Трансформация публичной сферы в теории и практике государственного управления

Косоруков Артем Андреевич кандидат политических наук старший преподаватель, факультет государственного управления, Московский государственный университет имени М.В. Ломоносова 119992, Россия, г. Москва, Ломоносовский проспект, 27, корп. 4, ауд. А814 Kosorukov Artem Andreevich PhD in Politics Senior Educator, the faculty of Public Administration, the department of Political Analysis, M. V. Lomonosov Moscow State University 119992, Russia, g. Moscow, Lomonosovskii prospekt, 27k4, aud. A814 kosorukovmsu@mail.ru Другие публикации этого автора

Одно из первых определений понятия публичной сферы, предложенное Ю.Хабермасом в 1964 г., описывает ее как сферу социальной жизни, в которой на основе рациональных аргументов обсуждаются значимые для общества вопросы, а также формируется общественное мнение ^{[1, с. 49]}. Однако, данное определение было со временем существенно дополнено. Так, под публичной сферой стала пониматься не только сфера государственной активности и тех политических и социально-экономических условий, в которых она протекает, но также и процесс принятия государственных решений. и его результаты ^{[2, с. 388]}. В настоящее время данное определение подвергается переосмыслению в связи с тем, что рационально-критическая дискуссия в отношении публичной сферы становится все более сложной из-за продолжающихся процессов изменения политических, экономических и социокультурных процессов, социальной фрагментации современных обществ, а также перегибов практики неолиберальной модернизации в современном мире. Более того, дискуссии в отношении публичной сферы осложняются в целом постмодернистскими трендами в политике и культуре, плюрализмом субъективно сконструированных в обществе политических пространств, ускорением социальной динамики, размывающих более или менее точное определение границ сферы деятельности государственных институтов, элементов и акторов общественной сферы. По сути происходит становление иллюзорной или манипулятивной публичности, опосредованной символическими практиками власти, которые надстраиваются над публичной сферой.

На современном этапе несмотря на достаточно широкий доступ граждан к участию в публичной сфере, традиционные механизмы ее формирования уже не в состоянии с необходимой скоростью отражать динамику развития общества. Все дело в том, что исторически возникновение публичной сферы стало возможным благодаря процессам коммуникации между индивидами, которые были вовлечены в процесс создания публичных институтов, включая государственные органы власти и общественные институты. Пространство публичности выступало для общества «естественной средой презентации своих интересов, проявления людьми гражданской активности, участия населения в обсуждении масштабных социальных проблем» ^{[3, с. 28]}. Чем сложнее становились процессы коммуникации, чем большее количество социальных проблем они поднимали до уровня публичной дискуссии, тем сложнее происходил процесс достижения единства публичного пространства на фоне корпоративно-эгоистического характера частной сферы и проблем формирования гражданского общества в той или иной стране.

Плюрализм публичного пространства, в котором действует государственная бюрократия, ограниченная рамками своих полномочий, представители бизнес-сообщества, отстаивающие свои коммерческие интересы, общественные акторы и отдельные индивиды, заключается в том, что оно во многом зависит от активности индивидов, которые действуют помимо или даже вне рамок коммерческих интересов или административных правил, осуществляя при этом свое право на свободу собраний и ассоциаций, свободу выражения мнений и свободу печати и отстаивая тем самым интересы всего общества или способствуя решению проблем, оказывающих существенное влияние на общественное развитие. В рамках публичного пространства данный тип коммуникации индивидов требует специальных средств и информационно-коммуникационных технологий для передачи информации и влияния на тех, кто ее получает – на многочисленные аудитории государственных и общественных институтов ^[4].

