Транспортная безопасность как объект административно-правового регулирования

Зиганшин Марат Мухаметханович кандидат юридических наук Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации 142000, Россия, Московская область, г. Домодедово, ул. Пихтовая, 3 Ziganshin Marat Mukhametkhanovich PhD in Law Head of Department at the All-Russian Advanced Training Institute of the Ministry of Internal Affairs  142000, Russia, Moskovskaya oblast', g. Domodedovo, ul. Pikhtovaya, 3 zigmarat@mail.ru Другие публикации этого автора

Проблема обеспечения транспортной безопасности в последние десятилетия имела весьма актуальное значение. Обусловлено это тем, что от эффективного функционирования транспортного комплекса зависит поступательное социально-экономического развитие государства, кроме того, на транспорте сосредотачивается достаточно большое количество товарно-материальных ценностей, требующих своей охраны, а целый ряд грузов необходимо перемещать с соблюдением правил безопасности. Помимо этого, без функционирования транспорта невозможно представить жизнь современного человека, особенно в крупных городах и населенных пунктах. Как справедливо отмечают С.М. Зырянов и В.И. Кузнецов, «…транспорт является одной из важнейших отраслей российской экономики и необходимым атрибутом нормальной жизни каждого человека. В то же время транспорт относится к числу повышенных источников опасности, угрожающих жизни и здоровью людей, окружающей природной среде, а также имуществу»^[1].

В свою очередь Г.В. Губанов пишет о том, что «…транспорт любой страны является основополагающим фактором ее экономического развития, а так как Россия – одна из самых развитых транспортных держав мира, где роль транспорта в обеспечении четкого взаимодействия всех частей хозяйственного механизма наиболее значима, то транспорт по своему положению, по своей роли в жизни страны можно сравнить с артериями человеческого организма. Пока исправно функционируют артерии, жив человек»^[2]. Такое сравнение транспортных коммуникаций с артериями человеческого организма не безосновательно, ведь все экономически развитые государства имеют эффективно работающий транспортный комплекс, а также надежную систему обеспечения его безопасного функционирования. В этой связи неслучайно, что вопросы транспортной безопасности вынесены на самый высокий уровень политического внимания.

В частности, Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 г. «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации» определяет необходимость формирования единого транспортного пространства на базе сбалансированной транспортной инфраструктуры и роста уровня транспортной связности Российской Федерации, создание транспортных коридоров, а также увеличение объема и повышение качества дорожного строительства.

В распоряжении Правительства Российской Федерации от 22 ноября 2008 г. (ред. от 11.06.2014) «О Транспортной стратегии Российской Федерации» отмечается, что в сфере функционирования и развития транспорта государство должно обеспечить создание условий для экономического роста. Стратегия также направлена на повышение конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения путем обеспечения доступа к безопасным и качественным транспортным услугам. Стратегическая цель развития транспортной системы – удовлетворение потребностей инновационного, социально ориентированного развития экономики и общества в конкурентоспособных качественных транспортных услугах. Таким образом, мы заметить, что вопросы безопасности в деле развития транспортерного комплекса нашей страны в цитируемом документе отнесены к приоритетным направлениям его развития.

Развитие транспорта напрямую связано с эволюцией научно-технического прогресса, который, как известно, имеет как положительные, так и отрицательные последствия. Данный тезис в полной мере относится и к сфере эксплуатации различных видов транспорта. Как уже констатировалось, опыт целого ряда индустриально развитых государств говорит о том, что их экономическое и социальное развитие напрямую связано с функционированием различных видов транспорта.

В информационно-статистическом бюллетени «Транспорт России» январь — декабрь 2015 года приведены следующие статистические данные^[3]:

- структура экспорта транспортных услуг по видам транспорта: воздушный 54 %, железнодорожный 8%, водный 31 %, автомобильный 7 %;

- структура экспорта транспортных услуг по видам услуг: пассажирские перевозки 34 %, грузовые перевозки 26 %, вспомогательные и дополнительные услуги 40 %.

В этой связи для развития экономики нашей страны, обеспечения эффективной занятости населения необходимо в дальнейшем максимально комплексно развивать транспортную инфраструктуру, параллельно обеспечивая ее безопасность по всем направлениям ее эксплуатации. При этом следует учитывать все риски, связанные с эксплуатацией различных видов транспорта. Как видно из Концепции общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685), в Российской Федерации наблюдается ухудшение технического состояния объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств, связанное с их износом, что влечет за собой снижение уровня безопасности при их эксплуатации, повышение риска возникновения чрезвычайных ситуаций.

