросоюза» Части Один «Принципы»Договора о функционировании Европейского Союза устанавливает, что относительно трансъевропейских сетей, которые в не исчерпывающем списке из 11 областей деятельности Евросоюза указаны восьмыми, и непосредственно энергетики - девятой, действует принцип разделение компетенций между Евросоюзом и государствами-членами ЕС. Помимо вышеуказанных, разделение компетенций между Евросоюзом и государствами-членами ЕС, распространяется на такие области, как внутренний рынок; социальная политика; экономическое, социальное и территориальное сплочение; сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов, окружающая среда; защита прав потребителей; транспорт; область свободы, безопасности и правосудия и здравоохранение.

Статья 122 (1) Главы 1 «Экономическая политика» Раздела VIII «Экономическая и валютная политика» Части Три «Политики Евросоюза и внутренняя деятельность» Договора о функционировании Европейского Союза устанавливает полномочие Совета ЕС, действующего без ущерба для других предусмотренных Лиссабонским договором процедур, который в случае возникновения серьезных трудностей с поставками энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок по предложению Еврокомиссии может принять решение о применении соответствующих экономической ситуации мер в духе солидарности между государствами-членами ЕС.

Статья 170 (1 и 2) Раздела XVI «Трансъевропейские сети» Части Три «Политики Евросоюза и внутренняя деятельность» Договора о функционировании Европейского Союза устанавливает, что деятельность Евросоюза должна быть направлена на создание и развитие трансъевропейских энергетических сетей посредством содействия стыкованию и эксплуатационной совместимости национальных сетей, а также доступу к национальным энергетическим сетям.

Статья 192 (2) (c) Раздела XX «Окружающая среда» Части Три «Политики Евросоюза и внутренняя деятельность» Договора о функционировании Европейского Союза устанавливает, что Совет ЕС, действуя единогласно в соответствии со специальной законодательной процедурой и после консультации с Европарламентом, Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов, наделен правом на принятие законодательных мер, значительно затрагивающих право выбора государствами-членами ЕС используемых ими различных источников энергии и общей структуры их энергообеспечения.

Статья 194 (1, 2 и 3) Раздела XXI «Энергетика» Части Три «Политики Евросоюза и внутренняя деятельность» Договора о функционировании Европейского Союза устанавливает ряд важных параметров энергетической политики Евросоюза. Во-первых, определяются направления энергетической политики Евросоюза, которыми являются обеспечение функционирования энергетического рынка, достижение безопасности энергообеспечения, содействие энергоэффективности и энергосбережению и развитие новых и возобновляемых форм энергии и содействие состыкованности энергетических сетей. Во-вторых, устанавливается две процедуры принятия законодательных актов, направленных на решение вышеперечисленных задач. За исключением мер бюджетного характера, которые принимаются в соответствии со специальной законодательной процедурой, единогласно и после консультации с Европарламентом, все прочие меры, принимаются в соответствии с обычной законодательной процедурой, однако, не по предложению Еврокомиссии как это предусмотрено Лиссабонским договором для данной законодательной процедуры. В-третьих, указывается на то, что решения в рамках энергетической политики Евросоюза должны соответствовать двум принципам: нести в себе дух солидарности между государствами-членами ЕС и удовлетворять требованиям экологической безопасности.

Декларация 35 по Статье 194 Договора о функционировании Европейского Союза (не являющаяся юридически обязательным актом, как и другие декларации и протоколы, приложенные к Лиссабонскому договору), которой заявляется, что Статья 194 считается не затрагивающей право государств-членов ЕС принимать необходимые меры для достижения их энергообеспечения при соблюдении условий, предусмотренных в Статье 347. Статья 347 устанавливает право государств-членов ЕС совместно предпринимать шаги по предотвращению нарушения функционирования внутреннего рынка, которое может быть вызвано действиями какого-либо государства-члена ЕС, вынужденного на них пойти в случае серьезных внутренних беспорядков, угрожающих поддержанию законности и правопорядка, в случае войны, серьезной международной напряженности, представляющей собой угрозу миру, или для того, чтобы выполнить обязательство, которое оно приняло на себя в целях сохранения мира и международной безопасности.

