Демографическая политика в современной России: институциональные направления совершенствования

Маркова Вероника Владимировна студент, кафедра Государственное и муниципальное управление, Белгородский государственный национальный научно-исследовательский университет Markova Veronika Vladimirovna Master's Degree Student of the Department of State and Municipal Administration at Belgorod State University. veronika-markova@mail.ru

C принятием Концепции возникли некоторые вопросы, относительно возможности её реализации. Один из них, на наш взгляд, это отсутствие закрепленных в ней показателей оценки эффективности реализации государственной демографической политики. В проекте доклада министра здравоохранения и социального развития Т. Голиковой на заседании Президиума Правительства РФ от 17 февраля 2011 г. «О плане реализации в 2011-2015 годах Концепции демографической политики Российской Федерации до 2025 года» используются такие статистические показатели как «общий коэффициент рождаемости», «общий коэффициент смертности», «ожидаемая продолжительность жизни» и т.д. ^[2]. При этом в самом тексте Концепции они не упоминаются. Возникает закономерный вопрос, почему именно эти показатели используются для оценки демографической ситуации в стране?

Кроме того, не все из этих показателей можно считать объективными. Ряд из них зависит не только от сложившейся в стране кризисной ситуации в демографической сфере и предпринимаемых государственных мер по её устранению, но и от накапливавшихся многие десятилетия особенностей демографической структуры населения. Так, например, возросший в последние годы уровень рождаемости обусловлен не только мероприятиями государственной поддержки, но и особенностью половозрастной структуры населения страны, в которой поколение детей 1980-х годов рождения, значительно больше, чем поколение 1970-х, и тем более 1990-х годов рождения. Министр здравоохранения и социального развития, в вышеупомянутом докладе отмечает, что «полученный результат напрямую связан с большой правовой и организационной работой, существенным увеличением финансовой базы мероприятий по улучшению демографической ситуации» ^[2]. Однако демографические расчёты показывают, что государственные мероприятия по улучшению демографической ситуации «наложились» на благоприятную демографическую конъюнктуру. Эта же демографическая конъюнктура может привести к кризису государственной демографической политики в ближайшие годы, когда уровень рождаемости будет, скорее всего, падать, вплоть до 2020-х годов.

Аналогичная закономерность выявляется при анализе показателя смертности. В период 2010-2015 годов в возраст среднестатистической смерти (69 лет) вступило крайне малочисленное поколение «детей войны» (рожденных в 1941-1945 годах), т.е. в этот период уровень смертности в России будет пониженным. И, наоборот, после 2015 года примерно на целое десятилетие можно прогнозировать объективное увеличение уровня смертности в нашей стране.

C принятием Концепции возникли некоторые вопросы, относительно возможности её реализации. Один из них, на наш взгляд, это отсутствие закрепленных в ней показателей оценки эффективности реализации государственной демографической политики. В проекте доклада министра здравоохранения и социального развития Т. Голиковой на заседании Президиума Правительства РФ от 17 февраля 2011 г. «О плане реализации в 2011-2015 годах Концепции демографической политики Российской Федерации до 2025 года» используются такие статистические показатели как «общий коэффициент рождаемости», «общий коэффициент смертности», «ожидаемая продолжительность жизни» и т.д. ^[2]. При этом в самом тексте Концепции они не упоминаются. Возникает закономерный вопрос, почему именно эти показатели используются для оценки демографической ситуации в стране?

Кроме того, не все из этих показателей можно считать объективными. Ряд из них зависит не только от сложившейся в стране кризисной ситуации в демографической сфере и предпринимаемых государственных мер по её устранению, но и от накапливавшихся многие десятилетия особенностей демографической структуры населения. Так, например, возросший в последние годы уровень рождаемости обусловлен не только мероприятиями государственной поддержки, но и особенностью половозрастной структуры населения страны, в которой поколение детей 1980-х годов рождения, значительно больше, чем поколение 1970-х, и тем более 1990-х годов рождения. Министр здравоохранения и социального развития, в вышеупомянутом докладе отмечает, что «полученный результат напрямую связан с большой правовой и организационной работой, существенным увеличением финансовой базы мероприятий по улучшению демографической ситуации» ^[2]. Однако демографические расчёты показывают, что государственные мероприятия по улучшению демографической ситуации «наложились» на благоприятную демографическую конъюнктуру. Эта же демографическая конъюнктура может привести к кризису государственной демографической политики в ближайшие годы, когда уровень рождаемости будет, скорее всего, падать, вплоть до 2020-х годов.

