Прокурорский надзор за соблюдением следственными органами разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства

Попов Александр Александрович соискатель, кафедра организации судебной и правоохранительной деятельности, Российский государственный университет правосудия 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69 Popov Aleksandr Aleksandrovich Postgraduate student, the department of Organization of Judicial and Law Enforcement Activity, Russian State University of Justice   117418, Russia, gorod federal'nogo znacheniya Moskva, g. Moscow, ul. Novocheremushkinskaya, 69 PAA240191@yandex.ru Другие публикации этого автора

Принцип разумности срока уголовного судопроизводства введен в российскую правовую реальность Федеральным законом от 30.04.2010 № 69-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» ^[1], что явилось результатом имплементации норм международно-правовых актов (п. 1 ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 04.11.1950 ^[2], пп. с) п. 3 ст. 14 Международного Пакта о гражданских и политических правах от 16.12.1966 ^[3]).

В соответствии со ст. 6.1 Уголовно-процессуального кодекса РФ от 18.12.2001 ^[4] (далее – УПК РФ) уголовное судопроизводство осуществляется в сроки, установленные настоящим Кодексом. Продление этих сроков допустимо в случаях и в порядке, которые предусмотрены настоящим Кодексом, но уголовное преследование, назначение наказания и прекращение уголовного преследования должны осуществляться в разумный срок.

Между тем, существенным недостатком нашего предварительного следствия продолжает оставаться его затяжной характер. Количество уголовных дел, расследованных следователями всех ведомств в срок свыше установленного законом, остается высоким (рост на 5%, 186 тыс.) ^[5].

Анализ судебной практики позволяет выделить следующие основные два фактора, обуславливающие превышение разумного срока досудебного уголовного производства: непринятие следователем всех должных мер в целях своевременного завершения судопроизводства, установления подозреваемых (обвиняемых) в совершении преступления лиц и отсутствие надлежащего контроля со стороны руководителя следственного органа.

Так, апелляционным определением Московского городского суда от 24.08.2016 по делу № 33а-28393/2016 ^[6] оставлено без изменения решение Московского городского суда от 27.04.2016, которым удовлетворено административное исковое заявление М. о присуждении компенсации за нарушение права на досудебное производство по уголовному делу в разумный срок.

Суд указал, что действия следственных органов не способствовали защите интересов и восстановлению нарушенных прав потерпевшей М.: предварительное следствие по делу неоднократно приостанавливалось; процессуальные решения отменялись, как необоснованные с указанием на то, что необходимые следственные действия выполнены не были; неоднократно следствию давались поручения о проведении отдельных следственных и оперативно-розыскных действий, однако данные поручения не исполнялись.

Апелляционным определением Сахалинского областного суда от 11.08.2016 по делу № 33а-1921/2016 ^[7] оставлено без изменения решение Сахалинского областного суда от 20.05.2016, которым административное исковое заявление Т.А.А. о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок удовлетворено частично.

Суд заключил, что по уголовному делу 12 раз выносились постановления о прекращении уголовного дела по одному основанию, которые признаны незаконными и отменены. После возобновлений производства предварительного расследования по делу следователями проводились следственные действия, в том числе направленные на исполнение указаний, содержащихся в постановлениях должностных лиц следственных органов и прокурора об отмене постановлений о прекращении дела. Между тем, в 3 периодах с момента отмены постановления о прекращении уголовного дела и его прекращения вновь производство по делу фактически не осуществлялось, что говорит о неэффективности действий органа предварительного расследования в течение 4 месяцев.

Все это предопределяет (актуализирует) необходимость усиления прокурорского надзора за соблюдением следственными органами разумного срока расследования преступлений.

Уголовно-процессуальное законодательство предоставляет прокурору единственное средство реагирования на выявленную волокиту по делу – требовать от следственных органов устранения нарушений действующего законодательства.

Нередко на практике применяется и такой общенадзорный акт прокурорского реагирования, как представление об устранении нарушений закона.

Ключевой же акцент делается на использование организационных механизмов прокурорского надзора за исполнением законов органами следствия.

Основы организации надзора за соблюдением органами предварительного следствия требований закона о разумном сроке уголовного судопроизводства закреплены в приказе Генпрокуратуры России от 02.06.2011 № 162 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» ^[8], приказе Генпрокуратуры РФ от 12.07.2010 № 276 «Об организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» ^[9], совместном указании Генпрокуратуры России № 275/36 и других правоохранительных органов от 03.06.2015 «Об организации прокурорского надзора и ведомственного контроля за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства» ^[10].