Задавая скорость и темп развития публичной сферы, особую роль в ее формировании играют традиционные и новые средства массовой информации. Однако властно-политический характер публичная сфера обретает в основном под действием органов государственной власти, которые выступают легальными и легитимными исполнителями тех решений, которые формируются, обсуждаются и принимаются в публичной сфере. Таким образом, государственное управление и публичная сфера взаимодополняют друг друга, но не совпадают. Процессы, происходящие в рамках деятельности государственных органов, во многом и вполне оправданно носят непубличный характер, при этом институты представительной власти государства, органы местного самоуправления, совещательные органы при органах исполнительной власти позволяют государству быть вовлеченным, в частности, в рамках электорального процесса, в публичную сферу, опирающуюся на демократическое или шире – социальное участие населения в этом процессе.

В публичном пространстве постоянно происходит процесс формирования баланса интересов различных общественных акторов, тех требований и поддержки, которую они готовы оказывать государственным институтам с целью решения значимых проблем публичной сферы. При этом выражением субъективной готовности перехода той или иной проблемы из разряда непубличных или незначимых в публичные и значимые выступает общественное мнение. Данное явление выступает важным элементом публичной сферы, выражает часто критический и неформальный контроль публичными институтами работы органов государственной власти, при этом в деятельность публичных институтов традиционно вовлечено большое количество людей, особенно в период электоральных процессов. При этом ряд процедур работы органов государственной власти должен быть публичным в соответствии с нормативно-правовыми принципами функционирования государства, например, такими процедурами выступают открытые судебные заседания, выражающие такой принцип публичной сферы как публичная информация, лежащая в основе прежде всего демократических политических режимов.

Для лучшего понимания понятия и шире концепции публичной сферы и ее значения для современного государственного управления необходимо обратиться к истории. Так, в конце XVIII века наблюдавшийся во многих европейских странах кризис абсолютистских режимов привел к развитию революционных процессов во Франции и североамериканских колониях Великобритании, способствовавших появлению Первой французской республики и образованию Соединенных Штатов Америки. В результате практика публичных политических дискуссий была закреплена и институционализирована в процессе принятия первых конституций, стала неотъемлемым элементом сферы государственного управления и продемонстрировала значимый этап в развитии публичной сферы в рамках становления гражданского общества, характеризующегося смещением баланса сил и интересов от аристократии в пользу буржуазии.

Однако, так было не всегда. В течение Средних веков не существовало конституционно-правового закрепления самостоятельности и независимости публичной сферы от сферы государственной активности, олицетворяемой фигурой монарха, хотя частная сфера уже в те времена имела свою сферу автономии. В течение данной исторической эпохи власть монарха характеризовалась практически неограниченной самостоятельностью в «публичной сфере» и контролем за теми процессами и акторами, которые в ней действовали (публичная сфера состояла из сферы активности короля и тех, с кем он непосредственно взаимодействовал, в частности, в рамках принятых процедур и самого церемониала власти). В этот период нельзя говорить о существовании публичной сферы в современном понимании, но так или иначе власть демонстрировала свой управленческий потенциал и осуществляла свои функции, необходимым образом демонстрируя публичный характер своей деятельности, который формировал ее легитимность, основанную на религиозной концепции помазанника Божьего. Статус феодала, действовавшего в рамках феодальной лестницы во главе с монархом, на каком бы уровне феодальной пирамиды он ни находился, не имел отношения к современным категориям «публичной сферы» и «частной сферы», так как носитель данной властной позиции не мог самостоятельно представлять ее в публичном пространстве, а должен был демонстрировать ее как продолжение власти вышестоящего феодала - монарха, не выступая самостоятельным актором публичной сферы и не имея пространства для политической инициативы, хотя и обладая экономической автономией.