Аналогичная закономерность выявляется при анализе показателя смертности. В период 2010-2015 годов в возраст среднестатистической смерти (69 лет) вступило крайне малочисленное поколение «детей войны» (рожденных в 1941-1945 годах), т.е. в этот период уровень смертности в России будет пониженным. И, наоборот, после 2015 года примерно на целое десятилетие можно прогнозировать объективное увеличение уровня смертности в нашей стране.

Поэтому для оценки эффективности мероприятий государственной демографической политики необходимо использовать объективные показатели, независящие от определенных конъюнктурных факторов, таких как возрастная структура населения.

К числу демографических параметров, позволяющих оценить эффективность демографической политики государства в области повышения уровня рождаемости, на наш взгляд, следует отнести:

- суммарный коэффициент рождаемости (фертильности), отражающий среднее количество рожденных детей одной женщины в репродуктивном возрасте;

- соотношение числа абортов с числом рождений (количество абортов на 1000 рождений);

- удельный вес многодетных семей;

- коэффициент младенческой смертности (детей, умерших в возрасте до 1 года на 1000 родившихся живыми);

- число родившихся детей по очередности рождения;

- средний возраст матери при рождении ребёнка.

Демографические параметры, позволяющие оценить демографическую политику государства в области уменьшения уровня смертности:

- средняя ожидаемая продолжительность жизни;

- число умерших от внешних причин смерти в репродуктивном возрасте (на 100 000 человек населения);

Демографические параметры, позволяющие оценить политику государства в области улучшения миграционной ситуации:

- количество прибывших на постоянное место жительство мигрантов в Российскую Федерацию в расчете на 1000 человек населения;

- количество выбывших на постоянное место жительство из Российской Федерации мигрантов в расчете на 1000 человек населения;

- количество иностранных граждан, приобретших гражданство Российской Федерации;

- количество, прибывших в Российскую Федерацию соотечественников (по программе «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» ^[3]).

Одним из негативных факторов современной демографической политики России, является отсутствие единой системы её координирующей. Демографическая политика реализуется различными министерствами и ведомствами, финансируется из разных источников, по разным проектам и программам, которые не объединены концептуально и технологически. Так, в настоящее время, демографическими вопросами в той или иной мере занимаются Министерство здравоохранения и социального развития (Указом Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 года № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации преобразовано в Министерство здравоохранения Российской Федерации и Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации.), Федеральная миграционная служба, Министерство образования и науки, Министерство регионального развития, Министерство спорта, туризма и молодежной политики ^[4].

Указанное в Концепции Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации является только координирующим органом, не имеющим реальных рычагов воздействия на направления демографической политики, реализуемые другими ведомствами. Более того, изучив сайт Министерства здравоохранения и социального развития, нам не удалось найти ни структурного подразделения, в чьи обязанности входило бы отслеживание хода реализации мероприятий в демографической сфере, ни каких-либо систематизированных отчетов в этой области ^[5].

На наш взгляд, в стране, которая находится в критической демографической ситуации, за реализацию государственной демографической политики должно отвечать отдельное, специально созданное ведомство, которое будет контролировать и периодически отчитываться о ходе реализации мероприятий, основываясь на объективных демографических показателях.

Поскольку Концепция представляет собой декларативный программный документ, устанавливающий общие принципы и направления государственного регулирования демографической сферы, она нуждается в дальнейшем развитии в нормативно-правовом и управленческом отношении. Это развитие получило продолжение в Плане мероприятий по реализации в 2011-2015 годах Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года ^[6].

В плане предусмотрены конкретные меры (на уровне нормативных актов) по реализации задач, установленных в Концепции. Стоит отметить, что в этом документе упор делается в основном на мероприятия социально-экономической направленности. В то время как социокультурные мероприятия, к которым относится мероприятия по укреплению института семьи, возрождению и сохранению духовно-нравственных традиций и семейных отношений, уделено ничтожно мало внимания.

Более того, даже в случае реализации наиболее оптимистичного сценария социально-экономического развития страны в нашем государстве можно рассчитывать лишь на некоторое улучшение демографических параметров, в то время как для устойчивого развития необходимо кардинальное улучшение демографической ситуации с перспективой возобновления естественного прироста населения. В противном случае может реализоваться сценарий, предложенный экспертами ООН, в соответствии с которым Российская Федерация опустится к концу этого столетия с нынешнего 9 на 22 место в мире ^[7].

