Э. Н. Берендтс о статусе полиции в полицейском и правовом государстве

Революция 1917 г., последовавшие за ней Гражданская война и реконструкция системы российского общества не только коренным образом изменили жизнь государства, но и стимулировали процесс русской эмиграции.

Приход большевиков к власти изменил оценку трудов ученых-обществоведов дореволюционной России, взгляды которых на перспективы развития государства и общества строились не в коммунистической парадигме. Убежденность Э. Н. Берендтса в необходимости учитывать сложившиеся в государстве правовые традиции, уверенность в том, что Российская империя имела возможности стать развитым правовым государством, не совпадали с официальной концепцией построения коммунизма в России.

Э. Н. Берендтс не принял политических перемен в России и в августе 1918 г. выехал за ее пределы ^{[1, c. 336; 2]}. Он получил гражданство в Эстонской Республике и был приглашен в Тартуский университет в качестве профессора кафедры финансового права для чтения лекций по политэкономии ^{[3, l. 4; 4, l. 1]}.

Э. Н. Берендтс занимался научной работой, писал публицистические статьи в газеты и журналы: «Õigus» 1920–1923 гг; «Eesti Majandus» 1921–1925 гг.; «Majaomanik» 1924 г.; «Eesti politseileht» 1923–1925, в газеты «Жизнь» в 1920 г, «Последние известия» 1921–1930 гг., «Старый нарвский листок». Принимал активное участие в Русской академической группе, которая была организована 9 декабря 1920 г. в Эстонии. Основными целями группы являлось: объединение русских ученых в Эстонии, содействие им в профессиональных занятиях, проведение научных мероприятий, установление связей с научными кругами и академическими обществами в других странах, забота о молодых кадрах, материальная поддержка членов группы ^{[5, с. 4–8; 6, с. 86]}.

Эстонские власти высоко ценили ученых Российской империи, небезосновательно полагая, их идеи и научные разработки могут быть использованы для совершенствования государственно-правовой системы Эстонии, для превращения Эстонии в государство экономически сильное и правовое. Поэтому не было случайным то, что крупный специалист в области финансового права Э. Н. Берендтс в середине 1920-х годов принимал участие в разработке нормативных основ системы государственных финансов Эстонской республики и закона о Государственном банке Эстонии ^{[7, s. 67; 8, lk. 132–133; 9, lk. 101; 6, с. 86; 10, с. 112–113]}. Э. Н. Берендтс рассчитывал на то, что его концепции и идеи найдут применение в практике построения правового государства.

Одним из основополагающих принципов правового государства Э. Н. Берендтс рассматривал принцип взаимной ответственности государства и гражданина. Гражданина и органы государственной власти в правовом государстве ученый видел равноправными партнерами, заключившими своеобразное соглашение о взаимном сотрудничестве и ответственности. Основой такого соглашения Берендтс считал идею наличия фундаментального правоотношения между гражданином и государством: государство вправе осуществлять регулирование общественных отношений посредством установления общеобязательных правил поведения, а гражданин обязан этим правилам подчиняться ^[11]; государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, а гражданин вправе требовать от государства исполнения этой обязанности ^[11].

Э. Н. Берендтс, рассматривая вопросы о выполнении индивидуальных обязательств личности в отношении государства, допускал то, что в правовом государстве должен использоваться аппарат государственного принуждения, заставляющий индивида выполнять направленные в его адрес властные предписания. Важным являлось установление такого баланса между государством и обществом, в рамках которого произвол или необоснованное превышение прав одного из субъектов было бы невозможным ^{[12, lk. 332]}.

Как государственный орган, имеющий право применять принуждение от имени государства, Э. Н. Берендтс рассматривал полицию. Для определения перспектив развития полиции и определения ее места в правовом государстве Берендтс обращался к ее истории, изучал специфику развития на различных этапах исторического развития государства. Проблемы становления и развития полиции в различных государствах к началу XX в. уже становились предметом интереса зарубежных и отечественных ученых – полицеистов ^[13]. Полиция как система практических мероприятий, осуществлявшихся государственной властью в сфере управления обществом, а позже – как система органов, осуществляющих эту деятельность, рассматривалась атрибутом государственно-правовых реалий ^{[14; 15, с. 242–243]}, изучение которых в этой сфере государственной деятельности стало сферой внимания полицейского права ^{[16, с. 4]}.