Анализ указанных документов позволяет выделить следующие направления в организации прокурорского надзора за соблюдением разумного срока досудебного производства по уголовному делу:

- ориентация руководителей следственных органов на незамедлительное представление прокурору копий постановлений о продлении срока предварительного расследования, а также иных принятых по делу процессуальных решений;

- проведение проверок исполнения органами предварительного следствия законов при принятии решений, влияющих на длительность уголовного судопроизводства. Прокурорам предписано особое внимание уделять обоснованности передачи сообщений о преступлениях, а также материалов проверок и уголовных дел из одного правоохранительного органа (органа предварительного расследования) в другой;

- активное использование полномочий по постановке вопроса о привлечении виновных в допущенной волоките по делу лиц к дисциплинарной ответственности;

- незамедлительное принятие мер прокурорского реагирования при поступлении от руководителей следственных органов письменной информации о выявленных в ходе досудебного производства нарушениях должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, требований уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации и Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»;

- обеспечение особого контроля за расследованием уголовных дел, ранее возвращенных по основаниям, предусмотренным ст. 221, 237 УПК РФ;

- исключение фактов отмены постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного расследования и прекращении уголовного дела (уголовного преследования) по формальным основаниям, не имеющим отношения к предмету проверки (расследования) или не влияющим на обоснованность принятого процессуального решения;

- обеспечение достаточности и эффективности действий должностных лиц органов прокуратуры, в том числе в случаях неоднократного вынесения постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела, о прекращении уголовного дела (уголовного преследования) либо приостановлении предварительного расследования;

- жесткое реагирование на нарушение должностными лицами органов прокуратуры положений законодательства Российской Федерации, организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, касающихся организации прокурорского надзора за исполнением требований закона о соблюдении разумного срока на досудебных стадиях уголовного судопроизводства;

- обобщение и анализ состояния исполнения требований федерального законодательства о соблюдении разумного срока уголовного судопроизводства, а также эффективности мер прокурорского реагирования, разработка соответствующих рекомендаций;

- проведение с должностными лицами правоохранительных органов совместных обсуждений, по результатам которых составлять и направлять их участникам протоколы для реализации принятых решений, в целях формирования практики применения уголовного и уголовно-процессуального законодательства Российской Федерации и выработки консолидированной позиции по проблемным вопросам в практической деятельности.

Кроме того, лицам прокурорского надзора предписано незамедлительно организовывать проверки всех доводов о нарушении разумных сроков уголовного судопроизводства при рассмотрении жалоб в порядке, предусмотренном ст. 124 УПК РФ, занимать принципиальную и основанную на законе позицию при рассмотрении судом в порядке ст. 125 УПК РФ жалоб, содержащих доводы о нарушении прав граждан на доступ к правосудию в разумный срок.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Генеральной прокуратурой разработан достаточно четкий и внушительный организационный механизм надзора за соблюдением органами предварительного следствия разумного срока досудебного производства.

В тоже время практика требует выработки новых организационных, процессуальных подходов (средств) к обеспечению соблюдения разумного срока судопроизводства, в том числе в части усиления профилактического воздействия прокурорского надзора.

Отдельными авторами предлагается установить обязательность согласования продления сроков предварительного следствия с прокурором соответствующего уровня ^{[11, с. 160]}.

Проявляя уважение к данной точке зрения, возникает вопрос: изменится ли ситуация в случае внесения соответствующих изменений в УПК РФ?

Если вспомнить, то по ранее действующим УПК РСФСР 1960г. ^[12] и УПК РФ 2001г. (до внесения в него изменений Федеральным законом от 05.06.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» ^[13]), прокурор обладал правом продлевать сроки предварительного следствия, что, исходя из анализа национальной судебной практики и решений Европейского суда по правам человека, не играло решающей роли в деле обеспечения соблюдения разумного срока уголовного судопроизводства.

Более того, прокурорские работники признают, что в то время надзор на данном участке был значительно ослаблен, а продление процессуальных сроков из существенного фактора контроля за законностью расследования превратилось в формальность ^{[14, с. 4]}.

Отчетливо это можно проследить в решении Верховного Суда РФ от 10.03.2016 № АКПИ16-157 ^[15], которым удовлетворено частично заявление Кнутова А.М., Шагалова Г.И. и Шагаловой И.Д. о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок.

Исследуя материалы уголовного дела (возбуждено 30.03.2002), Суд указал, что на стадии досудебного производства органами предварительного следствия (в том числе прокуратуры) было допущено бездействие, которое привело к необоснованному затягиванию производства по делу и не способствовало скорейшему установлению истины и изобличению виновных лиц: продолжительность досудебного производства, исчисляемая с момента вынесения постановлений о признании потерпевшими и до направления дела в суд, в отношении потерпевшей Шагаловой И.Д. составила 12 лет 2 месяца 22 дня, в отношении потерпевшего Шагалова Г.И. – 12 лет 4 дня; 7 раз уголовное дело изымалось из производства одного следователя и передавалось другому, а также из одного следственного органа в другой; 23 раза производство по делу приостанавливалось и столько же возобновлялось, из них 12 раз производство по делу возобновлялось по причине отмены вышестоящими органами постановлений о приостановлении производства по делу (при отмене указанных постановлений следователям давались указания о проведении конкретных следственных действий, из-за невыполнения которых эти постановления и отменялись).