Первый вывод

Положения Лиссабонского договора, посвященные энергетике, свидетельствуют о передаче от государств-членов ЕС на уровень Евросоюза права на определение и проведение энергетической политики, в том числе внешней энергетической политики, и о создании наднационального рынка энергетики Евросоюза:

Во-первых, посредством наделения Евросоюза компетенцией на определение и исполнение энергетической политики Евросоюза, в том числе внешней энергетической политики. Регулирование всего энергообеспечения государств-членов ЕС и Евросоюза в целом, включая их транспортной системы энергообеспечения, по существу передано Лиссабонским договором от государств-членов ЕС на уровень Евросоюза. Основанием для этого является Статья 4 (2) Договора о функционировании Европейского Союза, которая наделяет Евросоюз приоритетным перед государствами-членами ЕС правом на принятие законодательных актов в области трансъевропейских энергетических сетей и энергетики в целом, а государства-члены ЕС получают право на принятие законодательных актов в области трансъевропейских энергетических сетей и энергетики в целом лишь в том случае, если Евросоюз не использовал своего приоритетного права.

Во-вторых, посредством наделения институтов Евросоюза полномочиями на определение и исполнение внутренней энергетической политики Евросоюза, которая имеет три направления: обеспечение функционирования энергетического рынка, содействие энергоэффективности и энергосбережению и развитие новых и возобновляемых форм энергии и содействие состыкованности энергетических сетей – на основании Статьи 194 (1) (а, c, d). Полномочие институтов Евросоюза на определение и проведение внутренней энергетической политики также следует из Статьи 192 (2) (с), которая предоставляет право при соблюдении определенных условий принимать меры, значительно затрагивающие право выбора государствами-членами ЕС используемых ими различных источников энергии и общей структуры их энергообеспечения, под которым понимается какие энергоносители, в какой объеме и в какой пропорции государства-члены ЕС используют в целях своего энергообеспечения. Полномочие институтов Евросоюза на определение и проведение внутренней энергетической политики также следует из Статьи 122 (1), которая предоставляет институтам Евросоюза право при соблюдении определенных условий в случае серьезных трудностей с поставками энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок принимать решения в духе солидарности между государствами-членами ЕС, которое может толковаться как перераспределение имеющихся в наличии энергоносителей одних государств-членов ЕС в пользу других государств-членов ЕС. Полномочие институтов Евросоюза на определение и проведение внутренней энергетической политики также следует из Статьи 347 (на которую ссылается Декларация 35 по Статье 194), которая разрешает государствам-членам ЕС совместно противодействовать (что осуществимо только посредством институтов Евросоюза) действиям государства-члена ЕС, которые указанное государство-член ЕС предпринимает для обеспечения своей энергобезопасности, если, по мнению государств-членов ЕС, эти действия угрожают функционированию европейского внутреннего энергетического рынка.

В-третьих, посредством наделения институтов Евросоюза полномочиями на определение и исполнение внешней энергетической политики Евросоюза, направленной на достижение безопасности энергообеспечения, которое, вследствие зависимого положения Евросоюза от поставок энергоносителей извне, невозможно без взаимодействия с внешним миром, на основании Статьи 194 (1) (b). Полномочие институтов Евросоюза на осуществление внешней деятельности в области энергетики также следует из Статьи 192 (2) (с), которая наделяет институты Евросоюза правом при соблюдении определенных условий принимать меры, значительно затрагивающие право выбора государствами-членами ЕС используемых ими различных источников энергии и общей структуры их энергообеспечения, под которым понимается, в том числе то, из какой третьей страны государство-член ЕС должно импортировать какие энергоносители и в каком объеме. Положения Статьи 194 (1) (b) и Статьи 192 (2) (с) можно толковать как предоставление институтам Евросоюза права надзора за государствами-членами ЕС при проведении ими внешней энергетической политики, в частности при заключении ими новых и исполнении имеющихся договоров в энергетической сфере с третьими странами.

В-четвертых, посредством конкретного указания на создание наднациональной транспортной энергетической системы Евросоюза на основании Статьи 170 (1 и 2) и Статьи 194 (1) (d).