Становление и развитие науки полицейского права^[17] в Западной Европе были связаны ^[18] и обусловлены существенными переменами общественной жизни в полицейском государстве в эпоху Нового времени ^{[15, с. 242–243]}. В XIX в. посредством представительных собраний (парламентов) обществу стала доступной законодательная деятельность, развитие общественной самодеятельности повлекло за собой ограничение пределов административного вмешательства в жизнь граждан. Теория полицейского государства вынуждена была уступить свое место теории правового государства, в основу которой вместо прежней идеи о регламентации легла идея свободы, коренным образом изменяющая представления о задачах и характере правительственной деятельности. Вопрос о пределах полицейского вмешательства государства и характере правительственной деятельности в разных отраслях управления приобрел особую актуальность.

Оформилась наука административного права, особое внимание обращавшая на проблемы содержания и реализации административного законодательства. Европейские ученые связывали свои представления об администрации с учением о разделении властей, полагая, что исполнительная ветвь власти представлена правительственной (политической) и административной властью. Администрация была занята исполнением законов, материальным и практическим осуществлением власти, доверенной правительству. В этой сфере действовала полиция, которая играла охранительную роль, предупреждала и пресекала правонарушения.

Полиция, – писал Э. Н. Берендтс, – это «представительный орган исполнительной власти, который являлся частью внутреннего управления, осуществляющий охрану правопорядка и борьбу с преступностью» ^{[12, lk. 332]}. Характерная черта деятельности полиции – возможность применения средств принуждения. «Данные средства требовали как прекращения определенного действия, так и выполнения определенных действий во избежание опасности» ^{[12, lk. 332]}. И очень важно было не допустить той грани, за которой борьба с преступностью могла превратиться в произвол. Главным регулятором деятельности государственных органов и ограничителем вмешательства государства в частную жизнь ученый считал конституцию: конституция должна иметь высшую юридическую силу и предоставлять гражданам определенные права и свободы; законы и иные правовые акты, в том числе регламентировавшие деятельность полиции, конституции противоречить не должны.

Конституция Эстонской Республики ^[19] стала нормативной основой изучения Э. Н. Берендтсом возможностей регулирования нормативным правовым актом высшей юридической силы отношений «в сфере государство – граждане». Конституция Эстонской Республики была принята 15 июня 1920 г. ^[19] Эстония провозглашалась демократической парламентской республикой, носителем высшей власти в которой выступал народ. Государственная власть разделялась на законодательную, исполнительную и судебную.

Характеризуя Конституцию Эстонии, ученый считал, что в ее основу положены принципы законности, равноправия и гарантированности прав и свобод ^{[12, lk. 332]}. Конституция закрепляла права граждан на народные правотворческие инициативы и референдумы. Данные институты народовластия были необходимы для развития форм прямого участия граждан в правотворчестве, повышения правовой активности населения, роста уровня правосознания и правовой культуры граждан ^{[19; 20]}.

Основные права граждан получили закрепление во второй главе Конституции. Э. Н. Берендтс отмечал, что благодаря основному закону в правовом государстве права граждан должны были иметь конкретные пределы, ограничения. «Нормы, позволяющие ограничить действие некоторых прав человека, вводятся с целью установления равновесия между правами отдельных лиц и интересами общества и государства в целом, а также в том случае, когда между ними могут возникнуть противоречия. Однако правительство и его органы не имели права игнорировать те основы, которые суверенный народ провозглашал в конституции» ^{[12, lk. 333]}. Из 20 статей раздела Конституции Эстонии «Основные права граждан» Э. Н. Берендтс выделил 18 статей, в которых органом, обеспечивающим общественную безопасность и благополучие народа, рассматривалась полиция. Такое положение подтверждало идею ученого о том, что приоритетным направлением в деятельности полиции являлась защита прав и свобод граждан.

Безусловно, деятельность полиции в полицейском и правовом государствах имеет существенные различия, считал Э. Н. Берендтс. В полицейском государстве – Российской империи, не имевшей конституции, Свод законов Российской империи не содержал статей, закреплявших права и свободы граждан. В условиях неограниченной монархии права граждан могли быть лишь милостью свыше. Манифестом 17 октября 1905 г. монарх даровал российским подданным права гражданской свободы и политические права ^[21]. Изменить положение должны были высочайше утвержденные Основные государственные законы Российской империи от 23 апреля 1906 г. ^[22], в содержании которых были выделены главы «О существе верховной самодержавной власти», «О правах и обязанностях российских поданных», «О законах», «О Государственном совете и Государственной думе и образе их действий»; «О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями» ^[22].

