Вопросы международного признания государственного суверенитета Приднестровской Молдавской Республики

Существует сложное переплетение экономических, геополитических, военно-стратегических и других факторов вокруг проблемы самоопределившихся территорий. В связи с происходящей региональной и международной политической трансформацией любая региональная проблема, например на территории Европы, становится общеевропейской проблемой, которая может быть разрешена путем задействования организационных, правовых и иных ресурсов международного сообщества. В этой связи значимым является вопрос - кто на международной арене будет оказывать необходимую поддержку (или не оказывать ее) правящей элите непризнаннного государства в процессах внешней легитимации. Несмотря на окончание масштабной «холодной войны» (хотя следует признать ее частичное возобновление в 2014-х – 2016-х годах) и связанное с нею блоковое противостояние, на мировой арене продолжается деление политических акторов на «своих» и «чужих», «друзей» и «врагов», со всеми вытекающими отсюда последствиями.

При рассмотрении внешних факторов, влияющих на процесс признания/ непризнания ПМР, автор статьи исходит из понимания того, что в условиях противоречивого, двусмысленного международного права в отношении непризнанных государств, решающая роль отводится ведущим акторам мировой политики и международным организациям. Это в частности показал пример с Косово, который признан на сегодня более чем 100 странами. Инициировали такое признание США и ведущие западноевропейские государства. По состоянию на 2016 год ни одно государство, входящее в ООН, не признаёт суверенности ПМР. Исключением являются члены Содружества непризнанных государств ( Республика Абхазия, Нагорная Карабахская Республика, Южная Осетия), которые признали ПМР независимым государством.

Доклад Комиссии NYCAL

В исследовании, проведённом специальной комиссией по Приднестровью, учреждённой Нью-Йорк­ской го­род­ской ас­со­ци­а­цией ад­во­ка­тов (NYCAL) в 2005 году, ставилась задача изучения молдово-приднестровского конфликта с целью определения возможности для ПМР, в рамках существующего международного права, получить статус международно – правового субъекта. Изучив историю молдово-приднестровского противостояния и собрав необходимый эмпирический материал, в июле 2006 года комиссия опубликовала доклад «Размораживание замороженного конфликта: юридические аспекты сепаратистского кризиса в Молдове», где заявила, что ПМР не имеет оснований претендовать на отделение от Молдовы и иметь статус государства, и её можно считать лишь де-факто режимом (de facto regime). Такие образования, объяснила комиссия, «частично» признаются субъектами международного права, в основном в части создания условий для благополучного существования контролируемого ими населения, и привлечения их к ответственности в случае несоблюдения ими международных правовых норм, но они тем не менее имеют слабую перспективу получить признание и стать государствами ^{[1, c.8]}.

В своём заключении комиссия указывает, что она руководствовалась «влиятельными решениями и докладами по вопросам самоопределения» из предыдущей международной практики, в частности, выводами Арбитражного комитета под председательством Р. Бэдинтера по вопросам бывшей Югославии, и исходила из трёх критериев, которым должны отвечать отделяющиеся территории, а именно: а) сецессионисты являются «народом» б) государство, от которого они отделяются, серьёзно нарушает их права в) не существует никаких альтернативных возможностей решения конфликта, в соответствии с внутренними или международными законами.

Комиссия пришла к выводу, что Приднестровье не отвечает указанным критериям, за исключением, возможно, первого, если не подходить к этому критерию строго. В международной практике термин «народ» применяется в отношении этнической группы, « нации» в классическом смысле слова, в то время как, по мнению руководства ПМР, «народом» может быть группа, объединённая общими целями и нормами – что неприемлемо в международной практике ^{[1, c.7]}. Здесь членам комиссии уместно было бы задать вопрос – можно ли считать «народом» американскую нацию, сложившуюся из представителей различных этнических групп.

Относительно второго критерия в отчёте говорится, что ПМР могла бы указать на нарушение языковых, культурных, политических и экономических прав, а также на жестокость войны 1992 года, но эти события остались в прошлом, в то время как в международной практике принято принимать во внимание «текущие нарушения прав». Молдова же, хотя и с трудностями, твёрдо движется по пути демократизации и соблюдения прав меньшинств, в то время, как в ПМР эти права нарушаются ^{[1, c.7]}. Никаких доказательств, однако, комиссия не приводит.

