Выборы как инструмент формирования органов местного самоуправления в современной России: реальные муниципальные практики и перспективы использования

Майкова Элеонора Юрьевна доктор философских наук, кандидат исторических наук профессор, кафедра социологии и социальных технологий, Тверской государственный технический университет 170026, Россия, Тверская область, г. Тверь, наб. Аф. Никитина, 22, оф. 236 Maykova Eleonora Yurievna Vice-rector for education, Professor, the department of Sociology and Social Technology, Tver State Technical University 170026, Russia, Tver, Naberezhnaya Afanasiya Nikitina 22, office #236 maykova@yandex.ru Другие публикации этого автора

Симонова Елена Валерьевна кандидат социологических наук доцент, кафедра социологии и социальных технологий, Тверской государственный технический университет 170026, Россия, Тверская область, г. Тверь, наб. Аф. Никитина, 22, оф. 236 Simonova Elena PhD in Sociology Docent, the depratment of Sociology and Social Technology, Tver State Technical University 170026, Russia, Tverskaya oblast', g. Tver', nab. Af. Nikitina, 22, of. 236 Simonova-E-V@yandex.ru Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при финансовой поддержке Министерства образования и науки Российской Федерации в рамках научно-исследовательского проекта № 114111140129.

Изучение проблемы выборов как демократического механизма формирования муниципальных органов в системе местного самоуправления (МСУ) является важным и актуальным для современного российского общества. В связи с тем, что Россия ориентируется на развитие гражданского общества и демократического политического устройства, чрезвычайно важная роль отводится совершенствованию системы МСУ.

Российское законодательство о местном самоуправлении опирается на положения Европейской Хартии местного самоуправления, которая была ратифицирована Россией в 1998 г. ^[1]. Им определяются принципы формирования и функционирования органов МСУ, их структура и компетенция ^[2]. Трактовка местного самоуправления, представленная в законодательстве, предполагает субъектность населения, его способность и возможность решать вопросы местного значения через различные (непосредственные и опосредованные) формы самоорганизации (референдумы, муниципальные выборы, публичные слушания, формируемые населением органы МСУ, обеспечивающие повседневное решение вопросов местного значения и др.) ^[2]. Широкое участие граждан в деятельности по управлению территориями, безусловно, влечет за собой использование принципа выборности при формировании органов МСУ.

Однако, в течение 2000-х гг. по инициативе федеральной власти происходил постепенный отказ от использования выборного механизма при формировании властных структур. Это касалось, прежде всего, выборности глав субъектов РФ, членов Совета Федерации. В системе МСУ также проявилась тенденция к ограничению участия граждан в формировании структур местной власти. При этом, наиболее дискуссионным является вопрос о порядке избрания главы муниципального образования. В российском законодательстве закреплен альтернативный порядок избрания на эту должность, который предполагает использование и прямых, и косвенных избирательных процедур ^[2]. Согласно уставам российских муниципальных образований, глава, избираемый непосредственно населением в ходе прямых выборов, может возглавлять местную администрацию, входить в состав представительного органа МСУ с правом решающего голоса и являться его председателем или руководить одновременно и представительным, и исполнительным органом МСУ (последняя модель считается допустимой для сельских поселений и внутригородских муниципалитетов городов федерального значения). Следует отметить, что практика избрания главы МСУ в ходе прямых выборов была доминирующей до 2009-2010 гг. (примерно в 2/3 российских муниципалитетов). С 2010 г. широко распространяется практика избрания главы муниципалитета из числа депутатов представительного органа муниципального образования, председателем которого и становится вновь избранный глава МСУ ^{[3, с. 26],[4, с. 31-32],[5, с. 8]}.

Обострение дискуссий о возможных моделях избрания глав муниципалитетов произошло в связи с внесением поправок в российское законодательство о МСУ в течение 2014-2015 гг. Согласно этим изменениям, избрание претендента на должность главы осуществляется представительным органом муниципалитета из числа кандидатов, рекомендованных конкурсной комиссией. Порядок формирования конкурсной комиссии включает назначение половины ее членов представительным органом муниципального образования, а другой половины – высшим должностным лицом субъекта РФ или главой муниципального района (в зависимости от типа муниципального образования). Избранный таким образом глава возглавляет местную администрацию.

Однако, уже в декабре 2015 г. вышло постановление Конституционного суда РФ, признавшего неконституционным безальтернативный вариант замещения должности главы муниципального образования и определения его места в структуре органов МСУ, допускаемый законодательством о МСУ и принятый в качестве доминирующей модели организации МСУ во многих субъектах РФ ^[6]. Кроме того, в ряде регионов за возвращение процедуры прямых выборов мэров городов стало выступать и население ^[7].

