Критерии эффективности государственного и регионального управления в контексте проектного подхода

В поисках новой парадигмы публичного управления

Важнейшим инструментом государственной политики, стимулирующих инновационные процессы и развитие инфраструктуры в условиях ситуации неопределенности, являются институты развития. Их основная цель состоит в решения задач, которые не могут быть оптимально реализованы рыночными механизмами для обеспечения устойчивого экономического роста и диверсификации экономики, создания поля конкурентной политики, устойчивых каналах коммуникации и власти, позволяющих конструировать

эффективные стратегии публичного управления. Таким институтом развития на уровне региона являются системы регионального управления, способные выступать эффективными механизмами формирования и реализации проектов регионального развития.

Цель статьи состоит в разработке проектно-целевых принципов деятельности органов государственного управления и механизмов их имплементации в практики региональных органов власти. Концептуальное видение системы государственного управления, предлагаемое авторами, состоит в том, что механизм государственного управления представляет собой процесс принятия решений, выраженных в справедливом распределении общественного блага в соответствии с запросами общества и осуществленное системой органов государственной, региональной и муниципальной власти страны.

Переход России к инновационному типу экономического и политического развития требует переосмысления существующих подходов к интерпретации механизма государственного управления, понимания логики его модернизации в целях достижения нового качества жизни населения. Следует отметить, что в зарубежной науке, прежде всего, британской и американской, понятие «механизм государственного управления» отсутствует. Это связано с рыночным, утилитарным пониманием термина «механизм», как набора средств, инструментов, рычагов, взаимодействующих друг с другом, и не интерпретируемым функционально, как процесс последовательного влияния или преобразования. При этом, понятие «государственное управление», используемое в англо-саксонской науке, трактуется как процесс реализации государственной политики, как процесс влияния государственных, правительственных органов власти на частный сектор и общественность в важных для правительства сферах с помощью специфических инструментов управления, которые максимизируют эффективность такого воздействия для достижения желаемого результата ^{[10, с. 122-150]}.

Традиционно, в научной литературе существует несколько подходов в анализе и трактовке понятия «механизм государственного управления», акцентирующих внимание на различные аспекты его функционирования. В рамках теории администрирования понятие «механизм государственного управления» рассматривается как процесс влияния субъекта на поведение объекта управления для достижения поставленной цели, эффективность которого зависит от характера и факторов воздействия. Так, Богородецкий П.А., Титов В.Н. определяют понятие «механизм управления»,, как сложную управленческую категорию с четко определенной структурой, методами, рычагами, инструментами воздействия на объект управления с соответствующим обеспечением (организационным, правовым, информационным), предназначенную для практического осуществления государственного управления и достижения поставленных целей ^{[6, с. 13]}. Социологический подход рассматривает механизм государственного управления как взаимосвязь элементов, процессов, закономерностей, благодаря которому, субъект государственного управления удовлетворяет потребности общества путем принятия соответствующих управленческих решений ^{[11, с. 261]}. Диалектический подход рассматривает механизм государственного управления как средство разрешения противоречий, возникающих в реальности и представляющий процесс последовательных действий по их разрешению с использованием соответствующих управленческих методов для достижения определенной цели ^{[2, с. 508]}. Сущностный подход интерпретирует механизм государственного управления через системные свойства субъекта и объекта управления и включает в себя: цели управления, элементы объекта, на который оказывается воздействие, действия для достижения целей, методы воздействия, материальные и финансовые ресурсы управления, социальной и организационный потенциал ^{[5, с. 33]}. Наконец, комплексный подход понимает механизм государственного управления в соответствии с его функциональным назначением по управленческому воздействию (организационно-правовой, финансово-экономический, институциональный и т.п.) ^{[4, с. 290]}.

Несмотря на многообразие научных школ и подходов, современная система государственного управления испытывает серьезный недостаток в концептуальном осмыслении новых реалий и конструирования моделей публичного управления, способных адекватно ответить на возникающие вызовы и угрозы. Ресурсы централизованных систем публичного управления исчерпаны, а полиархические модели государственного управления пока не слишком убедительны. В условиях децентрализации государственной власти, развития устойчивого тренда деволюции функций и полномочий от центральных органов власти к органам регионального и местного управления и самоуправления, наиболее эффективным методом реализации государственной политики во взаимоотношениях государства с обществом на уровне региона становится использование проектного подхода в государственном управлении.