Второй вывод

Законодательные акты в энергетической сфере (регламенты, директивы и решения) принимаются институтами Евросоюза с применением обеих предусмотренных Лиссабонским договором законодательных процедур, от которых имеется ряд отклонений.

На основании обычной законодательной процедуры, которая заключается в совместном принятии законодательных актов Европарламентом и Советом ЕС по предложению Еврокомиссии в соответствии со Статьей 289 (1) Секции 1 «Законодательные акты Евросоюза» Главы 2 «Законодательные акты Евросоюза, процедуры принятия решений и другие положения» Раздела «Институциональные положения» Части Шесть «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании Европейского Союза и Статьей 294 Секции 2 «Процедуры принятия актов и другие положения» Главы 2 «Законодательные акты Евросоюза, процедуры их принятия и другие положения» Раздела «Институциональные положения» Части Шесть «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании Европейского Союза, институты Евросоюза, а именно:

- Совет ЕС совместно с Европарламентом, однако, не по предложению Еврокомиссии, как это предусмотрено Лиссабонским договором для указанной процедуры, принимают решения, направленные на достижение целей внутренней и внешней энергетических политик, на основании Статьи 194 (1, 2);

- Совет ЕС по предложению Еврокомиссии, однако, без совместного участия Европарламента, как это предусмотрено Лиссабонским договором для указанной процедуры, может принимать решения, в духе солидарности между государствами-членами ЕС, о мерах, соответствующих экономической ситуации, в частности, если возникают серьезные трудности с поставками энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок, на основании Статьи 122 (1);

- Совет ЕС совместно с Европарламентом по предложению Еврокомиссии принимает решения по противодействую действиям государства-члена ЕС, направленным на обеспечение своей энергобезопасности, которые, по их общему убеждению, могут привести к нарушению функционирования европейского внутреннего энергетического рынка, на основании Статьи 347, на которую ссылается Декларация 35 по Статье 194.

На основании специальной законодательной процедуры, которая заключается в принятии законодательных актов Европарламентом при участии Совета ЕС или Советом ЕС при участии Европарламента в соответствии со Статьей 289 (2) Секции 1 «Законодательные акты Евросоюза» Главы 2 «Законодательные акты Евросоюза, процедуры из принятия и другие положения» Раздела «Институциональные положения» Части Шесть «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании Европейского Союза, институты Евросоюза, а именно:

- Совет ЕС после консультации с Европарламентом, Экономическим и социальным комитетом и Комитетом регионов, однако, единогласно, что не предусмотрено Лиссабонским договором для указанной процедуры, принимает меры, значительно затрагивающие (то есть ограничивающие или лишающие) право выбора государствами-членами ЕС используемых ими различных источников энергии и общей структуры их энергообеспечения на основании Статьи 192 (2) (с);

- Совет ЕС после консультации с Европарламентом, однако, единогласно, что не предусмотрено Лиссабонским договором для указанной процедуры, устанавливает меры бюджетного характера на основании Статьи 194 (3).

Третий вывод

Возможно принятие институтами Евросоюза законодательных актов в ущерб интересам государств-членов ЕС вследствие применения ряда норм Лиссабонского договора.

Лиссабонский договор содержит ряд положений, уполномочивающих институты Евросоюза на принятие мер, затрагивающих право государств-членов ЕС на проведение энергетической политики, то есть ограничивающих или лишающих их этого права:

- Статья 122 (1) позволяет Совету ЕС по предложению Еврокомиссии, в случае серьезных трудностей с поставками энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок, принимать законодательные акты в духе солидарности между государствами-членами ЕС о мерах, соответствующих экономической ситуации;

- Статья 192 (2) (с) уполномочивает Совет ЕС на принятие законодательных актов, значительно затрагивающих право выбора государствами-членами ЕС используемых ими различных источников энергии и общей структуры их энергообеспечения;

- Статья 347, на которую ссылается Декларация 35 по Статье 194, предоставляет государствам-членам ЕС право совместно, то есть через институты Евросоюза, противодействовать действиям государства-члена ЕС, направленным на обеспечение своей энергобезопасности, которые, по их общему мнению, могут нарушить функционирование европейского внутреннего энергетического рынка.