Концепция феодально-сословной репрезентации власти, сложившаяся в Средневековье, могла быть оправданной и применимой вплоть до эпохи буржуазно-демократических революций, сопровождавшейся процессами принятия первых конституций и изменением правил и состава участников публичной сферы ^[5]. Кризис данной концепции был связан с процессами перехода к капиталистическому строю и требовал построения централизованного чиновничье-административного аппарата, власть которого уже не была связана с феодально-сословной репрезентацией власти, хотя авторитет политической власти по-прежнему продолжал зависеть от авторитета главы государства. Данная структура репрезентации власти во многом являлась продолжением добуржуазной социальной структуры репрезентации властных позиций и статусов тех или иных ее элементов. Однако репрезентация в рамках современной публичной сферы, например, государственных институтов или депутатского корпуса, не имеет ничего общего со средневековой репрезентацией власти, при которой публичная сфера была непосредственно связана с деятельностью правителя. До тех пор, пока глава государства, связанные с ним представители аристократии и духовенства выступали единственными участниками публичной сферы, и практически не существовало публичного общественного или гражданского актора, интересы которого могли бы отстаивать институты парламентаризма или институционализированные площадки общественной дискуссий, продолжала существовать феодально-сословная репрезентация власти.

Закон и властные полномочия главы государства в лице монарха были обязаны своей сакральной аурой религиозному нарративу, который формировал легитимность правителя процедурой помазания на царство. В то же самое время архаические ритуальные практики феодальной власти были преобразованы в государственные ритуалы, при этом общество, как единое целое, по сути поглощалось и существовало в рамках пространства деятельности монарха. В результате на символическом уровне происходило существенное проникновение религиозной практики в сферу государственного управления, формируя политическое пространство того времени. Любое коллективное действие в публичном пространстве неизбежно выражалось в процессе саморепрезентации монарха как стержня публичного пространства, который намеренно использовал возможности политической власти для сжатия социального организма и ограничения деятельности тех элементов общества, которые обладали потенциалом противодействия при помощи феодальных прав и привилегий. Однако, религиозная сфера жизни общества по-прежнему позволяла обществу осуществлять коллективное действие, которое вынуждало правителя действовать в рамках социально предписанной роли Помазанника Божьего. Таким образом, в феодальную и абсолютистскую эпохи публичная сфера означала коллективную саморефлексию сложноструктурированного общества (преимущественно на основе религии) и его символическую репрезентацию в отношении фигуры правителя, что качественно отличало данную эпоху от племенного строя рефлексивным поворотом общества к сознательной, а не спонтанной форме социальной интеграции. Два элемента публичной сферы – монарх и общество – в равной мере зависели от коллективного действия, так как для правителя это была возможность подтвердить свою легитимность за счет поддержки со стороны широких социальных слоев, а для общества это была одна из немногих легальных форм выражения своей поддержки и требований в соответствии с заложенными в институт монарха на базе религиозной концепции социальными функциями. Однако политическое измерение публичной сферы не могло считаться полностью таковым, пока религиозный или мифический нарратив оставался единственным средством для символической репрезентации власти вплоть до появления институтов парламентаризма, укрепления демократического характера политического режима, а также отстаивания и защиты прав человека.

Феодальные власти, включая монарха, аристократию и церковь, в рамках деятельности которых существовала публичная сфера в эпоху Средневековья, постепенно начали испытывать на себе последствия длительного процесса поляризации социального пространства. К концу XVIII века в результате кризиса абсолютистских монархий в ряде западных стран, развития капиталистических отношений, укрепления сословия буржуазии и становления гражданского общества, публичная сфера распалась на государственную, частную и общественную сферу. Положение церкви начало изменяться еще в процессе Реформации, когда она начала уступать властные позиции светской власти, а религиозное сознание начало уступать свое место в публичной сфере рациональному политическому сознанию ^{[6, с. 23]}. Ослабление института церкви продолжилось с переходом в публичной сфере от религиозной легитимации власти (через апелляцию к идее божественного происхождения власти) к демократической легитимации (через апелляцию к народу как источнику власти, ограничение религиозной сферы жизни общества частной сферой, а также отделение церкви от государства). Так называемая религиозная свобода гарантировала исторически первую область автономии частной сферы. Сама церковь продолжала свое существование как один из публичных институтов наравне с другими, но уже не могла оказывать такого влияния на публичную сферу и проводимый государством политический курс. Дальнейшая диверсификация публичной сферы в рамках власти монарха продолжилась в виде выделения вопросов управления государственным бюджетом в самостоятельную сферу деятельности правительства, при этом монарх и аристократия продолжали распоряжаться крупнейшими объектами частной собственности в стране. Появление новых институтов публичной власти, включая профессиональную бюрократию и военных, а также правовых институтов, способствовало расширению пространства публичной сферы и ограничению сферы деятельности монарха, которая отныне стала ограничена конституционными нормами, а в остальных вопросах помимо церемониальной власти стала представлять собой сферу частной жизни монарха и его семьи. И, наконец, были преобразованы сами феодальные сословия: дворянское сословие постепенно было преобразовано в органы государственной власти, стояло у истоков создания парламентских партий, поддерживало развитие правовых институтов; сословие купцов и ремесленников, занятое в торговле и ремесленных делах, в эпоху буржуазного общества стояло у истоков создания первых коммерческих компаний, выступало в поддержку развития органов местного самоуправления, обладающих правом управления публичными делами в интересах местного населения.

