Эффективность таможенного контроля как фактор обеспечения безопасности

Таможенное регулирование как правовое регулирование общественных отношений, связанных с перемещением товаров через таможенную границу, исторически обусловлено необходимостью обеспечения общественной и государственной безопасности. Еще в начале прошлого века Н.Н. Шапошников писал: «Стеснения свободы торговли могут иметь место, когда этого требует безопасность страны» ^{[1, с. 7]}. Во все периоды таможенной истории государства в своей таможенной политике стремились к балансу между свободой торговли и обеспечением безопасности.

Позже другие ученые скажут об объективной противоречивости проблемы совмещения интересов национальной безопасности и свободы научного творчества в области внешнеэкономической деятельности (ВЭД) ^{[2, с. 86]}.

Вся полифункциональная деятельность таможенных органов обеспечивает состояние устойчивой защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства как от внутренних, так и от внешних угроз. При этом вычленить элементы экономической, продовольственной, общественной, энергетической и иных видов безопасности, обеспечиваемых деятельностью таможенных органов, не представляется возможным в силу ее комплексности, разноплановости. В этом случае целесообразно говорить о целостном, целеполагающем, едином понимании безопасности и ее определенного уровня в контексте ее обеспечения таможенными органами. В этой связи полагаем, что существует необходимость определения соотношения таких категорий как «таможенный контроль» как функции и одновременно формы государственного управления в таможенной сфере и «безопасности». Нами предлагается также соотношение понятия безопасности с понятием эффективности таможенного контроля, ибо только эффективный таможенный контроль способен обеспечить необходимый уровень безопасности личности, общества, государства.

Обеспечение всех видов безопасности при реализации таможенного контроля выступает одновременно и целеполагающим принципом, и целью таможенного контроля. Кроме того обеспечение безопасности является, по нашему мнению, одним из критериев его эффективности. В современных условиях вопросы безопасности личности, общества и государства приобретают особое звучание; они коррелируют к конституционным правам личности. Пункт 2 статьи 74 Конституции РФ устанавливает, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Государственное регулирование экономики предусматривает определенное воздействие государства на процедуры перемещения товаров через таможенную границу, которое продиктовано и экономическими, фискальными интересами, и необходимостью обеспечения безопасности страны ^{[3, c. 24]}.

Тенденции позиционирования деятельности таможенных органов в контексте обеспечения безопасности присущи таможенному регулированию в зарубежных странах. Так, современные документы Европейской комиссии использует такое устойчивое понятие как «Zollsicherheit» (таможенная безопасность) ^[4].

Обеспечение безопасности доминирует и в деятельности Бюро таможенной и пограничной охраны США, которое относится к Министерству национальной безопасности США. Ведомство позиционирует себя как службу, осуществляющую комплексный подход к управлению границами и контролю, сочетающую таможенные и миграционные аспекты, обеспечивающую безопасность границ и защиту сельскохозяйственной продукции. Миссия ведомства представлена в контексте защиты общества от угроз социального и материального характера (protecting the public from dangerous people and materials) при обеспечении глобальной конкурентоспособности экономики страны, законности при осуществлении торговли и путешествий ^[5].

А.Н. Яцушко, исследующий таможенные аспекты экономической безопасности, выделяет следующие таможенные средства и методы обеспечения экономической безопасности:

1. Взимание таможенных платежей.

2. Контроль таможенной стоимости.

3. Совершенствование таможенного оформления и таможенного контроля:

3.1 использование таможенно-логистических терминалов;

3.2 внедрение технологии удаленного выпуска товаров;

3.3 организация таможенного оформления и таможенного контроля при применении таможенных процедур переработки товаров ^{[6, с. 123]}. Полагаем, автор ограничил данные методы инструментами таможенно-тарифного регулирования с элементами современных технологий таможенного контроля, оставив за пределами предлагаемых средств и методов обеспечения экономической безопасности запреты и ограничения, которые, на наш взгляд, также следует позиционировать в качестве подобных мер.

Другие ученые говорят о необходимости устранения противоречивости и пробельности таможенного законодательства в целях обеспечения критериев эффективности таможенной деятельности (по объемам и скорости обработки товаропотоков, по контролю безопасности и т.п.) ^{[3, с. 112]}.

Таможенные органы традиционно выступают составной частью системы государственных органов, наделенных полномочиями по обеспечению безопасности, элементом федеральной подсистемы административно-публичного обеспечения безопасности ^{[7, с. 551]}. Согласно статье 11 Федерального закона от 28.12.2010 N 390-ФЗ «О безопасности» федеральные органы исполнительной власти выполняют задачи в области обеспечения безопасности в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и нормативными правовыми актами Правительства РФ ^[8].