Таким образом, в российских муниципальных практиках сложилось существенное противоречие. С одной стороны, с целью развития демократических основ российского государства и общества законодательно признается и регламентируется развитие системы МСУ, главным субъектом которого выступает население территорий (местные сообщества). С другой стороны, на уровне законодательных и правоприменительных практик в сфере МСУ происходит постоянное ограничение прямого участия граждан в формировании муниципальных органов управления. Поэтому всесторонний анализ механизма муниципальных выборов с целью его дальнейшего совершенствования представляется в настоящее время одним из важнейших направлений научных исследований.

Различные вопросы местного самоуправления, формирования его органов и участия в его осуществлении рядовых граждан являлись предметом пристального внимания западных и российских ученых на протяжении длительного времени.

Одним из важнейших направлений анализа системы МСУ, развиваемых исследователями, стал анализ выборных процедур, используемых в процессе формирования муниципальных органов власти. В трудах A. C. Автономова, Ю. А. Веденеева, С. Д. Князева, JI. H. Линник, А. Е. Постникова и др. исследовалась проблематика избирательного права. Изучению различных аспектов использования форм непосредственной демократии посвящены работы В. И. Авсеенко, А. И. Ковлера, А. Л. Маршака, С. И. Чащиной и др. ^[8].

Что касается проблематики муниципальных выборов, то она, так или иначе, затрагивается в рамках электоральной и политической социологии. В рамках двух научных школ, сформировавшихся, соответственно, в Колумбийском и Мичиганском университетах США, сложились социологический и социально-психологический подходы к изучению электорального поведения. Наиболее известными представителями колумбийской школы являются П. Лазарсфельд, С. Липсет, М. Роккан. Среди факторов, влияющих на электоральное поведение, на первое место они ставят социальную принадлежность избирателей. Представители мичиганской школы (Э. Кэмпбелл и др.), разработавшие социально-психологический подход, обращали внимание на значимость партийной идентификации как фактора, который определяет электоральный выбор индивида ^{[9, с. 5]}. Т. Дай, Р. Даль, Ч. Р. Миллс и др. исследуют различные вопросы современной демократии, в том числе влияния на принятие политических решений рядовых граждан. В частности, Ч. Р. Миллс подчеркивал ключевое влияние на принятие решений политико-экономические элит, фактически, контролирующих сам ход выборов и манипулирующих поведением избирателей ^[10].

Российские исследователи Н. В. Анохина, В. Р. Маркарян, А. М. Паликова, С. В. Пацынко и др. рассматривают актуальную для современной России проблему влияния СМИ и различных видов коммуникации на электоральное поведение населения. Для исследования особенностей поведения российских избирателей большое значение имеют работы российских социологов (А. С. Ахиезера, М. К. Горшкова, Т. И. Заславской, Н. И. Лапина, Ю. А. Левады и др.), акцентирующие внимание на анализе социальной структуры современного российского общества, ценностно-мировоззренческих и поведенческих установок россиян ^{[9, с. 6-7]}. В связи с процессами, происходящими в современной российской системе МСУ, среди исследователей (Н. М. Верижникова, А. В. Москалев, Л.И. Бусыгин и др.) в течение последних лет активно дискутируются вопросы, связанные с использованием процедуры выборов как способа замещения должности главы муниципального образования ^{[3, с. 27],[4, с. 34],[11, с. 69-71]}.

Следует отметить, что российские исследователи анализируют, прежде всего, систему выборов, рассматривая ее как инструмент формирования демократических институтов власти и обеспечения демократических процессов в системе МСУ. Ученые часто рассматривают институт выборов с аксиологических позиций, давая ему, как правило, позитивную оценку. В свою очередь, негативно оцениваются исследователями пассивные поведенческие модели, политический абсентеизм российских граждан. С нашей точки зрения, ментальные и поведенческие установки населения в сфере МСУ, как и модели формирования органов местной власти не поддаются подобной однозначной оценке. Мы в своем исследовании придерживаемся положений социально-экологического подхода, основные принципы которого были сформулированы еще в работах Р. Парка ^[12], Р. Маккензи ^[13], Л. Вирта ^[14] и др. Данный подход предполагает выделение на основе статистических данных «социально-экологических единиц», в которых результируется взаимодействие природных, исторических, экономических, политических, социокультурных и других факторов, влияющих на тип организации системы МСУ (или местного управления), модели формирования управленческих структур, поведенческие модели населения, его ценностные ориентации и электоральные установки. Данный подход мы сочетаем с типологией самоуправленческого потенциала населения, представленной в более ранних наших работах ^[15]. Мы исходим из того, что применительно к российской системе МСУ необходим анализ возможностей использования предложенных законодательством моделей формирования органов местного самоуправления с учетом специфики тех условий, в которых приходится функционировать муниципальному образованию. Российские территории, в том числе субъектов РФ, нуждаются в зонировании и типологизации выделенных зон, исходя из, во-первых, общей численности местного населения, во-вторых, доли лиц с высшим образованием по различным направлениям подготовки среди местного населения, в-третьих, распространенности среди местного населения установок сознания и моделей поведения, характерных для активистской политической культуры (согласно терминологии Г. А. Алмонда и С. Вербы) ^{[16, с. 454-466]}. Наше исследование ориентировано, прежде всего, на социологический анализ и типологизацию представлений населения и членов экспертного сообщества в сфере местного самоуправления о механизме муниципальных выборов.