Вышеперечисленные положения могут толковаться следующим образом:

В случае недостаточного наличия энергоносителей на европейском внутреннем энергетическом рынке в отношении государства-члена ЕС может быть принят законодательный акт, предписывающий перераспределить имеющиеся в его распоряжении энергоносители в пользу других государств-членов ЕС на основании Статьи 122 (1).

Институты Евросоюза уполномочены принимать законодательные акты в области энергообеспечения без учета позиции и интересов отдельных государств-членов ЕС на основании Статьи 192 (2) (с). Сочетание положений Статьи 192 (2) (с) и Статьи 194 (1, 2) можно толковать таким образом, что законодательный акт, принятый Советом ЕС согласно Статье 194 (1, 2) квалифицированным большинством голосов в соответствии с обычной законодательной процедурой (однако, не по предложению Еврокомиссии), не может ограничить или лишить государства-члены ЕС права определять условия эксплуатации своих энергетических ресурсов, права выбора используемых ими различных источников энергии и общей структуры их энергообеспечения. В то же время законодательный акт, принятый Советом ЕС согласно Статье 192 (2) (с) единогласным решением в соответствии со специальной законодательной процедурой (то есть без участия Еврокомиссии), может ограничить или лишить государства-члены ЕС права выбора используемых ими различных источников энергии и общей структуры их энергообеспечения. Следует особо отметить, что Совет ЕС даже единогласным решением не уполномочен лишить государства-члены ЕС права определять условия эксплуатации своих энергетических ресурсов, что означает сохранение Лиссабонским договором за государствами-членами ЕС суверенного права на свои энергетические ресурсы.

Государства-члены ЕС наделяются правом в интересах своего энергообеспечения посредством институтов Евросоюза действовать совместно в ущерб интересам энергообеспечения отдельного государства-члена ЕС на основании Статьи 347, на которую ссылается Декларация 35 по Статье 194. Подтверждением данного вывода является выдержка из документа, принятого Европейским экономическим и социальным комитетом Евросоюза в январе 2010 года, в котором говорится: «Эффективность всех мер, направленных на обеспечение безопасности поставок газа, зависит от солидарности между государствами-членами ЕС и их желания сотрудничать друг с другом. В этом контексте, в случае чрезвычайных ситуаций полномочия Еврокомиссии должны быть усилены для предотвращения принятия вредоносных односторонних решений»^[7].

Четвертый вывод

Возможные последствия для России применения положений Лиссабонского договора о духе солидарности энергетической политики Евросоюза.

В Лиссабонском договоре слово «солидарность» применительно к принятию конкретных решений употребляется только в трех статьях:

- в Статье 122 (1) Главы 1 «Экономическая политика» Раздела VIII «Экономическая и валютная политика» Части Три «Политики Евросоюза и внутренняя деятельность» Договора о функционировании Европейского Союза о возможности принятия в духе солидарности между государствами-членами ЕС Советом ЕС по предложению Еврокомиссии решения об ответных мерах в случае серьезных трудностей с поставками энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок.

- в Статье 194 (1) (b) Раздела XXI «Энергетика» Части Три «Политики Евросоюза и внутренняя деятельность» Договор о функционировании Европейского Союза, в которой говорится о том, что энергетическая политика Евросоюза в духе солидарности между государствами-членами ЕС должна быть направлена на достижение безопасности энергообеспечения [которая невозможна без надлежащего импорта энергоносителей из третьих стран в установленные сроки и установленных объемах - Примечание Пашковской И.Г.];

- и в Статье 222 Раздела VII «Положение о солидарности» Части Пять «Внешняя деятельность Евросоюза» Договора о функционировании Европейского Союза о взятом на себя Евросоюзом и государствами-членами ЕС обязательстве проявлять солидарность и действовать совместно в случае террористической атаки или стихийного или антропогенного бедствия на территории государств-членов ЕС.