Глава «О правах и обязанностях российских поданных» фиксировала права и свободы подданных Российской империи, обязанность уплаты ими налогов, пошлин и исполнение повинностей. Принцип свободы совести нашел выражение в праве каждого избирать желаемое вероисповедание и в положении о том, что акты всех вероисповеданий имеют юридическое значение. Свобода слова была упрочена отменой предварительной цензуры, залогов, предостережений, административных взысканий, запрещений печатать объявления. Образование союзов значительно упростило проведение собраний. Актом от 5 октября 1906 г. ^[23] уничтожались преимущества дворян при поступлении на государственную службу, а при поступлении на гражданскую службу или в учебные заведения не должны были требоваться увольнительные свидетельства от сельских обществ. Была дана свобода передвижения, отменены подушная подать и круговая порука, а также право земского начальника налагать административные взыскания за неисполнение его распоряжений. Общие права и обязанности русских подданных приняли следующий вид: права личной свободы и неприкосновенности; гражданское равенство; права личности в области экономических интересов; права в области интересов духовных; права общественные; права политические; исключительные меры по ограничению прав в чрезвычайных обстоятельствах; уплата налогов и пошлин и исполнение повинностей, из которых главная – воинская ^{[22; 23; 24]}.

Перечисление прав российских подданных в Основных государственных законах, считал Э. Н. Берендтс, в корне ничего не изменили, так как в большинстве случаев они лишь были провозглашены «на бумаге» ^{[12, lk. 333]}. Но даже один факт их появления имел большое значение – он знаменовал наступление нового этапа развития правовых отношений в России.

Высочайше утвержденные Основные государственные законы от 23 апреля 1906 г. свидетельствовали о возможности преобразования полицейского государства Российской империи в государство правовое. Но поскольку общественная жизнь развивалась быстрее, большинство российских законов оставались в том виде, в котором они действовали еще в полицейском государстве в условиях абсолютной монархии.

В частности, законы, регламентирующие деятельность полиции в Российской империи в начале XX в., не претерпели комплексных сущностных преобразований. Основными нормативными правовыми актами, регулирующими полицейскую службу на протяжении XVIII – начала XX в. являлись: «Пункты Генерал-полицмейстеру» ^[25], «Регламент или устав Главного магистрата» ^[26], «Учреждения для управления губерниями» ^[27], «Устав благочиния или полицейский» ^[28], «Положение о земской полиции» ^[29], «Временное положение об урядниках в 46-ти губерниях, по Общему Учреждению управляемых» ^[30]. Эти нормативные правовые акты определяли основные задачи полиции. Их положения находили конкретизацию во множестве иных законов и подзаконных актов.

Юридические нормы, закреплявшие права, обязанности, компетенцию, ответственность, поощрения, гарантии сотрудников органов полиции не были систематизированы. Берендтс отмечал, что полицейские Российской империи, имели широкие права там, где общество в этом не нуждалось, и ограничения в правах там, где от своевременного вмешательства полицейского зависело обеспечение общественного порядка и пресечение преступлений. «Насилие имело полную свободу, а полновластие сталкивалось с бессилием» ^{[12, lk. 333]}. Нормативно-правовое регулирование деятельности полицейского аппарата Российской империи имело довольно узкий предмет и носило фрагментарный характер, что, по мнению Берендтса, выступало тормозящим фактором в развитии института полицейской службы и оказывало отрицательное влияние на деятельность органов полиции.

Принятие в 1906 г. Основных государственных законов, ставших своеобразной российской конституцией, вызвало необходимость реформирования полиции. Необходимо было освободить полицию от выполнения функций, не связанных с борьбой с преступностью и охраной общественного порядка, оградить ее от вмешательства в деятельность различных учреждений и ведомств. Готовился к изданию Устав полицейский, в котором четко должны были быть определены обязанности полиции, порядок и условия службы ее сотрудников ^{[15, с. 286–287]}.