Цель данного исследования – выявить проблемы и проанализировать возможности использования механизма выборов в практиках формирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях одного из субъектов Российской Федерации (Тверском регионе). Предметная область исследования связана с определением моделей организации системы местного самоуправления (управления) и формирования его органов, в том числе и с использованием выборного механизма, в зависимости от уровня развития самоуправленческого потенциала населения и локальных особенностей территории.

Исследование было проведено в одном из типичных регионов Центральной России – Тверском регионе. Здесь сложилась двухуровневая система местного самоуправления. В настоящее время Тверской регион включает 351 муниципальное образование, из них: 35 муниципальных районов, 6 городских округов, 2 закрытых административно-территориальных образования (ЗАТО), 43 городских и 265 сельских поселений.

Представительные органы муниципальных образований Тверской области формируются путем проведения прямых выборов депутатов. На 1.01.2014 г. большинство глав муниципальных образований (353 человека) избиралось из состава депутатов представительных органов, и лишь 1/10 часть (32 человека) – в ходе прямых муниципальных выборов (населением) ^[17]. В 2015 г. на основе поправок, внесенных в Федеральный закон № 131-ФЗ, в регионе был регламентирован новый порядок замещения должности главы муниципального образования и формирования властных структур МСУ – на основе конкурсных процедур.

Исследование проводилось научным коллективом кафедры социологии и социальных технологий Тверского государственного технического университета. Вид исследования – аналитическое исследование по характеру решаемых задач и прикладное исследование по функциям. Осуществлен социологический мониторинг представлений населения муниципальных образований региона о системе местного самоуправления, а также опрос членов экспертного сообщества региона о проблемах функционирования и развития системы МСУ и путях их решения. Методы сбора эмпирических данных – социологический опрос (формализованное интервьюирование населения и глубинное интервьюирование экспертов).

В период с 2009 по 2011 гг. исследование проводилось среди населения г. Твери в три этапа, объем выборочной совокупности на каждом из которых составил 400 человек (статистическая погрешность – 4%). Формирование репрезентативной выборки осуществлялось по квотам (пол, возраст, городской район проживания). В течение 2012-2015 гг. социологическое исследование было проведено в муниципальных образованиях Тверской области различного типа (городах, поселках городского типа (ПГТ), сельских поселениях). Объем репрезентативной выборки в 2012 г. составил 624 человека, в 2013 г. – 628 человек, в 2014 г. – 633 человека, в 2015 г. – 739 человек (статистическая погрешность – 4%), формировавшейся согласно квотам (пол, возраст, тип поселения). Обработка результатов исследования осуществлялся на основе создания электронной базы данных и использования основных описательных статистик в пакете SPSS 16.0.

При проведении глубинного интервьюирования экспертов объем выборочной совокупности составил 45 человек (главы (или главы администраций) муниципальных районов, городских округов, городских и сельских поселений, члены представительных органов муниципалитетов, руководители структур государственной власти регионального уровня, представители прессы, некоммерческих организаций). Репрезентативность выборки обеспечивалась методом ее формирования, которое осуществлялось с использованием следующих критериев: место работы, занимаемая должность. Период сбора эмпирической информации – апрель–август 2015 г. Сбор информации проводился с помощью специально разработанного инструментария (бланка экспертного интервью), включающего формулировки ключевых вопросов по предмету исследования, которые должны были лишь сориентировать респондентов в предмете разговора. Интервью являлось глубинным, свободная и доверительная беседа с респондентами осуществлялась в среднем 1–1,5 часа. Для анализа информации, полученной в ходе экспертного интервью, использовались методы традиционного анализа.