В этой связи считаем, что реализация такого предложения не приведет к существенным положительным изменениям на практике. Прокурор будет вынужден давать согласие на продление сроков следствия хотя бы потому, что отказ в его согласовании, как представляется, повлечет для следователя обязанность принятия «поспешного» решения о прекращении уголовного дела, либо о приостановлении производства по делу, либо о составлении обвинительного заключения и направлении материалов уголовного дела прокурору, которое в большинстве случаев не может быть признано законным и обоснованным, в связи с чем должно быть отменено прокурором.

Мы исходим из того, что возможность обеспечения соблюдения разумного срока на досудебной стадии уголовного судопроизводства зависит не столько от того обстоятельства, кто наделен правом продлевать соответствующие процессуальные сроки, сколько от грамотной организации расследования преступления, включающей в себя надлежащее выполнение своих обязанностей как следователем по проведению предварительного следствия, так и руководителем следственного органа по процессуальному руководству расследованием.

Объектом пристального внимания лиц прокурорского надзора должны быть достаточность и эффективность действий руководителя следственного органа и следователя, производимых в целях своевременного возбуждения уголовного дела, установления лица, подлежащего привлечению в качестве подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления, а также своевременного осуществления уголовного преследования.

В случае выявления в ходе проверки нарушений следователем требований закона, выраженных в не производстве в течение длительного периода времени следственных и иных процессуальных действий, допущении волокиты по делу, прокурорам необходимо обращать внимание не только на поведение следователей, но и на организацию ведомственного контроля: предпринимались ли со стороны руководителя следственного органа какие-либо достаточные и эффективные действия по ускорению хода предварительного следствия, в том числе были ли даны следователю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, привлечении лица в качестве обвиняемого; были ли они выполнены; приняты ли меры по привлечению к дисциплинарной ответственности следователя в случае невыполнения или несвоевременного выполнения указаний и др.

По каждому факту выявления нарушений ст. 6.1 УПК РФ руководителем следственного органа (не обеспечение надлежащего процессуального контроля) прокурорам следует готовить проект требования с постановкой вопроса о его привлечении к дисциплинарной ответственности и направлять в вышестоящую прокуратуру для рассмотрения и решения вопроса о внесении данного акта прокурорского реагирования в соответствующий следственный орган.

При направлении требования об устранении нарушений закона в вышестоящий следственный орган необходимо указывать на незамедлительность его рассмотрения, добиваться реального выполнения изложенных в нем требований и принятия мер дисциплинарного взыскания к виновным руководящим лицам, не допускать формального подхода к рассмотрению акта.

Такая практика по направлению требований об устранении нарушений закона в вышестоящий следственный орган по фактам бездействия руководителей нижестоящих органов будет способствовать надлежащему выполнению ими должностных обязанностей, результатом чего станет выполнение следователем своих обязанностей по проведению расследования в разумный срок.

Следует отметить, что высказанное предложение не является неизвестным практике прокурорского надзора. Например, Генеральный прокурор Ю.И. Скуратов, обращая внимание на тот факт, что некоторые прокуроры не проявляют настойчивости и принципиальности в привлечении начальников следственных подразделений к ответственности за ненадлежащий контроль деятельности следователей, в п. 1.18 приказа от 18.06.1997 № 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» ^[16] обязал подчиненных средствами надзора добиваться повышения ответственности руководителей следственных подразделений за ненадлежащую реализацию своих процессуальных полномочий по осуществлению контроля за законностью действий следователей.

Полагаем, данное положение стоит перенести в действующий приказ Генпрокуратуры России от 02.06.2011 № 162.

В заключении представляется возможным сделать следующий вывод. Осуществление досудебного производства по уголовному делу в разумный срок не зависит от того, в чьих руках находятся контрольные полномочия в отношении следователей, но предопределено грамотной организацией расследования преступления, включающей в себя надлежащее выполнение своих обязанностей как следователем по проведению предварительного следствия, так и руководителем следственного органа по процессуальному руководству расследованием.

Прокурорам необходимо усилить надзор за исполнением руководителями следственных органов требований закона об организации процессуального контроля и проявлять настойчивость, принципиальность в привлечении указанных должностных лиц к ответственности за ненадлежащий контроль деятельности подчиненных им следователей, что, среди прочего, окажет позитивное влияние на соблюдение разумного срока досудебного производства.