Принимая во внимание, что объект регулирования Статьи 222 о солидарности между Евросоюзом и государствами-членами ЕС отнесен к части Лиссабонского договора, регулирующей внешнюю деятельность Евросоюза, можно ли расценивать как антропогенное бедствие на территории государства-члена ЕС проблему энергообеспечения, возникшую вследствие трудностей с поставками энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок? Толкование Статьи 122 (1) и Статьи 194 (1) (b) прямо подводит к толкованию Статьи 222 как действующей в отношении источника угрозы антропогенного бедствия - нарушителя обязательства по поставкам энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок. В случае если Статья 222 будет рассматриваться как предусматривающая ее применение к проблеме безопасности энергообеспечения, особое значение и последствия может иметь применение ее положения о том, что «Евросоюз мобилизует все находящиеся в его распоряжении инструменты, включая предоставленные государствами-членами ЕС военные ресурсы», для их последующего использования.

Третий этап - Принятие Третьего законодательного пакета по энергетике, существенно изменяющего регулирование отношений Евросоюза с Россией в энергетической сфере

Третьим этапом создания основ внешней деятельности Евросоюза в энергетической сфере является принятие Третьего законодательного пакета по энергетике, который представляет собой политико-правовую основу внутренней энергетической политики Евросоюза, имеющей внешнее измерение. Цель Третьего законодательного пакета по энергетике – кардинальное изменение (на противоположный относительно ранее действовавшего) политико-правового режима деятельности вертикально интегрированных энергетических компаний на европейском внутреннем энергетическом рынке. Это означает, что российские компании, которые производят и поставляют энергоносители в государства-члены ЕС, более не имеют права быть собственниками передающей части своих компаний (трубопроводов) на территории Евросоюза.

Негативная сторона принятия Третьего законодательного пакета по энергетике для России заключается в том, что данное законодательство, во-первых, введено преднамеренно в целях создания препятствий для деятельности российских энергетических компаний на европейском внутреннем энергетическом рынке, и во-вторых, вынуждает российские вертикально интегрированные энергетические компании адаптировать свою деятельность к кардинально измененному новому политико-правовому режиму Евросоюза, что может повлечь отрицательные последствия для энергетического сектора экономики России.

Позитивная сторона принятия Третьего законодательного пакета по энергетике для России заключается в том, что принятие Евросоюзом данного пакета документов можно использовать с выгодой для России. Третий законодательный пакет по энергетике, в частности Директива 2009/73 относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа, содержит ряд норм, введением которых нарушается принцип законных ожиданий, являющийся одним из принципов права Евросоюза. Нарушение принципа законных ожиданий в данном случае заключается в следующем. Во-первых, во время осуществления Россией (СССР) капиталовложений в газопроводные системы на территории европейских стран невозможно было предположить (ожидать), что наступит момент, когда собственнику имущества будет необходимо против своей воли отказаться от своей собственности. Во-вторых, принятие, в частности Директивы 2009/73 относительно общих правил для внутреннего рынка природного газа делает невозможным исполнение Россией ряда положений двусторонних договоров с государствами-членами ЕС в области энергетики, в частности с Болгарией. Согласно праву Евросоюза лицо (хозяйствующий субъект), которое считает, что принятый Евросоюзом нормативно-правовой акт нарушает его законные ожидания, имеет право требовать возмещения материального ущерба.

Это подтверждается положениями Статьи 13 «Экспроприация» Договора к Энергетической хартии, согласно которой:

(1) инвестиции не подлежат национализации, экспроприации или мере или мерам, имеющим аналогичные национализации или экспроприации последствия, за исключением случаев, когда такая экспроприация осуществляется:

(a) с целью, которая отвечает государственным интересам;

(b) без дискриминации;

(c) с cоблюдением надлежащих правовых процедур; и

(d) одновременно с выплатой быстрой, достаточной и эффективной компенсации. Размер такой компенсации соответствует справедливой рыночной стоимости экспроприированной инвестиции на момент, непосредственно предшествовавший экспроприации или до того момента, когда известие о предстоящей экспроприации повлияло на стоимость инвестиции (дата оценки). Компенсация включает также выплату процентов по коммерческой ставке, устанавливаемой на рыночной основе с даты экспроприации по дату выплаты.