Ряд вопросов исследования был направлен на выявление отношения населения и экспертов к использованию механизма выборов при формировании властных структур, в том числе и муниципального управления. Было выявлено, что треть опрошенных граждан признает для себя важность выборов в органы МСУ, а еще треть – важность всех выборов в равной степени, в том числе и в органы местной власти. Именно активное участие в выборах, с точки зрения респондентов, является тем инструментом, с помощью которого обычный человек может оказать влияние на ситуацию в стране ^{[18, с. 74]}.

Анализ экспертных оценок существующего в современном российском обществе института выборов выявляет неоднозначность позиций представителей экспертного сообщества. С одной стороны, система прямых выборов, по мнению руководителей муниципальных управленческих структур, является одним из важнейших показателей демократичности социально-политического устройства общества. Однако, эффективность системы выборов зависит от ее качества. А эксперты отмечают несовершенство современных избирательных технологий. С точки зрения экспертов, жители муниципалитетов в ходе прямых выборов могут принять неоптимальное решение, подвергаясь подкупам и манипуляциям и находясь под воздействием СМИ («…во власть приходят люди, которые не только с профессиональной точки зрения не могут работать руководителями…, но…и по этическим, моральным и другим причинам…их нельзя…подпускать к руководству городом или поселком с любым бюджетом…»). Кроме того, в настоящее время население муниципальных образований не готово брать на себя ответственность за собственные решения, демонстрирует патерналистские ориентации по отношению к властным структурам различного уровня.

Ряд вопросов исследования был направлен на выявление степени готовности рядовых граждан к реализации своего активного избирательного права. Так, в ходе опроса жителей муниципальных образований было выявлено нежелание подавляющей части опрошенных избираться в органы МСУ в качестве должностных лиц (от 78% в 2012 г. до 80,4% в 2015 г.). Респонденты отметили основные причины подобной поведенческой модели: отсутствие достаточных способностей, знаний и квалификации для участия в этой деятельности (от 29,8% в 2012 г. до 23,5% в 2015 г.), недостаток интереса к подобного рода занятию (от 20,6% в 2012 г. до 19,1% в 2015 г.) и к политической жизни, в целом (от 14,4% в 2012 г. до 10,3% в 2014 г.), представление о невозможности оказывать влияние на что-либо, о низкой результативности и эффективности данной работы, тратить силы и время на которую не имеет смысла (от 11,2% в 2012 г. до 15,7% в 2015 г.), нежелание брать на себя ответственность за решение местных проблем (от 11,9% в 2013 г. до 6% в 2015 г.).

Большинство опрошенных граждан в исследованиях 2012-2014 гг. высказало мнение, что работать в системе местного самоуправления должны специально подготовленные специалисты (от 71,6% в 2012 г. до 67,4% в 2014 г.), а около трети респондентов считало, что формироваться органы МСУ должны из представителей местного населения (от 25,1 % в 2012 г. до 31,4% в 2014 г.). В инструментарий исследования 2015 г. был включен еще один вариант ответа на рассматриваемый вопрос («и те, и другие»), который был выбран половиной респондентов. Соответственно, снизился процент граждан, для которых характерны крайние позиции (специально подготовленные специалисты (36,5%), представители местного населения (10,7%).

Проведенный нами корреляционный анализ показал, что, чем выше респонденты оценивают степень влияния рядового гражданина на деятельность органов власти, тем больше выражена у них готовность реализовать активное избирательное право и быть избранными в органы МСУ в качестве должностных лиц, и наоборот (табл. 1).

Таблица 1

Готовность быть избранным в органы МСУ в зависимости от оценки степени влияния рядового гражданина на деятельность властных структур (2014 г.)

Если говорить о доле граждан, которые готовы реализовывать активное избирательное право и избираться в органы МСУ в качестве должностных лиц, то в количественном отношении она составляет около 1/10 населения.

Следует отметить, что для граждан характерен определенный абсентеизм и в реализации ими пассивного избирательного права. Так, электоральная активность населения при выборах в органы МСУ (по сравнению с выборами различного уровня) является чрезвычайно низкой. Лишь около 1/5 части респондентов констатировало свое участие в муниципальных выборах в течение последних 5 лет. Однако, если сравнивать эмпирические данные, полученные в разные годы, то можно выявить тенденцию к росту электоральной активности населения в муниципальные органы власти (20,7% в 2015 г. по сравнению с 13,9% в 2012 г.), которая проявилась, в частности, на муниципальных выборах 13.09.2015 г. в единый день голосования. В Тверской области осуществлялось избрание депутатов в представительные органы МСУ, и явка избирателей составила 34,5% ^[19]. При этом, уровень электоральной активности молодежи ниже, чем у представителей других возрастных групп. Наиболее электорально пассивными являются лица, не имеющие профессионального образования, а также граждане с высоким уровнем материального положения. Жители сельских поселений проявляют гораздо большую электоральную активность в выборах органов МСУ по сравнению с горожанами и жителями поселков городского типа. При этом, в ходе проведения исследования выявилась следующая закономерность: чем более информированы респонденты о ФЗ № 131, тем большую активность в выборах местного уровня они демонстрируют, и наоборот (рис. 1).