Что касается третьего критерия – возможности альтернативных сецессии выходов из положения, то ПМР, по мнению комиссии, не идёт навстречу предложениям Молдовы, стараясь представить конфликт «непреодолимым» и доказать, что единственным решением проблемы может быть лишь полный суверенитет ^{[1, с.7]}. При этом комиссией игнорируются события 2003 года, о которых говорил в своём докладе Е. Шевчук на международной конференции в Парке Уилтон (Великобритания), на тот момент спикер парламента ПМР: « Мы, приднестровцы, учитывали и учитываем, что живём в международном сообществе, и на основании настоятельных рекомендаций стран-гарантов, в соответствии с Меморандумом 1997 года, дважды были согласны на построение федерации (работа в Совместной конституционной комиссии в 2003 году; план Козака, ноябрь 2003 года), а наши партнёры постоянно меняли свою позицию, то заявляя об устремлении строить федерацию, то заявляя о безальтернативности унитарного государства, то о полном одностороннем отказе от всех ранее подписанных договорённостей» ^{[2, c.34-35]}.

Политическая ангажированность Комиссии NYCAL выразилась не только в искажении и игнорировании известных фактов, но и в предвзятом выборе критериев для определения возможности признания государственного суверенитета ПМР . Ссылаясь на международную практику, Комиссия NYCAL в своём докладе заявляет об учёте опыта Арбитражного комитета Бэдинтера по Югославии, и действительно его учитывает – в части незыблемости существующих границ, возможности свободно выбирать свою национальную идентичность в рамках государства, что ставит вопрос о правах человека, и правах меньшинств, делая их основными для процесса самоопределения. При этом не принимаются во внимание такие критерии, которые могли бы подкрепить притязания ПМР на международное признание. Так, Арбитражный комитет Бэдинтера даёт следующую характеристику государства: «Государство принято определять как образование, состоящее из территории и населения, являющееся объектом воздействия организованной политической власти и обладающее суверенитетом» ^{[3, c.182]} (перевод автора статьи). Очевидно, что ПМР – хорошо организованное и управляемое территориальное образование, имеющее все необходимые государственные институты, ведущее себя как суверенное государство, которой не хватает лишь одного – признания её международной правосубьектности, но комиссия не акцентирует на этом внимания, но напротив утверждает, что благополучие ПМР полностью зависит от политики России в этом регионе.

Одним из основных критериев для определения прав бывших автономий Югославии на суверенитет Арбитражный комитет Бэдинтера считал результаты референдумов, проведённых в автономиях, и подтвердивших желание большинства населения иметь статус независимых государств ^{[3, c.183]}. Комиссия ассоциации адвокатов Нью-Йорка не учла этот важный критерий при определении возможности для ПМР претендовать на международное признание, в то время как задолго до создания комиссии народ республики уже убедительно высказался за независимость на референдуме 1 декабря1991года, когда в голосовании приняло участие 78 % избирателей, «за» проголосовали 97,7 % участников референдума. Более того, работа комиссии совпала с подготовкой второго референдума по вопросу независимости ПМР с последующим её включением в РФ, который был проведён 12 декабря 2006 года, и вновь подтвердил волю народа к самоопределению и вхождению в состав РФ – (97,1 % — «за»).

В самом начале доклада Комиссия NYCAL делает следующее заявление о денонсации Молдавией Пакта Молотова-Риббентропа, определившее весь ход работы комиссии и сделанных ею выводов: « Аргумент о денонсации – это химера. Простая денонсация договора не возвращает политическую систему к состоянию до договора (status quo ante); она лишь означает, что договор не будет иметь силы в будущем» ^{[1, c.6]} (перевод автора статьи). Одновременно с этим комиссия признаёт фактор денонсации для независимости Молдовы, и не признаёт его для независимости Приднестровья – и это при том, что Приднестровье до этого пакта никогда не было частью Молдовы, и могло бы рассматриваться наравне с Молдовой. Налицо двойные стандарты, которые, казалось бы, не должны иметь место при объективном юридическом анализе.