(2) Инвестор, понесший ущерб, имеет право, в соответствии с законодательством договаривающейся стороны, осуществляющей экспроприацию, на незамедлительное рассмотрение судебным или другим компетентным и независимым органом этой договаривающейся стороны своего дела, оценки стоимости его инвестиции и выплаты компенсации в соответствии с принципами, изложенными в пункте (1).

(3) Во избежание сомнений, экспроприация охватывает ситуации, когда договаривающаяся сторона экспроприирует активы компании или предприятия на своей территории, в которых инвестор любой другой договаривающейся стороны имеет инвестиции, в том числе в виде акций.

Это означает, что в результате выполнения норм Третьего законодательного пакета по энергетике российские энергетические компании, являющиеся собственниками трубопроводов на территории Евросоюза, могут рассчитывать на колоссальную прибыль за счет получения, во-первых, компенсации за трубопроводы, от которых российские компании вынуждены отказаться, и, во-вторых, возмещения материального ущерба за нарушение принципа законных ожиданий в размере упущенной выгоды, которую российские компании получили бы в будущем вследствие эксплуатации данного имущества в течение расчетного периода его функционирования, и расходов, которые несут российские компании вследствие введения указанного законодательства Евросоюза.

В целях повышения эффективности взаимодействия в энергетической сфере российской стороны с государствами-членами ЕС и Евросоюзом в целом необходимо учитывать следующее.

Относительно применения Евросоюзом ряда норм Лиссабонского договора

1. Целесообразно, во-первых, принимать во внимание твердое намерение Евросоюза заменить проводимые государствами-членами ЕС в отношении России внешние энергетические политики национального масштаба на единую и обязательную для всех государств-членов ЕС внешнюю энергетическую политику Евросоюза и, во-вторых, учесть как фактор создание наднационального рынка энергетики Евросоюза.

Анализ норм Лиссабонского договора, определяющих порядок принятия и содержание решений в области энергетики, свидетельствует о том, что право на определение и проведение энергетической политики, в том числе внешней энергетической политики, передается от государств-членов ЕС на уровень Евросоюза и создается наднациональный рынок энергетики Евросоюза, поскольку:

Первое основание, положения Лиссабонского договора указывают на установление между Евросоюзом и государствами-членами ЕС разделения компетенций в области энергетики и, в частности трансъевропейских энергетических сетей, которое в действительности означает передачу от государств-членов ЕС на уровень Евросоюза права на определение и проведение энергетической политики, поскольку государства-члены ЕС могут воспользоваться своим правом на принятие решений в области энергетики только в двух случаях: во-первых, если институты Евросоюза могли принять, но не приняли какие-либо законодательные акты в области энергетики, и, во-вторых, если Евросоюз принял решение прекратить реализацию своей компетенции на принятие решений в области энергетики.

Второе основание, положения Лиссабонского договора наделяют институты Евросоюза полномочием на определение и проведение внутренней и внешней энергетической политики Евросоюза.

Третье основание, положения Лиссабонского договора о трансъевропейских энергетических сетях указывают на создание и развитие, в частности наднациональной транспортной энергетической системы Евросоюза.

2. Целесообразно принять во внимание то, что вследствие применения ряда норм Лиссабонского договора возможно принятие Советом ЕС в ущерб интересам государств-членов ЕС решений, направленных на: во-первых, перераспределение энергоносителей, имеющихся в распоряжении одних государств-членов ЕС, в пользу других государств-членов ЕС в случае, если возникнут серьезные трудности с поставками энергоносителей в Евросоюз; во-вторых, ограничение или лишение государств-членов ЕС права выбора используемых ими различных источников энергии и общей структуры их энергообеспечения; в-третьих, противодействие государству-члену ЕС, принимающему меры для обеспечения своей энергобезопасности, если государства-члены ЕС совместно расценят эти меры как угрожающие функционированию европейского внутреннего энергетического рынка.