Рисунок 1

Зависимость электоральной активности в выборах органов МСУ от степени информированности о ФЗ № 131

Однако, несмотря на низкий уровень реальной электоральной активности граждан на муниципальных выборах, их потенциальная готовность принимать участие в выборах местной власти оказывается гораздо выше (от 25% в 2013 г. до 34,3% в 2014 г.).

Важное значение имеет анализ представлений граждан по такому дискуссионному в настоящее время вопросу как способ замещения должности главы местного самоуправления. Результаты проведенного авторами исследования показывают, что большинство респондентов выступает за проведение прямых выборов мэра города его жителями (от 83,3% в 2009 г. до 62,9% в 2011 г.). Лишь незначительная часть граждан убеждена, что мэр может быть избран депутатами городской думы из своего состава (от 5,8% в 2009 г. до 28% в 2011 г.). В ходе исследования 2012-2015 гг., проводившегося в муниципальных образованиях Тверской области различного типа, было выявлено, что треть жителей региона считает наиболее эффективным способом замещения должности главы МСУ (главы района, мэра города и т.д.) прямые муниципальные выборы (от 30,5% в 2012 г. до 32,5% в 2015 г.). Еще около четверти респондентов отмечают эффективность такого способа как решение общего собрания (схода) жителей, также предполагающего осуществление выборных процедур (от 24,6% в 2012 г. до 28,8% в 2015 г.). Такая позиция характерна, прежде всего, для населения сельских территорий. Следует отметить, что к 2015 г. значительно снизился процент граждан, поддерживающих практику избрания главы МСУ депутатами представительного органа (от 30,6% в 2014 г. до 9,2% в 2015 г.). Около 1/7 респондентов (от 17,5% в 2012 г. до 14,9% в 2015 г.) традиционно выступают за назначение главы муниципалитета «сверху» вышестоящими государственными органами (Губернатором области, Законодательным Собранием области и т.д.).

Данные, полученные по предыдущему вопросу, подтверждаются ответами на вопрос, впервые включенный в 2015 г. в исследовательский инструментарий. Респондентам, в частности, предложили дать оценку нового порядка замещения должности главы муниципального образования, вводимого в региональные практики МСУ с 2015 г. и связанного с осуществлением конкурсных процедур. Исследование показало, что более трети граждан отрицательно оценивают данное изменение в формировании системы органов МСУ (37,2%). Эта часть респондентов аргументирует свою точку зрения тем, что в рамках демократических политических систем должны существовать прямые выборы, без которых во властных структурах распространяется семейственность, они становятся коррумпированными.

Сторонники нового порядка замещения должности главы муниципалитета (26,2%) приводят следующую аргументацию в обоснование своей позиции: в ходе проведения прямых избирательных процедур населением может быть сделан неоптимальный выбор из-за отсутствия необходимой и достоверной информации о кандидате, а экспертная комиссия гораздо эффективнее осуществит оценку кандидатов на пост главы МСУ и предложит представительному органу наиболее профессионально подготовленные кандидатуры, имеющие опыт управленческой деятельности.

Анализ мнений и оценок представителей властных структур по данной проблеме позволяет выделить три основные позиции, занимаемые ими.

Первая группа экспертов демонстрирует отрицательное отношение к ликвидации прямых выборов глав муниципалитетов, считая не совсем демократичным отбор кандидатов на пост главы конкурсной комиссией, наполовину состоящей из представителей, назначаемых районной (для сельских поселений) или региональной властью (для муниципальных районов). Сторонниками данной точки зрения осознаются цели вновь формируемой модели замещения должностей глав муниципалитетов («…это…определенный фильтр для того, чтобы граждане в эмоциональном порыве не выбрали себе неадекватного главу…»). Однако значительным минусом новой модели, с их точки зрения, является фактическое отстранение рядовых граждан от участия в формировании органов МСУ и управлении своим поселением.

Вторая группа экспертов дает позитивную оценку конкурсным процедурам, внедряемым в систему замещения должностей глав муниципалитетов. С их точки зрения, конкурс – «…самый оптимальный вариант…» для муниципальных практик в условиях современной России. Конкурсные процедуры позволяют снизить финансовые затраты на процесс формирования органов МСУ, способствуют привлечению к управлению территорией высоко профессиональных специалистов и компетентных граждан, да и от различных популистских решений они являются своего рода «страховкой». Однако, такая модель рассматривается данной группой экспертов в качестве временной меры. Соответственно, эта модель будет ликвидирована и заменена более демократичным вариантом формирования муниципальных органов власти случае повышения уровня социальной зрелости и ответственности российских граждан («…потом надо смотреть, возвращаться, может народ уже и будет готов к прямым выборам…»).