Ответственные за разработку и реализацию государственной демографической политики органы должны осознать, что переломить негативные демографические тенденции и выйти из кризиса можно только путем сочетания мер, направленных на улучшение социально-экономического уровня жизни населения, и мер, способствующих изменению негативной социокультурной атмосферы в стране, которая в настоящее время характеризуется отсутствием традиционных ценностей большой семьи и здорового образа жизни.

Государственное стимулирование демографической ситуации с помощью социально-экономических методов может дать только временный эффект, о чём свидетельствует опыт зарубежных стран. Как отмечает Е.С. Сазонова «высокие затраты иногда дают только временный эффект. В некоторых странах рождаемость взлетела (например, в Швеции), а потом снова падала. Дело в том, что граждане спешат воспользоваться предоставляемыми государством льготами, однако общее число детей при этом не увеличивается. Значительные расходы государства просто смещают календарь рождений, что в настоящее время имеет место в России» ^[6]. А.Г. Вишневский также отмечает, что «материальное стимулирование в Чехии, в какой-то момент повысило рождаемость за счет того, что часть людей родила раньше, чем планировала. Это называемый эффект сдвига «календаря рождений». Он недолговечен. В 1974 году рождаемость в Чехии достигла пика – 2,4 рождения на женщину, а в 1983 была уже ниже 2 и продолжала падать» ^[8].

Иначе говоря, весь демографический опыт последнего столетия свидетельствует, что демографические кризисы – плод не столько социально-экономических, сколько духовно-нравственных и социокультурных проблем.

Еще одним фактором, который нельзя не учитывать при создании государством социально-экономических условий для улучшения демографической ситуации (прежде всего повышения рождаемости) являются негативные тенденции роста патерналистского отношения к государству, которые и без того достаточно сильны в нашей стране. Как отмечает А.Г. Вишневский: «Семья не должна быть иждивенкой государства. Жизнь должна быть устроена так, чтобы семья могла зарабатывать и не нуждаться в подачках» ^[8]. Только в таком случае демографическая ситуация не только улучшится, но и будет устойчивой. Поэтому государство должно многократно увеличить усилия по созданию благоприятной социокультурной и духовно-нравственной среды для развития демографической сферы.

Нынешние усилия органов власти в данной сфере сводятся как правило к малоэффективным PR-компаниям, вроде «Года семьи» или социальной рекламе, в то время как никаких усилий не предпринимается для противодействия деструктивному характеру современного информационного поля, в котором пропагандируются антисемейные ценности и навязывается культ эгоизма. Как отмечает И.И. Белобородов «Весь спектр брачно-семейных и репродуктивных установок, формируемых коммерческой рекламой, находится в узком диапазоне демографической деградации. Модель демографического поведения, предлагаемая потребителю с помощью профессиональных методов воздействия на массовое сознание, сводится либо к неполной семье (как правило, во главе с матерью-одиночкой), либо к образованию малодетной (в большинстве случаев однодетной) семьи, выступающей главным фактором депопуляции российского населения. Именно поэтому одно из наших предложений состоит в законодательном закреплении позитивных демографических стандартов» ^[9].

Безусловно, важнейшим фактором демографического развития страны должна стать соответствующая миграционная политика, которая будет соответствовать следующим критериям. Во-первых, приток иммигрантов должен иметь объемы, которые не угрожали бы тенденции роста рождаемости среди коренного населения. Во-вторых, государственную миграционную политику необходимо строить таким образом, чтобы допускать в страну, только тех трудовых мигрантов, которые действительно необходимы для ее социально-экономического развития. В этой связи может быть полезным опыт построения системы отбора мигрантов в зарубежных странах, в которые иммигранты допускаются, только если они отвечают жестким квалификационным и иным требованиям. В-третьих, приток мигрантов должен иметь такие объемы и направления, которые бы исключали даже потенциальную опасность возникновения этнически однородных сообществ и развитие межэтнической напряженности. В-четвертых, отдельным направлением миграционной политики должна стать программа репатриации соотечественников.

Таким образом, для повышения эффективности современной государственной демографической политики необходимы: четкое определение органов, ответственных за реализацию демографической политики с выработкой критериев, позволяющих оценивать эффективность их работы; активизация усилий государства, в том числе в законодательной сфере по защите и пропаганде традиционных семейных ценностей; приведение целей и задач государственной миграционной политики в соответствие с целями и задачами государственной демографической политики в целом.