Государственное управление в контексте проектного подхода

В мировой практике публичного управления проектный подход является наиболее апробированным и эффективным. Его постоянное использование в разных странах накапливает богатый опыт его имплементации и возможной адаптации к национальным условиям для дальнейшего его эффективного применения. В отличие от директивных методов публичного администрирования или отдельных подходов функционального менеджмента, проектный подход позволяет решать актуальные вопросы регионального развития, концентрируя ограниченные ресурсы и время для реализации конкретных сформулированных задач – проектов. По мнению Машенцова Л.С. и Богомолова И.В. элементы проектного менеджмента целесообразно вводить, как в государственное и муниципальное управление, так и во взаимосвязи органов государственной власти и органов местного самоуправления. Понятие «проект» они рассматривают с позиций проектного менеджмента, где он понимается как организационно-техническая система четко сформулированных задач, физических объектов, технологических процессов, технической и организационной документации, которые создаются и внедряются для реализации этих задач, а также совокупность материальных, финансовых и других ресурсов и управленческих решений по их выполнению ^{[9, с. 290]}. Элементами проекта является идея, средства ее реализации и результаты. Фазами проекта является концепция проекта, разработка и подготовка проекта, реализация проекта, окончание проекта. Каждая из фаз характеризуется набором относительно устойчивых элементов и определенной технологии выполнения. Проектный подход требует четкое определение задач проекта, требующихся ресурсов, временных ограничений реализации проекта, результатов проекта. В зависимости от объема и масштаба задач различают мегапроекты (международные, национальные, межотраслевые, отраслевые), мультипроекты (сложные, многоэтапные монопроекты), монопроекты (отдельные проекты различных типов).

Для государственного управления подобный подход крайне актуален, особенно при реализации сложных, масштабных или эксклюзивных объектов, или в условиях антикризисного управления для выполнении работ с жесткими требованиями по времени и бюджету или работ с высокими техническими характеристиками. Важной чертой проектного подхода является и то, что завершение одного проекта иногда становится началом для последующего, что крайне важно при реализации определенных утвержденных программ или стратегий развития. Введение проектного подхода в государственном управлении позволит применять инструменты проектного менеджмента при формировании и реализации государственных программ, повысить качество контроля сроков, затрат и эффективности при реализации проектов. Однако важно подчеркнуть, что применение проектного подхода в государственном управлении должно иметь комплексный характер, связанный с четким осознанием того, что проектный менеджмент не может заменять систему программирования и стратегического планирования в государстве, особенно на региональном уровне. Наоборот, проектный менеджмент должен стать качественным инструментом реализации программ в пределах утвержденных стратегий развития, а проекты регионального развития должны соответствовать программам социально-экономического развития и иметь прямую взаимосвязь с ней.

Исследуя взаимосвязь государственного управления и проектного менеджмента, Абрамов Р.А. приводит аргументы в пользу целесообразности применения концепции управления проектами для формирования и реализации проектов в сфере государственного управления ^{[1, с. 114]}. Он утверждает, что управление проектами является универсальной концепцией, применяемая для осуществления любых проектов в любых отраслях или направлениям (образование, развитие науки, медицина, тяжелая промышленность, обеспечение вооруженных сил, модернизация оборонного комплекса).