Деятельность по обеспечению безопасности таможенными органами осуществляется совместно с иными ведомствами и регламентируется совместными нормативными правовыми актами ^{[9, 10]}.

ФТС России фиксирует и оценивает сведения о причинении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых осуществляются контрольно-надзорные мероприятия, вреда экономической безопасности Российской Федерации. Так, количество случаев причинения субъектами, относящимися к поднадзорной сфере, вреда жизни и здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ, имуществу физических и юридических лиц, безопасности государства, а также количество чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2015 году составило 574 ^[11]. В то же время на уровне нормативных правовых актов признается, что во многих случаях соблюдение обязательных требований не влияет на уровень безопасности при осуществлении хозяйственной деятельности ^[12].

Согласно Стратегии национальной безопасности Российской Федерации обеспечение государственной и общественной безопасности осуществляется путем повышения эффективности деятельности правоохранительных органов и специальных служб, органов государственного контроля (надзора) ^[13]. Таким образом, чем выше эффективность государственного контроля (надзора) в целом и отдельных его разновидностей в частности тем устойчивее и продолжительнее состояние защищенности личности, общества, государства от внешних и внутренних угроз.

Категория эффективность таможенного контроля является практически не изученной применительно к административно-правовым ее аспектам. По нашему мнению, понятие эффективности таможенного контроля связано с социальным эффектом от контрольно-надзорных мероприятий, а также с достижением конечных, базовых целей контроля. При этом следует разграничивать эффективность таможенного контроля от его результативности. Ключевым отличием данных понятий является учет затраченных ресурсов при эффективности. Представляется, что эффективность – это результативность с учетом затрат на мероприятия по ее достижению. Таким образом, таможенный контроль может быть результативным, но не эффективным, если для достижения целей были затрачены ресурсы (временные, материальные и др.), несоизмеримые с достигнутым эффектом. Представляется, что эффективный таможенный контроль – всегда результативный.

Ученые применяют понятие эффективности одновременно с понятием оптимальности, как синонимы. Так, по мнению В.Г. Афанасьева суть принципа оптимальности, эффективности состоит в том, чтобы обеспечить решение поставленных задач в возможно короткий срок, при наименьших затратах трудовых, материальных и финансовых ресурсов ^{[14, с. 293]}. Другие авторы под эффективностью функционирования системы управления понимают сложное свойство, характеризующее приспособленность процесса функционирования к достижению цели, стоящей перед системой управления ^{[15, с. 165]}.

Понятие «эффективности контрольно-надзорной деятельности» определяется в действующих нормативных правовых актах также с учетом использованных ресурсов для достижения результата и представлено как «достигнутый органами, осуществляющими контрольно-надзорную деятельность, уровень защиты охраняемых законом ценностей с учетом объема задействованных трудовых, материальных и финансовых ресурсов, а также степени вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов» ^[16].

Эффективность таможенного контроля в условиях евразийской экономической интеграции – это обеспеченный таможенными органами посредством таможенного контроля уровень национальной и международной безопасности и защиты интересов личности, общества и государства с учетом затраченных на проведение таможенного контроля ресурсов и степени содействия реализации единой торговой политики таможенного союза.

Подчеркнем, что национальная безопасность, включающая в себя оборону страны и все виды безопасности, является составной частью безопасности международной. Следовательно, обеспечивая безопасность национальную, таможенные органы вносят вклад в развитие системы международной безопасности.

Г.В. Атаманчук понимает под критериями эффективности государственного управления признаки, грани, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определять уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества ^{[17, с. 259]}.

В настоящее время единых критериев эффективности работы таможенных органов не существует. Применяется ряд косвенных показателей, которые характеризуют их деятельность с разных сторон (например, контрольные показатели эффективности деятельности (КПЭД)). Полагаем, что эффективность деятельности таможенных органов необходимо оценивать набором показателей, каждый из которых отражает результативность исполнения каждой конкретной задачи или функции таможенных органов как органов исполнительной власти.

Однако показатели (количественные и качественные параметры) следует отличать от критериев. Для оценки деятельности таможенного органа по реализации таможенного контроля должен быть ряд законодательно утвержденных критериев, анализ которых позволяет сделать вывод об эффективности деятельности как конкретного таможенного органа, так и всей службы в целом. Все эти критерии безусловно должны аккумулироваться на защите интересов личности, общества и государства, а также на обеспечении безопасности, всех ее видов как основы, залога подобной защиты.

При этом подчеркнем, что к таможенному контролю применение исключительно экономических критериев эффективности представляется явно недостаточным с учетом полифункциональности деятельности таможенных органов.