Развитие публичной сферы постепенно привело к складыванию новой «публичной власти», которая формировалась в рамках строительства центральных институтов власти по европейской модели национального государства. Постоянное осуществление данными институтами своей деятельности по обеспечению внешнего и внутреннего суверенитета государства, основанного на систематическом административном управлении, формировании регулярной армии и централизованном налогообложении, отражали, с одной стороны, доминирование государства над региональными подсистемами, ранее представленные феодами, с другой стороны, возникли как результат общественного договора, отражая интересы государства, аристократии и зарождавшейся буржуазии, расширявшие масштабы своей деятельности в процессе строительства колониальных империй. Консолидация государственной власти не могла не вызывать беспокойства и даже оппозиции со стороны «частных лиц», для которых подчинение единому центру казалось ущемлением феодальных прав и привилегий и для которых стратегические цели деятельности государства не совпадали или даже вступали в прямое противоречие с их непосредственными целями.

В рамках новой «публичной власти» общество более не являлась только продолжением пространства деятельности монарха. Оно стало обретать институционализированные формы, автономные в фактическом и юридическом плане от институтов государственной власти и его административного аппарата. Становление известной дихотомии «государство-общество», в динамике взаимодействия которой происходят процессы публичной политики, означало начало нового этапа демократического развития, при котором общество могло влиять на принятие тех или иных государственных решений. Более того, развитие капиталистической экономики позволило элементам общества, в частности, первым транснациональным корпорациям, стать более влиятельными экономическим акторами, чем государство, осуществляя на территории колониальных владений военно-административные функции (продолжая традицию осуществления ТНК военно-административной власти над колониальными владениями (например, квази-государственные полномочия Британской Ост-Индской компании в Индии). Укрепление и консолидация буржуазного сегмента публичной сферы были направлены как на формирование представительных органов государственной власти, так и на оказание влияния на принятие решений в уже существующих государственных институтах. Так, развитие традиционных средств массовой информации, в частности, появление первых массовых газет в Европе и США в XIX веке, вполне укладывалось в почти что официально регламентированное информационно-политическое и интеллектуальное давление на органы государственной власти. Чем сильнее было данное давление, тем больше государственная сфера «приватизировалась» частными лицами, отражая олигархические тенденции зарождавшегося капитализма.