Недостаток внимания со стороны государственной власти по применению проектного подхода при решении различных проблем, которые почти невозможно или крайне непродуктивно решать в пределах стандартных структур и управленческих технологий, по мнению Бурова В.Ю., значительно снижает эффективность и качество государственного управления, вследствие чего возникает угроза срыва выполнения задач и провала реализации любой политики или реформы ^{[7, с. 249]}. К этому можно добавить тот факт, что отсутствие новейших управленческих практик и концепций по управлению государством, областью, городом, общиной свидетельствует о заметном отставании теоретической базы публичного управления и господстве устарелых подходов. Эта ситуация порождает порочную практику разработки неэффективных стратегий развития, оторванных от реальности, программ социально-экономического развития, которые не имеют четких планов и механизмов реализации. Следствием этого является затратный характер экономики, не связанный с реальными запросами населения. В качестве примера можно привести тот факт, что при областных государственных администрациях до сих пор существует практика мониторинга информации по сбору урожая или надоев молока (производства того или иного товара, предоставление определенных услуг) на подконтрольных территориях. Эта информация анализируется, рассчитывается в процентах и подается в Правительство, где официально обнародуется. Она является конечной, потому что в дальнейшем нигде не используется и ни на что не влияет. Такой подход является пережитком командно-административной системы планирования экономики, где государство было монополистом не только в производстве товаров и услуг, но и планировании и программировании. В плановой экономике централизованное управление было эффективным, поскольку существовал определенный управленческий цикл, контрольные цифры которого задавались политической системой того времени. Однако в современных условиях, когда частный сектор охватывает почти все отрасли экономики, а государственная собственность постоянно сокращается, такой подход является крайне неэффективным. Сбор информации областными государственными администрациями и предоставление ее в Правительство дублирует функцию управления статистики. Рыночные условия требуют новых подходов к планированию и программированию социально-экономического развития, особенно учитывая тот факт, что прямое вмешательство или давление на деятельность частного сектора (для увеличения показателей развития) является недопустимым в демократических государствах.

Применение проектного подхода в государственном управлении позволит сформировать гибкую организационную структуру управления, способную своевременно реагировать на изменения внутренней и внешней среды в условиях свободного рынка. Использование проектного подхода является наиболее приемлемым для стимулирования регионального развития, поскольку позволяет в условиях постоянных ограничений (времени, бюджета, ресурсов) реализовывать конкретные задачи. При этом областные государственные администрации обязаны учитывать статистическую информацию только как инструмент в построении эффективных планов и программ развития, предоставляя конкретные предложения Правительству для дальнейшего принятия адекватных решений. Учитывая децентрализацию и дальнейшее делегирование полномочий, функций и ресурсов в органы местного самоуправления такой подход будет эффективным лишь при условии учета показателей SWOT-анализа при выявлении слабых сторон и разработки четких планов развития.

Результаты использования инструментов проектного менеджмента в развитии публичного сектора региона и муниципалитета позволяют констатировать позитивные результаты. Это обусловлено тем, что при применении проектного подхода в публичном управлении предусматривается: распределение руководством задач, функций, целей и обязанностей по реализации проекта и повышение контроля за выполнением задач подчиненными; определение иерархической структуры проекта (по принципу «дерево работ»), необходимой для формирования достаточных условий реализации проекта оценивания реальной полезности проекта для получения показателей эффективности деятельности органа государственной власти в определенной проблемной области или сфере. Однако сдерживающим фактором широкого использования инструментов и шаблонов проектного менеджмента региональными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, по мнению Литвиненко И.Л., Киянова Л.Д., является низкая квалификация специалистов, на которых возложены обязанности по подготовке проектной документации (заявки и другие сопроводительные документы, необходимые для получения финансирования), и недооценкой важности использовать проекты развития в развитии собственных территорий, создании нового продукта или услуги, по которым будет определяться степень удовлетворения потребностей населения (оценка деятельности органов государственного управления гражданами) ^{[8, с. 143]}.

Трудности на пути имплементации проектного подхода в государственном управлении связаны с отсутствием механизма экстраполяции принципов проектирования на уровень регионального развития. Следует отметить, что некоторые аспекты институциональной модели государственного механизма проектного управления региональным развитием исследовали Абрамов Р.А. и Лукьянова М.Н. Они показали, что применение проектного подхода при разработке программных документов существенно повышает уровень государственного регулирования регионального развития в следующих аспектах: обеспечение заданных эффективных изменений и организационно-правовое и ресурсное обеспечение управления проектами и программами развития территорий ^{[3, с. 32]}. Выражением роста эффективности являются: 1) институциональные функции государственного механизма проектного управления региональным развитием как консолидацией действий субъектов;

2) согласование интересов заинтересованных сторон проектного управления региональным развитием; 3)синхронизация документов регионального развития; 4)мобилизация ресурсов; 5) организация управления проектами и программами регионального развития; 6) интеграция информации и координации региональных проектов и программ, обеспечение непрерывного коммуникативного пространства.