Третья группа экспертов отрицательно воспринимает систему прямых выборов глав муниципальных образований, выступая, тем не менее, за выборность представительного органа МСУ. Система отбора кандидатур на пост главы МСУ конкурсной комиссией, наполовину формируемой губернатором региона, рассматривается сторонниками данной позиции в качестве наиболее эффективной и единственно правильной. С их точки зрения, влияние на систему МСУ со стороны каких-либо внешних сил будет неизбежным в ходе реализации любой модели замещения должности главы муниципалитета. Это влияние будет осуществляться либо со стороны губернатора («…напрямую назначает губернатор конкурсную комиссию, понятно, что подбор кандидатур будет зависеть от того,…кого видит губернатор…»), либо со стороны личности или структуры, которая осуществляла финансирование избирательной кампании («…ведь деньги должны откуда-то браться и как-то возвращаться…кто помог финансами, тот будет потом влиять…на будущего главу…»).

В ходе опросов было выявлено, что, если отказ от прямых выборов глав муниципальных образований оценивается населением Тверской области, в целом, негативно, и далеко неоднозначно представителями экспертного сообщества, то ориентация на совмещение полномочий главы муниципального образования и главы его администрации позитивно воспринимается как гражданами, так и экспертами. Так, согласно данным анкетного опроса, 43,9% (2015 г.) жителей Тверского региона положительно оценивают данную правовую норму. Сторонники совмещения должностных позиций главы муниципалитета и главы администрации отмечают, что наличие двух должностных лиц в муниципальном образовании снижает эффективность работы, чиновники перекладывают друг на друга ответственность за решение вопросов местного значения. Данная группа респондентов считает, что все важные полномочия по решению местных проблем должны находиться «в одних руках». Это повысит эффективность деятельности главы муниципального образования («будет больше порядка», «не будет разногласий»), уровень его ответственности перед населением («есть с кого будет спрашивать»). Кроме того, уменьшение числа чиновников, с их точки зрения, позволит экономить средства на содержание управленческого аппарата муниципалитета. Следует отметить, что более позитивно относятся к совмещению двух высших должностей в структуре управления муниципальным образованием представители старших возрастных групп. Более высокий уровень образования также является фактором, влияющим на формирование позитивных оценок подобного типа муниципальной практики. Положительные оценки характерны и для сельских жителей.

Отрицательное отношение части граждан (2015 г. – 24%) к системе совмещения должностей главы муниципалитета и главы его администрации связано с их представлениями о том, что, во-первых, одно должностное лицо не может эффективно выполнять весь круг возникающих в этом случае обязанностей, во-вторых, происходит концентрация в одних руках слишком большого объема власти, что может привести к коррумпированности и иным негативным последствиям. Наиболее отрицательно к системе совмещения муниципальных должностей относятся жители ПГТ.

Представители экспертного сообщества дали позитивную оценку системе муниципального управления, основанной на совмещении должностей главы муниципалитета и главы его администрации, и высказались за ликвидацию так называемой «двуглавой» модели МСУ. Совмещение двух высших должностей муниципальной власти рассматривается экспертами как наиболее эффективное в настоящее время. Во-первых, в условиях недостаточного финансирования муниципальных образований осуществление стратегического и тактического управления одним должностным лицом будет способствовать более эффективному решению вопросов местного значения («…важнее где-то пренебречь какими-то элементами демократизма, дискуссионности…лучше эффективная власть…правильнее, где…ответственный один человек, у которого все могут спросить…»). Во-вторых, эффективность функционирования муниципальных властных структур повышается в результате ликвидации конфликта между главой муниципального образования и главой его администрации, заложенного в самой природе «двуглавой» модели МСУ («…хотим мы или не хотим, все равно там искры летят, потому, что народ обращается и к одному, и ко второму, и оба обещают, и…противоречивые решения принимаются…»). В-третьих, становится более эффективным взаимодействие власти и населения, так как наличие одного руководителя (принцип единоначалия) является более понятным для простых граждан. В-четвертых, происходит снижение затрат на управленческие расходы.

Одной из задач исследования являлось изучение возможных моделей организации системы управления на местах, исходя из особенностей территорий и локальных сообществ.