3. Целесообразно учесть, что применение положений Лиссабонского договора о духе солидарности энергетической политики Евросоюза может представлять серьезный вызов интересам России. В случае если проблема энергообеспечения Евросоюза, возникшая вследствие трудностей с поставками энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок, в частности из России, будет истолкована как антропогенное бедствие на территории государств-членов ЕС, положения о солидарности могут толковаться как действующие в отношении источника угрозы антропогенного бедствия, то есть в отношении нарушителя обязательства по поставкам энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок. Особое значение и последствия может иметь применение положения о мобилизации Евросоюзом всех находящиеся в его распоряжении инструментов, включая предоставленных государствами-членами ЕС военных ресурсов.

Относительно вариантов реагирования Россией на принятие Евросоюзом Третьего законодательного пакета по энергетике

Главным требованием Третьего законодательного пакета по энергетике является выделение передающей части (разделение) вертикально интегрированных энергетических компаний, действующих на территории Евросоюза. Это означает, что российские компании, поставляющие энергоносители на европейский внутренний энергетический рынок, обязаны отказаться от своих трубопроводов, расположенных на территории Евросоюза.

Вступление в силу Третьего законодательного пакета по энергетике Евросоюза поставило перед российскими энергетическими компаниями и Россией в целом два вопроса:

1. Что делать с принадлежащими России газопроводами на территории Евросоюза?
2. Нужно ли участвовать в строительстве новых газопроводов на территории Евросоюза?

При оценке целесообразности продолжения российскими газовыми компаниями трубопроводной деятельности на территории Евросоюза, необходимо учесть следующие требования Третьего законодательного пакета по энергетике:

1. произвести разделение вертикально интегрированных газовых компаний с выделением газотранспортной части;
2. для сертификации газотранспортной части, в отличие от компаний Евросоюза, представить доказательства, (1) что соблюдаются требования о разделении и (2) что предоставление сертификации не подвергнет риску безопасность энергообеспечения государств-членов ЕС и Евросоюза в целом;
3. предоставить доступ к трубопроводам, мощностям по сжижению газа и газохранилищам, которые находятся на территории Евросоюза, а в будущем, возможно, и на территории России, если это положение будет включено в новое соглашение между Евросоюзом и Россией;
4. возможно, в будущем предоставить доступ к российским сетям апстрим, если это положение будет включено в новое соглашение между Евросоюзом и Россией;
5. быть готовым к неисполнению газовыми компаниями государств-членов ЕС договорных обязательств, в частности по контрактам «бери или плати».

Решение о прекращении российскими газовыми компаниями трубопроводной деятельности на территории Евросоюза может быть обосновано следующими обстоятельствами. Принятие Третьего законодательного пакета по энергетике является удачным моментом, поводом и основанием для изменения концепции энергетической политики России в отношении государств-членов ЕС и Евросоюза в целом. Со времени существования Совета Экономической Взаимопомощи по настоящее время концепция энергетической политики России в отношении стран Европы заключается в выполнении Россией двух обязательств: во-первых, это продажа энергоносителей (т.е. обеспечение их наличия) и, во-вторых, транспортировка энергоносителей (т.е. обеспечение их поставки до потребителя). Кратко – «газ + трубы».

В случае перехода к новой концепции, которая будет включать только обязательство по продаже энергоносителей – только «газ», то есть в результате выполнения требования Третьего законодательного пакета по энергетике, российские энергетичекие компании могут рассчитывать на колоссальную прибыль за счет:

1. компенсации за имущество, от которого российские компании вынуждены отказаться, размер которой соответствует справедливой рыночной стоимости на момент, непосредственно предшествовавший введению нового законодательства, или до того момента, когда известие о предстоящем введении нового законодательства повлияло на стоимость;
2. возмещения материального ущерба за нарушение принципа законных ожиданий в размере (1) упущенной выгоды, которую российские компании получили бы в будущем вследствие эксплуатации данного имущества в течение расчетного периода его функционирования, и (2) расходов, которые несут российские компании вследствие введения указанного законодательства Евросоюза.

В целом необходимо учитывать, что в Евросоюзе существует устойчивое, сформированное на институциональном и академическом уровнях мнение – страны, поставщики энергоносителей на европейский внутренний энергетический рынок, в первую очередь Россия, представляют собой угрозу для энергетической безопасности Евросоюза.