Также необходимо отметить, что современный транспорт нельзя рассматривать в отрыве от транспортной инфраструктуры, поэтому безопасность эксплуатации различных видов транспорта напрямую зависит от качества сопутствующих объектов, материального, технического и кадрового обеспечения транспортного комплекса нашей страны. Как следует из Федерального закона от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности», объекты транспортной инфраструктуры – это технологический комплекс, включающий в себя: железнодорожные, автомобильные вокзалы и станции; метрополитены; тоннели, эстакады, мосты; морские терминалы, акватории морских портов; порты, которые расположены на внутренних водных путях и в которых осуществляются посадка (высадка) пассажиров и (или) перевалка грузов повышенной опасности на основании специальных разрешений (п. 5 ст. 1).

Вот далеко не полный перечень обстоятельств, диктующих необходимость обеспечения транспортной безопасности самыми различными правовыми, техническими, организационными средствами.

Следует признать тот факт, что транспортная безопасность является одним из видов социальной безопасности. В этой связи ее нельзя рассматривать в отрыве от иных видов общественной безопасности, тем не менее, рассматриваемый вид безопасности обладает некоторой качественной спецификой, которая обусловливает необходимость разработки специальных правовых средств по ее обеспечению. Особое место в системе правовых средств обеспечения транспортной безопасности занимают административно-правовые средства. Так, нормы административного права определяют понятие и содержание транспортной безопасности; формы и методы ее обеспечения; статус субъектов, обеспечивающих транспортную безопасность; вопросы ответственности за нарушения транспортной безопасности и др.

Подчеркнем, что именно административно-правовые средства позволяют наиболее дифференцированно подходить к вопросам обеспечения транспортной безопасности, вовлекать в соответствующий процесс самых различных субъектов. Одним из субъектов обеспечения транспортной безопасности является органы внутренних дел Российской Федерации (транспортная полиция).

В оперативном обслуживании транспортной полиции находятся: более 85 тыс. км по главному ходу и большое количество пунктов посадки-высадки пассажиров (свыше 11 тыс.), включая 5309 железнодорожных станций, 1619 вокзалов, 2179 грузовых станций, 174 аэропорта, из которых 75 – международного значения, 164 речных (морских) портов и 48 пароходств. В части методического обеспечения деятельности в сфере транспортной безопасности осуществляется руководство деятельностью 8 метрополитенов (Московский, Санкт-петербургский, Новосибирский, Нижегородский, Самарский, Екатеринбургский, Казанский и Волгоградский)^[4].

Как следует из Федерального закона от 7 февраля 2011 г. «О полиции», полиция обязана обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок на улицах, площадях, стадионах, в скверах, парках, на транспортных магистралях, вокзалах, в аэропортах, морских и речных портах и других общественных местах (ст. 12). Кроме того, полиция вправе осуществлять в порядке определенном законом досмотр транспортных средств; принимать участие в досмотре пассажиров, их ручной клади и багажа на железнодорожном, водном или воздушном транспорте, метрополитене либо осуществлять такой досмотр самостоятельно в целях изъятия вещей и предметов, запрещенных для перевозки транспортными средствами (ст. 13) и др.

Исходя из своей компетенции полиция является самым универсальным субъектом обеспечения транспортной безопасности, в ходе соответствующей работы полиция может реализовывать целый комплекс административно-принудительных и стимулирующих средств. Кроме того, обратим внимание, что в ходе обеспечения рассматриваемого вида безопасности, полиция использует и технические средства, осуществляет взаимодействие с целым рядом заинтересованных субъектов.

В частности, порядок взаимодействия полиции с иными заинтересованными субъектами, работающими в сфере обеспечения безопасности на транспорте определен совместным приказом МВД России № 1022, Минтранса России № 487 от 27 декабря 2013 г. «Об утверждении Инструкции по организации работы нарядов полиции линейных управлений (отделов) МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и работников локомотивных и поездных бригад по обеспечению правопорядка в поездах дальнего следования и пригородного сообщения».