За данные перемены выступали либерально ориентированные юристы ^[31]. Например, А. И. Елистратов отмечал: «В последнее время несовместимость с началами правового государства патриархального устройства полиции авторитетно отмечена высочайше утвержденным под председательством графа Игнатьева Особым совещанием по пересмотру исключительных законоположений. По мнению совещания, Устав о предупреждении и пресечении преступлений, на котором основаны полномочия полиции, слагаясь из постановлений, XVIII и даже XVII столетий, не может быть согласован с началами возвещенной 17 октября 1905 г. с высоты Престола гражданской свободы; он, напротив, покоится на отрицании этой свободы, на строгой и подробной регламентации всех особенностей гражданского быта и на постоянной опеке и надзоре за обывателем, т. е. начале, присущем так называемому полицейскому государству и отжившему свое время» ^{[32, с. 205]}. Обращал внимание на эти проблемы А. Ф. Евтихеев ^[33], который подчеркивал, что главной целью конституционного государства должно быть установление законности, обязанности всех органов власти руководствоваться в своей деятельности только законом ^{[34, с. 5]}.

В конце 1906 г. в Российской империи были определены основные положения будущей реформы полиции, создана комиссия для ее разработки под руководством А. А. Макарова ^{[35, с. 251]}. Однако работа комиссии не была успешной. Ей помешали внутренние неурядицы, убийство министра внутренних дел П. А. Столыпина, начавшаяся Первая мировая война, революция и смена власти.

После того, как Эстония, вошедшая в состав Российской империи в 1721 г. после Северной войны между Швецией и Россией, в 1918 г. была провозглашена независимой демократической республикой, власти Эстонии, объявив свое государство правовым, обратили особое внимание на вопросы, касающиеся места и роли полиции в общественной жизни и государстве. Были предприняты попытки определить цели, задачи, функции полиции, отличающиеся от тех, что стояли перед полицией в полицейском государстве; создать нормативную основу деятельности полиции, которая фиксировала бы новые полномочия полиции, соответствующие ее новому правовому статусу в правовом государстве. Важным шагом на пути к решению этих задач стала работа по созданию закона о полиции Эстонской республики.

Важнейшей частью закона должны были стать нормы, фиксирующие компетенцию полицейских – их права и обязанности, пределы вмешательства полицейских в частную жизнь.

Ученый считал, что в правовом государстве полицейские, осуществляющие охрану общественного порядка на наружных постах и маршрутах патрулирования, должны иметь широкие права для того, чтобы они могли своевременно предотвратить правонарушение и обеспечить безопасность общества и государства. Берендтс допускал, что законы о полиции, уголовное, административное законодательство могли не успевать в своем развитии за темпами преобразований общественной жизни. Поэтому не все действия, направленные против безопасности общества и государства, могли быть признаны правонарушениями и классифицированы как противоправное поведение. В таких случаях, считал ученый, полицейские должны иметь полномочия незамедлительно пресечь общественно опасные действия, а после пресечения общественно опасных действий, не имеющих отражения в действующем законодательстве, – уведомить вышестоящие органы о наличии пробела в законодательстве и необходимости определения ответственности правонарушителя за содеянное зло.

«Известная доля усмотрения зачастую лучше, чем пассивное наблюдение», – подчеркивал Э. Н. Берендтс ^{[12, lk. 332]}, полагая, что «если связать руки полиции, так чтобы у нее пропала любая инициатива и власть в принятии решений, то она станет пассивным свидетелем и скромным напоминанием о порядке» ^{[36, lk. 453]}.

Потому важным личностным качеством полицейского, по мнению Э. Н. Берендтса, должно было быть высокое правосознание и правовая культура, на основании которых представитель исполнительной власти мог отличить добро от зла. Э. Н. Берендтс считал, что для подготовки таких полицейских кадров необходимы специальные учебные заведения. Их выпускники должны обладать не только необходимыми специальными знаниями, умениями, навыками, но и определенными личностными качествами. Для поступления в полицейское образовательное учреждение должен существовать высокий образовательный ценз. Только работа квалифицированных полицейских, считал ученый, может поднять уровень доверия общества к полиции и повысить престиж полицейской службы.