Институциональные и процедурные маркеры эффективности регионального управления

Критерии эффективности регионального управления позволяют разработать проектную модель организационно функциональной структуры деятельности органов публичной власти. Создание моделей организационно-функциональных структур проектной деятельности органов публичной власти невозможно без четкого понимания того, что проекты регионального развития – это организационно-технические системы сформулированных конкретных задач, физических объектов, технологических процессов, технической и организационной документации, создаются и внедряются для реализации этих задач, а также совокупность материальных, финансовых и других ресурсов и управленческих решений по их выполнению, которые присущи определенной территории. Они решают вопрос социальных, экономических, экологических, гуманитарных и других положительных изменений этой территории, непосредственно влияют на уровень и качество жизни населения. Конечным «потребителем» проектов регионального развития, результатов их реализации должен быть человек. Только от уровня и качества жизни человека в определенном регионе будет зависеть дальнейшее экономический потенциал и развитие экономики страны в целом. Процессы децентрализации с соответствующим материальным и ресурсным обеспечением позволят решить вопросы регионального развития и их инструментов – «проектов регионального развития». Формирование проектного предложения должно поступать от прямых получателей или будущих пользователей результатов проекта, которые имеют права и полномочия по представлению интересов соответствующей территориальной единицы (органы местного самоуправления, местные органы власти и т.д.). На основании анализа социально-экономических показателей и факторов развития для решения вопросов социального, экономического, экологического, инфраструктурного или любого другого характера готовятся соответствующие планы и возможные проектные предложения. В этом случае, государство предоставляет финансовую помощь или гарантирует привлечение такой помощи в рамках государственных программ в соответствии со стратегией развития. Под проектированием понимается комплекс работ, состоящий из поиска, исследований, вычислений и расчетов, достаточный для создания нового объекта, изделия или услуги (реконструкции, модернизации), соответствующий заданным требованиям и параметрам. В процессе проектирования выполняются технические, экономические и другие расчеты, разрабатываются схемы, графики, пояснительные записки, исчисляются сметы, калькуляции, готовятся описания.

Специфика проектной модели состоит в распределении институционального взаимодействия на три уровня проектного управления – стратегический, функциональный и оперативный. Распределение иерархической структуры проектного управления региональным развитием на соответствующие уровни предусматривает, что важнейший стратегический уровень управления региональным развитием сохраняется за центральными и региональными органами государственной власти; функциональный, проектный уровень – за региональными рабочими группами (командами управления проектом и группами по реализации проекта при органах публичной власти, специально созданными государственными организациями) и операционный уровень – за группами по реализации проекта при органах публичной власти (специализированными предприятиями и учреждениями). На каждом таком уровне осуществляется соответствующая проектная работа. На стратегическом уровне – разработка и реализация стратегии регионального развития на основе соответствующих стратегий разрабатываются планы действий для всех уровней управления; на функциональном уровне – реализация комплекса задач по разработке основных документов проекта, организация его реализации и контроля за выполнением; на операционном – выполнение рабочих планов по графику работ, в пределах выделенных ресурсов, в соответствии с установленными критериями качества. Важно отметить, что предложенная модель присуща государствам патерналистского типа с высоким уровнем централизации процессов принятия решений. Процесс проектирования регионального развития требует использования механизмов управления, особенно, таких как организационно-правовой и финансово-экономический. При таких условиях необходимо создание иерархической структуры проектного управления региональным развитием (схема 1).

Схема 1.Структура проектного управления региональным развитием (Источник: составлено авторами)

Проектирование регионального развития должно предусматривать участие регионов (областей, городов, общин) в решении вопросов регионального развития, самостоятельного принятии ими решений о необходимости реализации того или иного проекта. Проектная модель предполагает, что развитие субъектов государства протекает в условиях, когда ключевыми факторами является не стремление достижения запланированных показателей статистически, а качественное понимание необходимости достижения такового уровня жизни человека на основе структурных показателей. Целевые показатели, которые должны быть имплементированы в программы развития региональных органов, во многом зависят от ресурсных возможностей региона.