Доклад ICDISS

Незадолго до доклада Комиссии NYCAL появился ещё один экспертный доклад, рассматривающий меж­ду­на­род­но-пра­во­вые ас­пек­ты су­ве­ре­ни­те­та При­дне­стров­ской Мол­дав­ской Рес­пуб­ли­ки, подготовленный Меж­ду­на­род­ным со­ве­том по де­мо­кра­ти­че­ским ин­сти­ту­там и го­су­дар­ствен­но­му су­ве­ре­ни­те­ту (ICDISS), пред­став­ленный в ап­ре­ле 2006 года. Авторы этого доклада сделали выводы, прямо противоположные выводам Комиссии NYCAL. Они признали, что факт денонсации Молдовой Пакта Риббентропа-Молотова имеет те же юридические последствия для международного признания суверенитета ПМР, что и для признания суверенитета Молдовы. «Процесс создания государства в Приднестровье был идентичен таким же процессам в двух соседних странах - Молдове и Украине, - а в некоторых моментах был даже ближе к нынешним международным и европейским нормам», говорится в докладе ^[4]. Подчёркивается, что ПМР отвечает всем условиям, оговоренным международным правом, необходимым для признания, а именно: процесс формирования ПМР как государства законен, жизнеспособность государства установлена, «имеется хорошо функционирующее правительство с его собственными органами, конституцией, валютой, налогообложением, юриспруденцией и населением, превышающим количество жителей многих стран - членов ООН»^[4]. Отмечается, что если кто-то будет утверждать обратное, то это будет продиктовано не международными правовыми нормами, а политической целесообразностью.

Похоже, что именно это и происходит на практике. В настоящее время ПМР является одним из ключевых звеньев современной международной политики, особенно в контексте украинского кризиса и усиления противостояния России и Запада в мире и на постсоветском пространстве. Однако отсутствие международного признания государственного суверенитета ПМР отрицательно сказывается на жизни страны. Невключенность ее в полноценные отношения с другими странами, блокада со стороны Украины и изменение экономической политики ЕС привели к ухудшению социально-экономической ситуации в Приднестровье. В условиях длительного непризнания так или иначе развиваются негативные процессы, затрагивающие все сферы общества, и это ведет к ослаблению легитимности центральной власти.

Проблема Приднестровья в геополитическом контексте

Проблема приднестровского урегулирования в геополитическом измерении определяется нами несколькими базовыми факторами: а) перманентным противостоянием Республики Молдова и Приднестровской Молдавской республики по поводу спорных статусных вопросов; б) отсутствием признания ПМР ведущими западными странами и организациями в качестве международно – правового субъекта; в) различием подходов России, ЕС США к приднестровскому урегулированию; г) позицией России в отношении ПМР

Позиции западных стран, международных организаций, а также Украины, Румынии и Молдовы показывают, что в целом политика этих субъектов совпадает в главном пункте – непризнании де-юре государственного суверенитета ПМР. В этой связи можно констатировать парадоксальную ситуацию, когда решения, например, только одной международной организации, ОБСЕ, каждый раз не признающей выборы во властные структуры ПМР, перевешивает волю абсолютного большинства граждан государства в их желании самим определять свою судьбу^[5].

Это указывает не только на отсутствие международно-правового регулирования вопросов подобных приднестровскому, но и создает почву для их произвольных толкований политическими субъектами. Так, в частности, в силу противоречий между ними обнаружилась несостоятельность деятельности международного формата 5+2 по приднестровскому урегулированию (Молдова, Приднестровье – стороны конфликта. Россия, Украина – страны-гаранты. ОБСЕ – посредник. Евросоюз, США – наблюдатели). При этом США, Евросоюз и ОБСЕ – участники формата, посредники в процессе мирного урегулирования – игнорируют действия Украины, которая нарушает свой статус страны-гаранта, проводя политику изоляции Приднестровья. То есть в этом случае можно говорить о двойных стандартах западных партнеров. Политика двойных стандартов в этом вопросе позволяет ведущим мировым игрокам осуществлять своеобразную эквилибристику: в одних случаях признавать то или иное государство, а в других, аналогичных по сути случаях, не признавать, мотивируя это теми или иными причинами.

ПМР с течением времени из субъекта политики фактически перешла в разряд ее объекта, вокруг которой сосредоточились геополитические интересы и выявилось очевидное противостояние – России, с одной стороны, ЕС и ОБСЕ, США, Украины, Молдовы, Румынии, с другой. При этом, в противостоящей России стороне не существует абсолютно совпадающих позиций по Приднестровскому урегулированию.