Все это в совокупности позволяет добиваться необходимых результатов в деле обеспечения транспортной безопасности. Заметим, что для повышения эффективности деятельности по обеспечению транспортной безопасности следует рассмотреть ее методологические основы, а также определить место и содержание данного вида безопасности в системе общественной безопасности. В этой связи есть все основания остановиться на раскрытии дефиниции «транспортная безопасность» в российском законодательстве и юридической теории. Но перед этим отметим, что рассматриваемый вид безопасности не может быть методологически оторван от более общей категории, в частности такой, как «общественная безопасность». Этот подход обусловлен тем, что «общественная безопасность» является базовой категорией по отношению к «транспортной безопасности». А, как известно, раскрытие любой частной проблемы в теории права осуществляется через общую дефиницию именно такой подход, как представляется, является основой любого научного исследования, поэтому несколько слов скажем о том, что понимается под «общественной безопасностью».

Безопасность в самом общем смысле – это отсутствие какой-либо социальной или техногенной опасности, иными словами, отсутствие всякого рода угроз и рисков, которые могут нарушить соответствующие состояние. Как писал в свое время С.В. Степашин, «…безопасность – это комплексная область деятельности, обеспечиваемая системой законов и органов исполнительной власти на разных уровнях их работы, а функциональной целью обеспечения безопасности является защита гражданина, общества и государства от различного рода угроз как внутреннего, так и внешнего характера»^[5].

В свою очередь В.М. Мирошниченко отмечает, что «…национальная безопасность – один из основных факторов стабильного развития государства в соответствии с его социально-экономической политикой»^[6]. Данный тезис в целом является аксиомой, поскольку представить себе эффективное социально-экономическое развитие без надлежащего уровня безопасности невозможно в принципе. Безопасность обеспечивают все органы государственной власти и управления, у каждого из которых свой предмет в решении соответствующего вопроса. Основополагающая функция любого государства – это функция обеспечения безопасности личности и общества. Исходя из этого А.Б. Антонов и В.Г. Балашов, как представляется, верно пишут о том, что «…вся деятельность государства связана с обеспечением безопасности личности, общества и государства, предполагающим организацию государством такого механизма, который позволит обеспечить выявление, предупреждение и пресечение внутренних и внешних угроз, несущих возможность нанесения вреда личности, обществу и государству»^[7].

О том, что режим безопасности сам по себе не формируется, стало ясно после целого ряда техногенных и социальных катастроф, произошедших в нашей стране за последние двадцать пять лет. Неслучайно, что в самом начале 90-х годов прошлого столетия стало понятно, что необходимо начать формировать правовую основу для обеспечения различных видов безопасности, в связи с чем был принят Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. «О безопасности».

В рассматриваемом законе было закреплено очень емкое и удачное понятие «безопасности», под которой понималось состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз (ст. 1). Отметим, что такое определение безопасности в свое время стало отправной точкой для теоретического обоснования безопасности в различных направлениях исследования обозначенного феномена. Помимо этого, обратим внимание, что Закон РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности» сыграл важную методологическую роль в деле развития законодательства нашей страны, особенно в той его части, где закреплялись правовые и технические средства обеспечения различных видов безопасности. Кроме того, само понятие «безопасности», закрепленное в упомянутом законе, явилось базой для формулирования понятий самых различных видов общественной безопасности. В частности, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» экологическую безопасность определяет как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий» (ст. 1).

Констатируем, что Федеральный закон от 10 декабря 1995 г. «О безопасности дорожного движения»^[8] в настоящее время определяет, что безопасность дорожного движения – это состояние данного процесса, отражающее степень защищенности его участников от дорожно-транспортных происшествий и их последствий (ст. 2); Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. определяет авиационную безопасность – как состояние защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации (ст. 83); Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. определяет, что безопасность судоходства обеспечивается целым комплексом правовых и технических средств, определяемых законом и иными нормативными правовыми актами, утвержденных федеральным органом исполнительной власти в области транспорта (ст. 34).

Сегодня базовым нормативным правовым актом в вопросах обеспечения всех видов безопасности является Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. «О безопасности». Так, этот закон определяет основные принципы и содержание деятельности по обеспечению безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности, иных видов безопасности.