Э. Н. Берендтс вспоминал, когда после окончания Императорского Санкт-Петербургского университета в 1884 г. он находился на службе в департаменте государственного казначейства Министерства финансов Российской империи ^{[37, л. 9]}, он столкнулся с разнообразными «язвами» русской государственной службы, среди которых прежде всего было неумение использовать специалистов в соответствии с их образованием и накопленным ими опытом. На почти сотню чиновников департамента, вспоминал Берендтс, приходилось всего восемь служащих с университетским образованием, из которых лишь три были юристами, тогда как остальные – математиками, филологами, физиками и биологами. Другая «язва» государственной службы, считал Берендтс, заключалась в том, что в России, в противоположность, например, Пруссии и российской окраине – Финляндии, выпускники высших учебных заведений сразу попадали на должности в центральные учреждения министерств, минуя их территориальные органы. Служба в губернии считалась службой «второго сорта», а настоящей – только служба в центре. Поэтому «люди, не знавшие ни села, ни селения, ни деревни, ни волости, ни уезда, ни губернии, поступали сразу в земский отдел, в хозяйственный департамент, в департамент земледелия» ^{[38, с. 2]}. Э. Н. Берендтс высказывал свое твердое убеждение в том, что без теоретической и практической подготовки, без опыта работы в территориальных органах, как чиновник, так и полицейский не должен был получать продвижения по службе ^[39]. Только при таком подходе смог бы образоваться класс высокообразованных, подготовленных полицейских кадров.

Предотвращение правонарушения будет пустым звуком, отмечал Э. Н. Берендтс, если за остановкой злодеяния не последует законное распоряжение или требование полицейского, в котором будет установлен размер наказания и порядок его исполнения (взыскания). Мелкие правонарушения, за которые были предусмотрены штрафы, могут рассматривать полицейские органы. Такая процедура должна быть внесудебной и не предполагать права на апелляцию ^{[36, lk. 453–454]}.

Анализируя законы о полиции европейских государств, Э. Н. Берендтс пришел к выводу, что «теория о разделении властей не была совершенна, и реальная жизнь требовала построить свою собственную теорию» ^{[36, lk. 453–454]}. Не только суд в государстве должен осуществлять карательную власть, но и полицейские органы. «Масштабы власти полиции не зависят от политического режима», считал Э. Н. Берендтс ^{[36, lk. 453–454]}. Важнейшими в регулировании деятельности полиции становились вопросы, требующие незамедлительного разрешения: 1) о разграничении правомочий устанавливать наказание и добиваться его исполнения между судебными и полицейскими органами в отношении правонарушителя; 2) о способах защиты граждан, в отношении которых неправомерно вынесено постановление; 3) об органе, имеющем право контроля за соблюдением законности в системе государственного управления, то есть выступающим в качестве судьи, который мог бы осуществлять и определять размер наказания, разрешать споры между гражданином и органом государственного управления или только между государственными органами ^[40]. Для решения последнего вопроса Э. Н. Берендтс предлагал создать институт административной юстиции, предполагавший деятельность специализированных судов по рассмотрению административных споров.

Таким образом, в начале XX в. важнейшая институция государства – полиция, находилась в фокусе общественного внимания и острых общественных дискуссий. Функции полиции – представительного органа исполнительной власти, осуществляющего охрану правопорядка и борьбу с преступностью, по мнению Э. Н. Берендтса, в условиях трансформации полицейского государства и перехода его в правовое претерпевают существенные изменения. Важнейшим вопросом в процессе таких перемен становится установление баланса между государством и обществом, в рамках которого невозможными были бы и произвол полицейских органов, и необоснованное превышение прав граждан. Свидетельством достижения такого баланса, по мнению Берендтса, должна быть конституция, в нормах которой должны быть закреплены основные права граждан и установлены их пределы, и нормам которой не мог противоречить ни один закон, регулирующий деятельность полиции. Характеризуя компетенцию полиции, Э. Н. Берендтс продемонстрировал оригинальный подход к определению границ полномочий полицейских – предложил наделить полицейских широкими правами для предотвращения общественно опасных действий, правами вынесения постановлений и установления наказаний. Гарантией соблюдения прав личности от полицейского произвола, должна была стать административная юстиция. Идеи, положенные Э. Н. Берендтсом в основу теоретического фундамента административной юстиции, продолжают сохранять свою актуальность до настоящего времени.