Исторически уникальным явлением в развитии публичной сферы стала ее либеральная модель. Данная модель позволила ограничить королевскую власть заключением соглашений с ключевыми феодалами, а также создать представительские институты для регулярного переподтверждения достигнутого внутриэлитарного баланса сил в ходе выборов. Так, в Англии либеральная модель публичной сферы заключалась в ограничении королевской власти институтом парламента, что в дальнейшем происходило и в государствах континентальной Европы, где королевская власть продолжала выступать ключевым медиатором между основными сословиями ^[7]. Третье сословье, которое не могло добиться власти в традиционной сословной структуре власти монархического государства, стало бороться за перестройку всей системы, выступая за систему разделения властей как инструмент ограничения власти монарха, дворянства и духовенства. При этом третье сословие или буржуазия до начала XIX века было по своей природе относительно неполитичным, не стремилось непосредственно осуществлять властные функции в обществе, а ограничение власти монарха и традиционных сословий ему было необходимо скорее для того, чтобы выступать самостоятельным и скорее непубличным актором публичной сферы. Однако и в дальнейшем буржуазия выступала против чрезмерного государственного вмешательства и контроля над публичной сферой, будучи заинтересованной в сохранении определенной степени своей автономии и непубличности в работе государства в угоду своим частным интересам, стремясь оказывать влияние на власть.

Либеральная модель публичной сферы нашла свое отражение в каталогах фундаментальных прав человека, прописанных в текстах первых принятых государственных конституций. Данные права гарантировали обществу сферу частной автономии и ограничение государственной власти теми функциями, которых достаточно для защиты прав человека и защиты общественных интересов. Между сферой частной автономии общества и сферой деятельности государства конституция также утвердила политическую сферу жизни, в рамках которой граждане получили право формировать представительские институты для отстаивания потребностей буржуазного общества перед лицом государства, трансформации политической власти в рационально-легальном ключе при посредничестве многочисленных акторов публичной сферы. Наличие общего интереса у данных акторов публичной сферы, выступающего мерой их рациональности, гарантировалось в соответствии с предпосылками общества свободного товарного обмена, в котором деятельность частных лиц на рынке освобождалась от социального принуждения и от публичного политического давления.

Издание и распространение ежедневных политических газет во многом способствовало развитию публичной сферы в рамках либеральной модели. Еще во второй половине XVIII века литературная журналистика составила серьезную конкуренцию ранее распространенным новостным листам, которые были просто компиляцией заметок и объявлений. В этой связи Карл Бюхер писал о том, что газеты перешли от роли института для публикации новостей к роли носителя и лидера общественного мнения - оружия партийной политики. Это трансформировало газетный бизнес: возникло новое влиятельное звено между процессом сбора и публикации новостей, представленное институтом редакторов, отстаивающих политические взгляды владельца газеты ^[8]. Политизация данного средства массовой информации привела к тому, что владелец газеты менял свою роль в качества поставщика актуальных новостей на роль продавца или посредника при формировании общественного мнения. И хотя издатели поставили процесс производства газет на коммерческую основу, сами газеты оставались институтом публичной сферы, выступающим эффективным посредником и интенсификатором общественной дискуссии, а в XX веке - значимым носителем массовой культуры.

Политизацию газет как средства массовой информации можно было наблюдать прежде всего в периоды революций, когда газеты возникали даже у самых незначительных политических групп и организаций, например, в Париже в 1789 г. Даже в 1848 году в Париже каждый более или менее известный политик организовал свой журнал или клуб (так, с февраля по май 1848 г. было организовано более 200 журналов и около 450 клубов). Вплоть до появления современного медийного пространства в XX веке, издание новой политической газеты было одним из проявлений борьбы за свободу слова и независимое общественное мнение, и, таким образом, за укрепление публичной сферы как принципа. Только в процессе становления буржуазного государства и принятия конституций интеллектуально и критически мыслящая пресса не только перестала быть лишь инструментом для информационного сопровождения деятельности той или иной политической силы и односторонней коммуникации между властью и обществом, но и приобрела функции самостоятельного участника публичной сферы, обладающего собственной профессиональной этикой ^[9]. С тех пор она смогла дистанцироваться от необходимости односторонней трансляции или пропаганды политических позиций своего владельца в отношении целевой общественной аудитории, став автономным участником коммерческого рынка и научившись получать прибыль от работы в качестве коммерческого предприятия. В Англии, Франции и Соединенных Штатах трансформация государственной журналистики в коммерческую началась в 1830-е годы примерно в одно и то же время. В процессе данной трансформации, переходе от журналистики, основанной на трансляции позиций государственных собственников печатных изданий, к журналистике частных и общественных газет и журналов публичная сфера испытала на себе влияние частных интересов, которые нашли свое выражение в дальнейших инвестициях в развитие средств массовой информации.