Возвращаясь к характеристике общественной безопасности, отметим, что ее исследование, как правило, было связано с такой категорий как «общественный порядок», кроме того, рассматриваемый вид безопасности определялся как часть национальной безопасности. В частности, В.В. Гущин пишет о том, что «…общественная безопасность является одним из видов национальной безопасности»^[9]. Такой подход к структурному определению общественной безопасности представляется не совсем точным. На наш взгляд, более верно было бы говорить о том, что общественная безопасность в различных своих аспектах и проявлениях является частью «национальной безопасности». А категория «национальной безопасности» тождественна понятию «государственная безопасность». Как мы уже отмечали, «общественная безопасность» органически связана с такой категорией, как «общественный порядок». Эта связь во многом обусловлена тем, что в реальной действительности вопросы охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности находятся в компетенции одних и тех же государственных структур, в частности полиции.

Так, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. «О полиции» определяет, что полиция осуществляет обеспечение правопорядка в общественных местах (ст. 2). В развитие вышеназванного тезиса А.В. Серегин в свое время писал о том, что «…взаимосвязь общественной безопасности и общественного порядка обусловлена целым рядом внешних обстоятельств, связанных с совмещением некоторыми государственными органами функций по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности. Такое совмещение функций имеется, например, в деятельности органов внутренних дел»^[10]. Действительно, без надлежащего общественного порядка на объектах транспортной инфраструктуры невозможно говорить о качестве работы по обеспечению транспортной безопасности. В этой связи, помимо обеспечения транспортной безопасности, на объектах транспортной инфраструктуры необходимо обеспечивать надлежащую охрану общественного порядка. На данный факт и ранее обращалось внимание в научной литературе. Так, М.В. Костенников, в свое время, обосновал логическую взаимосвязь охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности на объектах гражданской авиации^[11].

Охрана общественного порядка на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры имеет определенные особенности, продиктованные спецификой общественных отношений складывающихся там. Эта специфика обусловлена динамикой их изменения. Неслучайно, что Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» определил необходимость в максимально короткие сроки создать комплексную систему обеспечения безопасности населения при эксплуатации общественного транспорта и в особенности, метрополитена. Кроме того, цитируемый документ предписывал создать систему предотвращения чрезвычайных ситуаций и террористических актов на транспорте, обеспечить максимально полную защиту населения на транспорте.

Общественная безопасность, несмотря на различные аспекты своего проявления, является полицейской категорией, обеспечение которой осуществляется с помощью самых разнообразных административно-правовых средств. Исходя из этого, тезис о том, что общественная безопасность в значительной мере связана с соблюдением, так называемых, технических норм устанавливающих правила обращения с объектами повышенной опасности, а также «порядок предотвращения и локализации вредных последствий опасных явлений» (А.В. Серегин) не совсем полно отражает содержание рассматриваемого феномена. В определенной степени можно согласиться с тем, что транспортная безопасность непосредственным образом связана с технической составляющей, которая имеет значение для обеспечения данного вида безопасности. Без знания технических особенностей функционирования транспорта и транспортной инфраструктуры невозможно разработать эффективные правовые средства обеспечения транспортной безопасности. В свою очередь, технические средства обеспечения транспортной безопасности без своего нормативного закрепления не могут получить официального статуса и, тем самым, быть обязательными к применению.

Следовательно, можно говорить о логической взаимосвязи технических и правовых средств в вопросах обеспечения транспортной безопасности, о выполнении каждой из выделенных групп средств своих регулятивных и охранительных функций. Только в своей совокупности обозначенные средства могут сформировать должный правовой и технический режим безопасности транспорта и транспортной инфраструктуры.

Что же касается общественной безопасности, как родовой категории по отношению к транспортной безопасности, то в научной литературе она определяется через соответствующую форму и содержание. При этом взгляды многих авторов на феномен общественной безопасности не отличаются кардинальным разнообразием. Так, Г.А. Туманов и В.И. Фризко пишут, что «…в юридическом смысле общественная безопасность представляет собой совокупность опосредованных источниками повышенной опасности отношений, регулируемых юридическими, техническими и организационными нормами с целью предотвращения и устранения угрозы жизни и здоровью людей, материальным ценностям и окружающей среде»^[12].