Отметим, что развитие региона на основе статистического подхода основывается на стремлении к достижению заданных параметров, опираясь на административно-командные методы управления экономикой в целом. Элемент планирования свойственен и рыночному типу экономики, однако роль государства в данном случае должно измениться от основного драйвера развития до сервисного менеджера, который обеспечивает участие граждан в экономическом развитии. Каждый тип подобного участия должен затрагивать способность государства к интеграции в международную среду. А стало быть, критерии эффективности должны быть апробированы и применены, как по критериям достижения уровня жизни и инфраструктуры в регионах. Учитывая федеративный характер российского государства, каждый регион обладает или самодостаточным механизмом и ресурсами для достижения поставленной цели развития, или требует инвестирования в территориальные структуры. Подобная динамика обосновывает различные критерии эффективности для разных типов регионов по своему развитию. Так, регион с профицитом бюджета способен реализовывать часть проектов на уровне сотрудничества с федеральным бюджетом, а дотируемые регионы должны основываться на критериях достижения эффективности по минимальным показателям уровня жизни.

В Указе Президента РФ №1688 говорится о том, что основными параметрами эффективности остаются числовые параметры – количественное достижение их и динамика по сравнению с прошедшим годом. При этом обеспечение постоянного роста требует соблюдения ряда условий: положительной макроэкономической системы, сопряжения общих программ развития государства и региона. Проектный подход при согласовании программ развития региона позволяет разрешить данную проблему в контексте формирования направленных программ. При этом на уровне региона обеспечиваются следующие параметры, которые становятся независимыми но сопряженными с параметрами, изложенными в Указе Президента РФ от 21 августа 2012 г. N 1199 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации":

1. Планирование проекта осуществляется на 3-5 лет в приложении конкретного объекта.
2. Программы развития региона по сути становятся бизнес-планами развития территории, а достигаемые результаты, в части общих параметров, позволяют учитывать только получаемый фактический результат, а положения стратегических пунктов по типу получения и увеличения социального капитала остаются прерогативой стратегического планирования на уровне государственных органов власти.
3. Подобный подход позволяет облегчить внедрение системы оценки деятельности государственных служащих на основе KPI, поскольку каждый документ обладает персонализированной формой оценки, а стало быть фактически оценивать орган исполнения и разработчика проекта. В дотационных регионах это позволит сформировать пул развития по показателям.
4. Не наблюдается диверсификация уровней регионального развития по степени достижения критериев и уровня жизни. Если сравнить программы развития регионов дотационного типа, то например, для Республики Дагестан и Республики Саха почти при одинаковых дотациях кардинально различными являются их цели – создание инфраструктуры при высоком уровне жизни в Саха и повышение до минимально приемлемого в Дагестане при отсутствии значительной части инфраструктуры в том числе и социальной (табл. 1).

Таблица 1. Размеры дотаций из государственного бюджета по регионам, млрд. руб. в 2016 году

Источник: составлено авторами по данным Министерства финансов РФ

1. Внутреннее понимание необходимости внедрения параметров эффективности региональных органов власти несет в себе также и политическую оценку в том случае, когда составляются рейтинги количественных параметров. Применение проектного подхода позволит устранить данную проблематику, обеспечив участие в рейтинге по повышению уровня жизни самого населения.
2. Критерии при внедрении проектного управления позволят создавать микроситуации и проекты для крайне локальных территориальных образований.

Подобные рейтинги, где за основу берется достигнутый уровень жизни, а не количественные параметры как попытка предложить реформу государственного управления были составлены ИА «Профиль», где топ-3 рейтинга эффективности были представлены уровнем жизни в сравнении с подобной оценкой по количественным параметрам Росстата (табл. 2).

Таблица 2. Рейтинг эффективности регионов страны по различным параметрам (2016 год)

Источник: составлено авторами по материалам ИА «Профиль» и Росстата

Для обеспечения возможности внедрения критериев оценки эффективности функционирования региональных органов власти рекомендуется корректировка современных критериев достижения показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов (табл.3).

Таблица 3. Предложения по изменению критериев оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти

Источник: составлено авторами

Проектирование регионального развития определенной территориальной единицы есть процесс создания нового социально-экономического объекта, изделия или услуги (реконструкции, модернизации), соответствующего заданным требованиям и параметрам регионального развития, непосредственно влияет на уровень и качество жизни населения. Перспективы дальнейших исследований определения качества публичного управления связаны с более широким внедрением проектных технологий, предусматривают создание более эффективного организационно-правового механизма выработки и принятия государственно-управленческих решений по проектам регионального развития.