Проекты приднестровского урегулирования можно рассматривать в рамках: двусторонних отношений РМ и ПМР, коллективного формата (ОБСЕ, ЕС, РФ, Украины), инициатив отдельных государств (Германии, России). Изучение этого вопроса выявляет по крайней мере две характерные черты. Во-первых, поиск решения и обсуждения вопросов урегулирования происходит без участия (либо с ограниченным участием) их главного субъекта – ПМР. Во-вторых, в подходах к проблеме отчетливо просматривается не только стремление к ее решению/ нерешению, но и, что не менее важно, учёт того, насколько то или иное решение по Приднестровью может вести к усилению или ослаблению геополитических позиций РФ.

Взаимоотношения ПМР и РМ

У молдавских властей, как показало время противостояния, не сформировалось сколько-нибудь отчетливого видения приднестровского урегулирования. Молдавская сторона, как правило, выступает за диалог, вывод российских войск, политическое решение этого вопроса, или предоставление Приднестровью широкой автономии – в рамках единого государства. Кишинев и Тирасполь допускали возможность общего государства, однако по-разному видели его структуру. Кишинев видел в нем унитарную, территориально целостную республику, в которой Приднестровскому региону предоставлен особый автономный статус, Тирасполь же выступал за “равносубъектность” Приднестровья и Молдавии в общем молдавском государстве^[6].

Прорабатывался и другой вариант. Фактически была достигнута договоренность двух сторон (2003г.) об ассиметричной федерации по "плану Козака", который предусматривал существование в составе Молдовы двух автономных республик - Приднестровья и Гагаузии. В этом проекте столкнулись геополитические интересы России, Европейского Союза и США, и под давлением западных политиков руководство РМ отказалось от проекта, что заложило основу для открытого политического конфликта между внешними акторами приднестровского урегулирования. Эта неопределённость позиции Молдовы и политика заинтересованных стран в ситуации с «Меморандумом Козака», послужившая причиной провала плана, подробно исследована в работе А. В. Девяткова ^[7].

В последнее время в Молдове становится влиятельным радикальный тренд, предусматривающий решение проблемы Приднестровья с помощью НАТО. Идея состоит в том, что Приднестровский конфликт в момент, когда Республика Молдова объединится с Румынией, становится конфликтом на территории страны-члена НАТО и члена ЕС, со всеми вытекающими из этого последствиями ^[8].

Если в целом сравнить позиции ПМР и РМ по урегулированию взаимоотношений, то их можно выразить следующим образом: ПМР, исходя из сложившихся отношений между двумя республиками предлагает «цивилизованно разойтись». Но молдавская сторона по-прежнему настаивает на возвращении Приднестровья. Характерно высказывание в этой связи вице-премьера РМ Е. Карпова, который заявил: «Никакого приднестровского народа не существует. Есть этнические русские, этнические украинцы – и на правом, и на левом берегу Днестра. Есть представители других национальных меньшинств, есть молдаване, которые составляют коренное население и на правом, и на левом берегу Днестра» ^[9]. То есть автор высказывания, как и члены Комиссии NYCAL, доклад которой рассматривался выше, путают понятия «народ», «нация», в значении общности людей, сформировавшейся на основе общей идентичности, и «национальность» как этническую принадлежность. Сами же приднестровцы ощущают себя народом, нацией, то есть им присуще осознание общей идентичности, унаследованное от советского времени.

Действующая власть Республики Молдова фактически не предпринимает каких-либо самостоятельных шагов, которые могут привести к компромиссу в решении приднестровской проблемы. Приднестровье по-прежнему остается в роли потенциальной разменной монеты в геополитическом противостоянии ведущих игроков. Чем объяснить такую позицию Молдовы? Она, на наш взгляд, отражает стремление постсоветских государств вернуть политический контроль над потерянными территориями (Н. Карабах, Ю. Осетия, Абхазия, и др.) при помощи Запада. Отсюда процесс американизации и европеизации постсоветского пространства. Вместе с тем, эти территории пользуются поддержкой России.