Данный подход к пониманию общественной безопасности акцентирует внимание на источниках повышенной опасности, которые в силу своих объективных свойств представляет определенную угрозу или формируют риски для охраняемых законом общественных отношений. Такая позиция в контексте настоящего исследования заслуживает определенной поддержки, поскольку транспорт как раз и есть источник повышенной опасности, создающий риски для развития и функционирования соответствующих общественных отношений. К.С. Бельский говорит о том, что «…под общественной безопасностью следует понимать положение, при котором господствуют общественное спокойствие и уверенность граждан в своей защищенности от угроз и действий любого характера, которые обеспечиваются системой правоохранительных, в первую очередь полицейских органов (МВД, ФСБ, МЧС России)»^[13].

Отметим, что такой подход ассоциирует содержание общественной безопасности с общественным спокойствием без учета технического фактора в решении проблемы обеспечения общественной безопасности. Однако такой подход и несколько сужает систему средств, задействованных в обеспечении данного вида безопасности. Кроме того, основными субъектами, исходя из вышеназванного подхода к обеспечению общественной безопасности, являются полицейские структуры. Данную позицию можно поддержать, но лишь отчасти, т.к. вопрос обеспечения общественной безопасности вообще и транспортной безопасности в частности – это проблема, которую решают в каждодневном режиме не только полицейские структуры, но и иные органы государственной власти, в том числе и специально созданные для решения вопросов управления транспортным комплексом нашей страны. Заметим, что в решении проблемы общественной безопасности доминирует именно полицейский аспект. Обусловлено это традиционным подходом к взаимосвязи общественного порядка, общественной безопасности, общественного благоустройства. Все эти три составляющие взаимно предполагают друг друга, более того, все они очень важны для обеспечения транспортной безопасности, в особенности безопасности при эксплуатации транспортной инфраструктуры, а именно – вокзалов, аэропортов, железнодорожных станций, причалов и др.

Так, без должного благоустройства транспортной инфраструктуры, ее удобности и функциональности для граждан и эксплуатирующих организаций, невозможна эффективная охрана общественного порядка, осуществление контроля за людьми и товарно-материальными ценностями. А без этого, невозможно и обеспечение транспортной безопасности, обеспечение безопасности пассажиров, а также соблюдение их прав и законных интересов. Исходя из этого, В этой связи при создании транспортной инфраструктуры и ее эксплуатации необходимо учитывать не только ее техническую составляющие, но полицейскую основу. Поскольку без этого, в конечном итоге, будет весьма затруднительно осуществлять весь комплекс мероприятий по обеспечению транспортной безопасности. В этой связи без преувеличения можно сказать, что транспортная безопасность – это полицейская категория и, прежде всего, объект административно-правового регулирования.

Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности» определяет, что транспортная безопасность – это состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства (п. 10 ст. 1). Такое определение транспортной безопасности, как представляется, выглядит не в полной мере отвечающим современным вызовам и угрозам, имеющим место в транспортном комплексе нашей страны.

В научной литературе обозначенное определение вполне обоснованно критикуется, в частности Ю.В. Степаненко пишет о том, что «…законодатель использовал в наименовании закона «О транспортной безопасности» предельно абстрактный собирательный термин, ввел в оборот заведомо много значимое понятие транспортной безопасности без раскрытия его сущностной основы. Упомянутый автор предлагает переименовать закон о транспортной безопасности в закон «Об антитеррористической безопасности на транспорте»^[14].

Главная проблема дефиниции транспортной безопасности, закрепленной в законе «О транспортной безопасности», по мнению ряда авторов – это то, что она носит родовой характер. Такой подход позволяет в законодательных актах, определяющих режим эксплуатации различных видов транспорта определять видовые понятия транспортной безопасности, а именно: «авиационной безопасности», «безопасности дорожного движения», «безопасности использования железнодорожного транспорта» и др.

Следует также отметить, что понятие транспортной безопасности должно указывать не только на защищенность объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства, но и акцентировать внимание на безопасности пассажиров и иных субъектов, вовлеченных в процесс эксплуатации различных видов транспорта. Обратим внимание на то, что транспортная безопасность должна быть напрямую увязана с вопросами охраны окружающей среды, а также с обеспечением экологической безопасности. Так, Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды» определяет, что производство автомобильных и иных транспортных средств должно быть в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. В свою очередь юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию автомобильных и иных оказывающих негативное воздействие на окружающую среду транспортных средств, обязаны соблюдать нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Они также обязаны принимать меры по обезвреживанию загрязняющих веществ, в том числе их нейтрализации, снижению уровня шума и иного негативного воздействия на окружающую среду (ст. 45). Помимо вопросов охраны окружающей среды транспортная безопасность, и об этом специально будет сказано чуть ниже, должна быть увязана с вопросами безопасности личности.