Таможенный контроль сегодня следует оценивать с точки зрения его социальной эффективности, которая включает в себя экономическую и юрисдикционную эффективность. Экономическая эффективность таможенного контроля заключается в способности таможенного контроля выступать средством реализации экономической политики государств и межгосударственных интеграционных образований, содействовать свободе перемещения товаров как одной из целей интеграционных процессов, обеспечивать пополнение государственного бюджета за счет администрирования таможенных платежей, содействовать реализации единой торговой политики таможенного союза. Юрисдикционная эффективность заключается в возможности таможенного контроля поддерживать установленный таможенным законодательством правопорядок, выявлять и пресекать административные правонарушения и преступления, обеспечивать соблюдение таможенного законодательства как базовую цель таможенного контроля. Экономическая и юридическая составляющие определяют социальный эффект контроля как функции государственного управления, по которому оно должно измеряться и оцениваться ^{[17, с. 252]}. И.Н. Барциц также подчеркивает, что достижение социального эффекта должно быть приоритетным для органов государственной власти, так как они не вправе сводить итоги своей деятельности только к модели прибыли, характерной для хозяйствующих субъектов негосударственного сектора. По мнению ученого подобный подход обусловлен самим предназначением государства ^{[18, с. 80]}.

Эффективность таможенного контроля отражается в соотношении между объектом-образцом контроля и объектом-результатом контроля. Максимальное совпадение объекта-результата и объекта-результата свидетельствует о максимальной эффективности таможенного контроля. Важнейшим критерием эффективности таможенного контроля являются социально и экономически значимые результаты деятельности подконтрольных лиц.

Система отчетности и оценки эффективности деятельности контрольно-надзорных органов сегодня не должна строиться только на количественных показателях выявленных нарушений и санкций. Она в обязательном порядке должна включать в себя и профилактическую направленность. В целях повышения социальной эффективности таможенного контроля следует на нормативно-правовом уровне ввести конкретные виды мероприятий профилактической направленности, к примеру, профилактические таможенные проверки или мероприятия таможенных органов просветительско-консультативного характера. Несмотря на то, что по их результатам не будет выявлено административных правонарушений и преступлений и доначислено таможенных платежей, значение их в достижении социального эффекта таможенного контроля трудно переоценить.

Нами предлагает четыре критерия эффективности таможенного контроля: 1) степень вмешательства в деятельность подконтрольных субъектов; 2) объем ресурсов, затраченных на проведение контрольно-надзорных мероприятий; 3) уровень защиты прав и интересов участников таможенных правоотношений; 4) уровень безопасности, обеспеченный посредством таможенного контроля. При минимальных показателях первых двух критериев и максимальном значении двух последних будет достигнута максимальная эффективность таможенного контроля.

Таким образом, достижение и поддержание определенного уровня безопасности в самом широком смысле этого понятия с учетом всех ее видов и составляющих (как необходимого минимума состояния защищенности от внешних и внутренних угроз) является одним из базовых критериев эффективности таможенного контроля. Чем выше уровень обеспеченной безопасности и защиты прав и интересов подконтрольных лиц, тем выше эффективность таможенного контроля, его социальный результат, вклад в реализацию государственных функций, важнейшей их которых на современном этапе является обеспечение безопасности.

В этой связи очень актуальна позиция Ю.А. Тихомирова, согласно которой деятельность контрольных и надзорных органов надо воспринимать как нормальную правовую деятельность, без которой экономическая, производственная, торговая и иная деятельность могут причинить вред ^{[19, с. 8]}.

Подводя итог изложенному выше, следует подчеркнуть, что таможенный контроль в современных условиях призван обеспечить оптимальный баланс между интересами государственной и общественной безопасности и базовыми интересами (целями) экономической интеграции. Алминистративно-правовой вектор развития таможенного контроля направлен на повышение его эффективности как формы государственного управления в таможенной сфере. В то же время эффективность таможенного контроля обуславливает эффективность иных направлений административной деятельности таможенных органов, что в совокупности обеспечивает качество исполнения всей системы функций таможенных органов в целом.

Административная деятельность таможенных органов по реализации таможенного контроля является, на наш взгляд, наряду с правоохранительной деятельностью составной частью административно-юрисдикционных мер административно-публичного обеспечения безопасности.

Таким образом, эффективность таможенного контроля неразрывно связана с обеспечением национальной и международной безопасности. Эффективность таможенного контроля выступает как фактор обеспечения безопасности. В свою очередь, обеспечение безопасности является базовым критерием эффективности таможенного контроля. В то же время, обеспечение безопасности можно по праву рассматривать в качестве целеполагающего принципа современного таможенного контроля, а также его цели в условиях евразийской экономической интеграции. Приоритетом таможенного контроля в современных условиях должно стать повышение уровня всех видов безопасности при совершении таможенных операций и достижение социально значимого результата в таможенной сфере.