ПМР и Россия

Проблема Приднестровья непосредственно затрагивает национальные интересы России, поскольку речь идет о ее исторической территории, с которой на протяжении веков существовали тесные связи. За пределами РФ остались соотечественники и ряд народов, тяготеющих к ней; в этом ареале Россия сохраняет культурные, экономические, военно-политические позиции, здесь сосредоточены сегодня ее важные геостратегические интересы. Вполне естественно, что большинство новообразованных государств, в том числе ПМР, были выделены в особую группу приоритетных партнеров России. Значение РФ для Приднестровья является определяющим как с точки зрения его территориальной целостности, так и легитимности на уровне функционирования государства де-факто. Возникает вопрос: почему РФ официально не признает ПМР?

Следует констатировать, что у России пока не существует общегосударственной, общенациональной позиции по отношению к Приднестровью. Будучи федеративным государством со сложной ассиметрией, Россия не имеет, и едва ли может иметь однозначную позицию по вопросу признания/непризнания таких государств. Российская наука международного права прошла несколько этапов эволюции по вопросу права народов на самоопределение – от советской доктрины, признающей такое право, до современной российской, сначала его отрицающей, а затем противоречиво трактующей – в зависимости от внутренней или внешней политической ситуации. Так, Россия признала Южную Осетию и Абхазию и установила с ними дипломатические отношения, но отказывает в этом Приднестровью, в то время, как народ этого государства абсолютным большинством голосов высказал своё желание войти в состав РФ.

Понимая невозможность для России в современных политических условиях, и при современном состоянии международного права, положительно решить вопрос признания ПМР, руководство и народ республики, постоянно ищут пути сближения с Россией. На современном этапе один из таких путей реализуется посредством интеграции Приднестровья через евразийское пространство. В республике официально принята концепция «Евразийский регион «Приднестровье» По определению Н. Штански, этот проект «предполагает разработку и внедрение механизмов экономической и гуманитарной интеграции Приднестровья и отдельных региональных субъектов государств евразийского пространства в рамках негосударственной структуры ^{[10, c.153]}. Создано информационное обеспечение проекта, в развитии экономической интеграции задействованы бизнес-структуры.

Следует отметить, что политика России в этом регионе складывалась из сложного комплекса ведомственных и корпоративных взаимоотношений и интересов. В РФ, как и в других странах, существует несколько центров принятия решений, непосредственно влияюших на ситуацию вокруг Приднестровья. К ним можно отнести МИД РФ, Генштаб ВС, руководство Государственной Думы, и их решения зависят от позиции представленных в них политических сил. Как показывает практика, не всегда эти учреждения имеют совпадающие точки зрения на один и тот же вопрос. Если взять к примеру МИД, то при министре А.В. Козыреве политика в отношении Приднестровья меньше противоречила западным интересам, чем при последующих министрах.

Выводы

В заключение отметим, что, как показывает опыт, правовая система исторична, то есть она не является неизменной, поскольку формируется в определённых исторических условиях и на основе конкретных политических обстоятельств. Так как ПМР является де - факто существующим государством, то оно имеет основания для того, чтобы обрести статус государства де-юре. Конечно, для этого нужна соответствующая расстановка сил в мировой политике и пересмотр сложившихся стереотипов в самом понимании государства. Так, М. Ильин расширяет понятие государства, точнее государственности (statehood, stateness), показывает, что за этими понятиями скрывается не одно ясно концептуализируемое явление или предмет изучения, а целый набор разнородных явлений и видов. Существуют признанные члены мирового сообщества, среди которых гигантские державы (США, Россия, Китай, Индия ) и крохотные острова (Барбадос, Сингапур, Мальта ), демократические республики (Италия, Чили, Молдова), и наследственные монархии (Бруней, Оман, Марокко), полупризнанное, только возникающее Палестинское государство, полупризнанные и непризнанные Н. Карабах, Абхазия, Ю. Осетия, ПМР ^{[11, с. 11]}.

Продуктивность такого подхода состоит в том, что он позволяет уйти от стереотипов в понимании государства (государственности), и предлагает новые трактовки государственных образований, к которым нельзя уже подходить с позиций только Ялтинско – хельсинских соглашений. Так называемые непризнанные государства постсоветского пространства, каждое из которых имеет свою историю и свою судьбу, нуждаются в международно-правовом переосмыслении. При этом существенную роль должны играть критерии состоятельности / несостоятельности подобных государств. Это позволило бы в определенной степени минимизировать влияние ведущих мировых держав, которые часто действуют исходя из коньюнктурных политических интересов – что ясно видно в случае с ПМР.