Далее представляется целесообразным раскрыть еще несколько точек зрения относительно категории «общественная безопасность». Так, Б.П. Кондрашов под общественной безопасностью понимает «…систему общественных отношений, урегулированных правовыми нормами в целях обеспечения безопасности личности, общественного спокойствия, создание благоприятных условий для труда и отдыха граждан, нормальной деятельности государственных органов, коммерческих и некоммерческих организаций от угроз, исходящих вследствие совершения противоправных деяний, нарушения порядка пользования источниками повышенной опасности, предметами и веществами, изъятыми из гражданского оборота, а также опасного техногенного и природного характера и иных особых обстоятельств»^[15]. В приведенном определении «общественной безопасности» акцентируется внимание на ключевых объектах безопасности, а также на основных рисках, которые ей угрожают. А поэтому, данный подход заслуживает поддержки с точки зрения содержательного наполнения понятия транспортной безопасности, которая должна также учитывать риски природного и техногенного характера, а не только лишь акты несанкционированного вмешательства в работу того или иного вида транспорта или в транспортную инфраструктуру.

А.М. Воронов, исследуя правовые и организационные проблемы обеспечения общественной безопасности, пишет о том, что «общественная безопасность – это состояние защищенности урегулированных нормами права и морали общественных отношений, складывающихся в области формирования новых социально-политических и экономических отношений в целях построения на демократических принципах стабильной социальной системы и создания условий для духовного совершенствования личности и повышения качества жизни с учетом национально-культурной идентичности общества»^[16].

Такое понимание общественной безопасности, на наш взгляд, выглядит несколько абстрактным, кроме того, в нем не указано на полицейскую составляющую, которая в содержании рассматриваемого вида безопасности играет ключевую роль.

Небольшой анализ различных точек зрения показывает, что категория «общественной безопасности» в определенной степени исследована в научной литературе, а поэтому можно сделать вывод о том, что эта базовая дефиниция для раскрытия правовых и организационных аспектов транспортной безопасности.

Официальное понимание общественной безопасности сформулировано в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации (утв. Президентом РФ 14.11.2013 № Пр-2685). В этом документе под общественной безопасностью понимается состояние защищенности человека и гражданина, материальных и духовных ценностей общества от преступных и иных противоправных посягательств, социальных и межнациональных конфликтов, а также от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Обратим внимание, что функционирование транспорта в условиях техногенных, природных и социальных рисков невозможно в принципе. В этой связи является, в сущности, аксиомой тот факт, что государство должно использовать все от него зависящее, чтобы обеспечить максимально безопасный режим эксплуатации различных видов транспорта и транспортной инфраструктуры.

Также стоит заметить, что проблема обеспечения транспортной безопасности – это вопрос, который отчасти выходит за пределы национальных границ того или иного государства. А поэтому, некоторые проблемы, связанные с обеспечением транспортной безопасности носят межгосударственное значение. Все эти и некоторые другие обстоятельства должны быть учтены при формировании правового режима обеспечения транспортной безопасности. Говоря о терминологии, касающейся обеспечения транспортной безопасности, необходимо сказать, что эта категория должна рассматриваться как можно шире и затрагивать не только состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства.

Понятие транспортной безопасности должно охватывать обеспечение безопасности при непосредственной эксплуатации различных видов транспорта. В этой связи следует согласиться с Н.Ф. Поповой, которая отмечает, что «…законодательство подразумевает только защищенность транспортных средств от актов незаконного вмешательства, т.е. от террористических актов. Но на деле гораздо больший вред жизни, здоровью граждан приносят транспортные катастрофы и происшествия, вызванные различными техническими неисправностями транспорта (отказ тормозных систем, проблемы связанные с работой двигателя и т.д.), а также человеческим фактором, связанным с нарушением правил безопасной эксплуатации со стороны водителей этих средств»^[17].

Исходя из вышеизложенного транспортная безопасность должна касаться всех аспектов, связанных с эксплуатацией транспорта и транспортной инфраструктуры, а в соответствующий механизм должны быть вовлечены правовые средства различной отраслевой и функциональной принадлежности. Для правильного определения набора правовых средств обеспечения транспортной безопасности следует определить, что понимается под транспортной безопасностью.