Следует отметить, что представители муниципального экспертного сообщества связывают местное самоуправление с автономностью функционирования, ресурсной самодостаточностью, активным участием населения в решении местных проблем, с формированием структур муниципального управления самими гражданами в интересах жизнеобеспечения конкретных территорий и социального обслуживания местных сообществ. Однако, специфика местных условий и общая экономическая ситуация не позволяют в полной мере обеспечить реализацию принципов МСУ и предполагает дифференциацию подходов к формированию системы управления на местах. В ходе экспертного опроса обозначилось три таких модели.

Первая модель представляет собой классический вариант местного самоуправления, который может быть реализован в городах, поселках городского типа и крупных сельских поселениях. Указанные типы муниципалитетов характеризуются достаточной для формирования местных сообществ численностью социально разнородного населения, высоким уровнем самоуправленческого потенциала, а также наличием различных ресурсов, позволяющих обеспечить самодостаточность жизнедеятельности и автономность функционирования. Здесь применимы различные варианты избирательных процедур при формировании представительных органов, замещении должностей глав муниципалитетов, возможна реализация различных программ, предполагающих активное участие населения. Именно в подобных муниципальных образованиях представлены все категории граждан, в сознании которых в разной степени представлены ценности подданнического и активистского типов политической культуры: неактивные, потенциально активные, активные и инициативные граждане ^[15].

Вторая модель организации управления на местах может использоваться в небольших малонаселенных муниципальных образованиях и (или) в муниципалитетах с незначительным уровнем самоуправленческого потенциала населения. Она предполагает наряду с сохранением основных элементов классической модели местного самоуправления внедрение института старост, представляющих собой наиболее активных и инициативных граждан населенного пункта (деревни, села) и выступающих в качестве посредников между населением и представителями властных структур (главами поселений, районов). Особое значение социальный слой старост будет иметь в случае укрупнения сельских поселений («…в каждой деревне должен быть староста, и глава,…если не сход делает, то собрание старост. Староста…должен говорить от имени деревни…Прежде, чем принимать решение, он должен эту деревню…собрать…Староста будет первичным звеном…, с которым будет работать…глава поселения,…у него параллельно есть депутатский корпус…»).

Третья модель организации управления на местах – это патерналистская модель с развитой системой администрирования и минимизацией использования выборного механизма при формировании структур власти для территорий, где возможно только местное управление с осуществлением управленческого воздействия из-вне из-за их малонаселенности, отсутствия собственной ресурсной базы и т.д. Эта модель связана с формированием системы прямого администрирования со стороны либо государственных органов, либо органов муниципальных районов. Использование данного подхода необходимо применять при организации управления глубоко дотационными поселениями, характеризующимися ограниченной ресурсной базой и малой численностью населения, в основном, пенсионного возраста. Использование выборного механизма в формировании органов местной власти в данном случае представляется нерациональным. При этом, территории подобного типа и в настоящее время (в условиях соблюдения требований современного законодательства о местном самоуправлении) формируют патерналистские модели взаимодействия как муниципальной власти с населением, так и представителей муниципальных структур разного уровня друг с другом.

Результаты социологического мониторинга представлений рядовых российских граждан об институте выборов и глубинного интервьюирования экспертов в сфере местного самоуправления демонстрируют нам следующую картину. Как население, в целом, так и представители экспертного сообщества придают ключевое значение выборам как инструменту формирования органов власти в системе МСУ. У большинства респондентов механизм выборов имеет позитивные коннотации и связан с представлениями о демократических ценностях, о народовластии, о возможностях влияния рядовых граждан на принятие решений по совершенствованию общественного порядка и отстаивания собственных интересов. Однако, эффективность системы выборов напрямую зависит от ее качества (такая позиция особенно сильно прослеживается в высказываниях экспертов). А избирательные технологии, используемые в современной России, крайне несовершенны, не всегда позволяют обеспечивать качество формирования органов МСУ. Это, по мнению респондентов, и является одной из причин частичного отказа от использования прямых избирательных процедур, по крайней мере, при замещении должностной позиции главы муниципалитета.

В целом, если модели формирования администрации муниципального образования (исполнительно-распорядительного органа, осуществляющего свою деятельность на основе принципов единоначалия и назначения) и представительного органа муниципалитета, функционирующего на основе принципов выборности и коллегиальности в процессе принятия решений, не вызывают каких-либо значительных дискуссий, то модели избрания глав муниципалитетов дискутируются представителями власти и общественности. При этом, четко фиксируется тенденция к централизации власти, в том числе и на местном уровне, росту влияния государственных структур на деятельность МСУ и все большему сужению возможностей участия населения в формировании структур власти.