В XX веке публичная сфера получила свое дальнейшее развитие в рамках государства всеобщего благосостояния, а также в условиях распространения массовой демократии. Несмотря на то, что либеральная модель публичной сферы сохранила свое значение в нормативном отношении, так как подразумевала большую открытость и доступность информации для общества, она не могла в чистом виде применяться в условиях совершенствования массовой демократии в форме государства всеобщего благосостояния. Либеральная модель всегда включала в себя идейно-ценностные компоненты, которые в конечном итоге отвечали социальным ожиданиям населения, подверженным динамике с течением времени. Так, формы, в которых публичная сфера выражала себя, к развитию которой взывали сторонники либеральной модели, начали меняться еще во времена Чартистского движения в Англии (1836-1848 гг.) и Февральской революции 1848 г. во Франции, продолжая совершенствоваться и в наши дни. В связи с дальнейшим совершенствованием средств массовой информации и пропаганды публичная сфера вышла не только за рамки сугубо государственных интересов, но и за рамки интересов буржуазии, реагируя на интересы гражданского общества, представленного массовым избирателем. В итоге на рубеже XX-XXI веков публичная сфера окончательно потеряла не только свою социальную эксклюзивность и дискриминационность, она по сути лишилась своей внутренней связности и монолитности, созданной буржуазными социальными институтами и относительно высоким уровнем образования ее производителей и потребителей. Конфликты, до этого сконцентрированные в частной сфере, начали распространяться в рамках расширяющейся публичной сферы. Так, конфликт различных политико-административных и экономических групп интересов относительно возможности и необходимости поддержания саморегулируемого характера капиталистической экономики привел к внедрению механизмов ее государственного регулирования и стратегического планирования, при этом особую роль в преодолении данного конфликта сыграла институционализация политического дискурса и его опосредование средствами массовой информации ^{[10, с. 357]}. Публичная сфера, которая изначально не должна была выступать медиатором для сглаживания противоречий между политико-административными и экономическими группами интересов, стала неожиданно полезным пространством конкуренции частных и государственных интересов, доходящей до этого до откровенно конфликтных форм.

На современном этапе публичная сфера во многом связана с процессами информатизации и нормотворческой деятельности государства в условиях массовой демократии, отражающей сложившийся баланс общественных и государственных интересов. При этом общественные и государственные акторы регулярно вовлекаются в публичную дискуссию по тому или иному значимому вопросу при помощи публичных информационных площадок и институтов. В нормативных актах в большей или меньшей степени также находит отражение конфликт общественных и государственных интересов, который политическая воля государства стремится преодолеть в форме достижения юридических компромиссов на основе общего легитимного и публично значимого знаменателя – суверенной воли народа. В пространстве публичной сферы также действуют политические партии, общественные движения и неправительственные организации, вступающие в непосредственное взаимодействие с государством и опирающиеся на поддержку своей деятельности в медийном пространстве. Благодаря переплетению публичной и общественной сфер государственная власть с необходимостью берет на себя ряд функций в сфере управления публичным пространством и публичной политикой. При этом консолидирующаяся в сетевом публичном пространстве общественная власть постепенно берет на себя все больше ответственности за развитие страны и приобретает новые политические функции. В современных условиях это приводит к преодолению тупика сжатия и «рефеодализации» публичной сферы, поиску со стороны государственной и общественной власти новых вариантов достижения политических компромиссов как между собой, так и внутри каждой из них ^{[11, с. 10]}. Тем не менее, государство и в целом публичные акторы все больше нуждаются в получении постоянной плебисцитарной поддержки со стороны общества, даже в условиях кризиса или имитационного характера публичности.