В частности, О.Е. Трофимов, под транспортной безопасностью понимает состояние защищенности транспорта и транспортной инфраструктуры, потребителей транспортных услуг (пассажиров) от различного рода угроз (природного и техногенного характера), а также актов незаконного вмешательства, в деятельности различных видов транспорта^[18].

Такой подход несколько развивает понятие транспортной безопасности, закрепленное в законе, но, тем не менее, не включает целый ряд сущностных и функциональных признаков, присущих данному виду общественной безопасности. В частности, в приведенном выше определении ничего не говорится о системе средств обеспечения транспортной безопасности, формах и методах противодействия актам незаконного вмешательства в деятельность различных видов транспорта.

Интересным представляется то, что Б.Н. Дудышкин достаточно содержательно раскрывает дефиницию «транспортная безопасность», определяя в ней несколько составляющих. В частности, по мнению вышеназванного автора, транспортная безопасность – это безопасность от актов незаконного вмешательства в объекты транспорта и транспортной инфраструктуры, а также транспортные средства. С таким подходом, безусловно, можно согласиться, поскольку вмешательство в работу транспорта со стороны третьих лиц создает реальную угрозу безопасности, как эксплуатации самого транспорта, так и пассажиров, а если такое вмешательство имеет террористическую подоплеку, то угроза безопасности вообще и транспортной безопасности в частности, возрастает во много раз. Следовательно, как мы уже ранее отмечали, все виды транспорта должны быть защищены комплексом технических и правовых средств от актов терроризма.

Второй аспект, на который акцентирует внимание Б.Н. Дудышкин – обеспечение безопасности при эксплуатации различных видов транспорта. Надо сказать, что этот аспект транспортной безопасности в определенной степени выпадает из правового регулирования, поскольку он непосредственно касается производства транспорта, ввод его в эксплуатацию, техническое обслуживание различных видов транспорта, подготовку и повышение квалификации персонала занятого эксплуатацией различных видов транспорта. Кроме того, в вопросах обеспечения транспортной безопасности очень важно осуществление контроля за работой различных видов транспорта. Этот контроль может преследовать различные функции, но главное в его содержании – своевременное устранение различного рода рисков связанных с работой транспорта и транспортной инфраструктуры.

Так же, Б.Н. Дудышкин немалое значение придает вопросам расследования транспортных происшествий. Надо сказать, что такое расследование может осуществляться в рамках уголовного процесса, производства по делам об административных правонарушениях или дисциплинарных проступках. Следует согласиться с тем, что в случае возникновения того или иного транспортного происшествия, очень важно установить причины и условия его совершения, определить виновных в его совершении лиц, а также подсчитать размер причиненного имущественного и иного ущерба. Вот далеко не полный перечень целей расследования транспортных происшествий^[19]. Отметим, что подход вышеназванного автора максимально комплексно охватывает все аспекты обеспечения транспортной безопасности, которые условно можно разделить на меры материально-технического, организационного, экономического, правового и процессуального характера. Следует, как мы полагаем, что только комплексное использование обозначенных средств может дать необходимый результат при обеспечении транспортной безопасности, а также позволит максимально комплексно обеспечить безопасность транспортного комплекса нашей страны.

Подчеркнем, что обеспечение транспортной безопасности осуществляется, прежде всего, в интересах защиты прав и свобод граждан, именно поэтому мероприятия по обеспечению транспортной безопасности прямо или косвенно всегда направлены на обеспечение безопасности личности. Как представляется, эта задача является наиболее приоритетной в деле обеспечения рассматриваемого вида безопасности. Следует согласиться с тем, что общественная, и соответственно транспортная безопасность складывается из безопасности отдельно взятой личности. Как отметил П.В. Дихтиевский, личная безопасность является разновидностью общего понятия – национальной безопасности – а поэтому она образует ее составной элемент^[20].

Очевидно, что вопросы обеспечения безопасности личности в сфере эксплуатации транспорта и транспортной инфраструктуры являются ключевыми, но далеко не единственными.