Указанная тенденция усиливается под влиянием таких факторов как традиционно низкая активность населения муниципальных образований, в том числе его абсентеизм в реализации активного и пассивного избирательного права, высокая степень распространенности патерналистских настроений и моделей поведения, характерных для политической культуры подданнического типа (по терминологии Г. Алмонда и С. Вербы). Все эти результаты сходны с данными многочисленных эмпирических исследований, проводимых в различных регионах России, и подтверждают выводы, сделанные многими российскими исследователями.

В связи с этим возрастает значимость полученных нами в ходе исследования результатов, свидетельствующих о преимущественном неприятии населением и экспертами безальтернативного варианта замещения должности главы муниципального образования. Большинство респондентов рассматривает возможность и необходимость возвращения процедуры прямых выборов глав муниципалитетов либо в ближайшей, либо в отдаленной перспективе (когда население обретет социальную зрелость и ответственность и освоит активистские модели поведения). Действительно, согласно данным нашего исследования, потенциальная готовность граждан реализовывать свое избирательное право, как правило, гораздо выше их реальной электоральной активности. Кроме того, сравнение эмпирических данных за разные годы демонстрирует тенденцию к росту электоральной активности населения в ходе выборов в органы МСУ, что нашло отражение в ходе муниципальных выборов 2015 г.

Исследование показывает, что формирование управленческой модели на местах должно быть альтернативным и обусловливаться различными факторами: определенной численностью населения, способного образовать местное сообщество, уровнем самоуправленческого потенциала населения, наличием разного вида ресурсов, делающих возможным организацию и реализацию самоуправленческих практик на местах. Одни территории могут представлять собой самодостаточные муниципальные образования с наличием определенных ресурсов для автономного самоуправления. Именно здесь становится возможным широкое применение различного типа избирательных процедур при формировании органов МСУ. Другие же территории, не имеющие достаточного самоуправленческого потенциала, должны управляться представителями государственной местной власти. Применение избирательных процедур в этом случае будет минимизировано. Следует отметить, что предложенная нами типология требует своего статистического обоснования, так как необходимо выявить зависимость использования модели местного управления (самоуправления) от численности населения, доли лиц с высшим образованием в его составе, уровня развития самоуправленческого потенциала граждан территории и других факторов. Соответственно, основываясь на положениях социально-экологического подхода, прикладные научные исследования должны быть направлены, прежде всего, на зонирование территорий по ключевым критериям, определяющим тип местной системы управления, а, значит, широту и характер использования механизма выборов в процедурах формирования муниципальных органов. Данный подход является достаточно новым в российских исследованиях системы местного самоуправления.

Таким образом, результаты проведенных нами исследований демонстрируют неоднозначность отношения к выборному механизму в системе формирования органов МСУ со стороны как населения, так и представителей региональных и муниципальных властных структур. Его использование в процедурах формирования системы управления территориями определяется особенностями социально-экономического положения муниципального образования, доминирующей у населения системой ценностных ориентаций и поведенческих установок и рядом других факторов. Результаты исследования показывают, что государство, региональные и муниципальные властные структуры, а также сами местные сообщества осуществляют поиск наиболее оптимальной модели функционирования МСУ, а также наиболее эффективных способов формирования органов МСУ, в частности, процедур замещения должности главы муниципального образования. Исследование выявляет усиливающуюся тенденцию к централизации власти, в том числе и на местном уровне, к усилению влияния государственных органов на деятельность МСУ и все большее сужение возможностей участия населения в формировании структур власти. Однако, отказ от прямых выборов глав МСУ рассматривается в качестве временной меры, связанной с неэффективностью современных избирательных технологий, слабой готовностью населения к участию в различных формах МСУ и недостаточным пониманием гражданами значения своих действий (или бездействия) для развития муниципального образования. Проведенные нами опросы фиксируют наличие у населения и представителей муниципальных структур стремления к сохранению основных демократических элементов в системе МСУ, в том числе, и процедуры прямых выборов. Возвращение к модели избрания главы муниципального образования населением в ходе прямых выборов будет возможным в результате постепенного изменения менталитета жителей региона, формирования у населения активистских установок, повышения уровня его ответственности за все происходящее в муниципальном образовании.

Основными направлениями дальнейших исследований являются: глубокое и всестороннее изучение как лимитирующих, так и мотивирующих факторов электоральной активности населения на муниципальном уровне; разработка методик для осуществления оценки взаимосвязи особенностей территорий и местных сообществ и моделей организации местного управления (самоуправления); статистическое обоснование зонирования территорий и типологизации моделей организации управления на местах; выявление условий, механизмов и инструментов активизации граждан, формирования местных сообществ как субъектов управления и совершенствования системы местного самоуправления в России.