Как следует из Федерального закона от 9 февраля 2007 г. «О транспортной безопасности», цели обеспечения транспортной безопасности – устойчивое и безопасное функционирование транспортного комплекса, защита интересов личности, общества и государства в сфере транспортного комплекса от актов незаконного вмешательства (ст. 2). Анализ этой статьи закона позволяет сказать, что приоритеты в вопросах обеспечения транспортной безопасности все же должны быть несколько иными. Как мы считаем, на первое место в вопросах обеспечения транспортной безопасности должна быть поставлена защита интересов личности, общества, а затем определятся и другие приоритетные направления, имеющие место в рассматриваемой сфере.

Пример обозначенному подходу мы можем, в частности видеть в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. «О полиции». В данном законе в качестве приоритетного направления определено, что полиция обеспечивает защиту личности, общества, государства от противоправных посягательств (ст. 2). Кроме того, полиция предназначена для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, для противодействия преступности, охраны общественного порядка, собственности и для обеспечения общественной безопасности (ст. 1). Все эти и ряд иных положений закона имеют особое значение для обеспечения транспортной безопасности, а также для защиты прав и свобод граждан в сфере функционирования транспортного комплекса нашей страны.

В завершении исследования обозначенного вопроса отметим, что транспортная безопасность обеспечивается по целому ряду направлений. Так, С.М. Зырянов и В.И. Кузнецов пишут о том, что безопасность на транспорте – это состояние защищенности от угроз, обусловленных: 1) техническим состоянием транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры; 2) нарушениями правил движения и эксплуатации операторами транспортных средств; 3) вмешательством в функционирование объектов транспорта извне^[21].

Представленный ряд, на наш взгляд следует дополнить так же и такими угрозами транспортной безопасности как: 1) неэффективный контроль за работой транспорта и транспортной инфраструктуры; 2) некачественная подготовка кадров, осуществляющих непосредственное управление транспортом; 3) несвоевременное применение мер административного и иного правового воздействия при выявлении нарушений в сфере эксплуатации транспорта и транспортного комплекса; 4) слабая координация и взаимодействие различных органов государственной власти и управления в сфере обеспечения транспортной безопасности; 5) низкое качество дорожного покрытия и развитие дорожной инфраструктуры; 6) коммерциализация транспорта и децентрализация управления в сфере функционирования транспортного комплекса нашей страны.

Ю.В. Степаненко пишет о том, что транспортная безопасность включает: 1) антитеррористическую безопасность (защиту); 2) техногенную безопасность; 3) защиту и ликвидацию последствий от чрезвычайных ситуаций природного характера; 4) защиту от противоправных проявлений криминального и административно-деликтного характера^[22].

Перечисленные обстоятельства создают угрозы транспортной безопасности, а также формируют угрозы безопасности личности, обществу и государству. В этой связи мероприятия по обеспечению транспортной безопасности выходят далеко за рамки специализированных мероприятий, касающихся обеспечения рассматриваемого вида безопасности. Так, осуществление государственной политики по противодействию терроризму непосредственно касается и противодействия терроризму на объектах транспорта и транспортной инфраструктуры, защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера также связана с обеспечением безопасности на транспортном комплексе нашей страны. Исходя из этого, мероприятия по обеспечению транспортной безопасности не могут быть исключены из общего контекста обеспечения безопасности в Российской Федерации. Именно из данного посыла, как представляется, следует исходить при формировании правовых и технических средств обеспечения транспортной безопасности. Однако нужно согласиться с тем, что транспорт, это достаточно специфический объект правового регулирования, требующий повышенного внимания, специальных средств обеспечения своей безопасности. Поэтому для обеспечения транспортной безопасности необходимо: 1) создание специальных административно-правовых средств; 2) формирование специализированных структур, обеспечивающих транспортную безопасность; 3) формирование особого правового режима, связанного с использованием различных видов транспорта. Каждая из выделенных мер, а также все они в своей совокупности, должны быть использованы в механизме обеспечения транспортной безопасности.

Таким образом, транспортная безопасность представляет собой систему общественных отношений, связанных с обеспечением безопасности личности, общества и государства при эксплуатации различных видов транспорта, защитой транспорта и транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства. При этом формирование режима транспортной безопасности должно осуществляться на базе как общих, так и специальных административно-правовых средств, реализуемых в целях достижения необходимого уровня безопасности в транспортном комплексе со стороны различных органов государственной власти и управления в пределах их компетенции.