Описание характеристик и признаков положений законопроектов, применение которых может способствовать формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации

Кузнецов Вадим Игоревич кандидат политических наук советник государственной гражданской службы РФ 3-класса 140013, Россия, Московская область, г. Люберцы, ул. Л. Толстого, 21 Kuznetsov Vadim Igorevich PhD in Politics Consultant, Federal Agency on Press and Mass Communications of the Russian Federation (Rospechat)   140013, Russia, Moscow Oblast, Lyubertsy, L. Tolstogo Street 21 kuznetsovvadim@mail.ru

Национальная безопасности Российской Федерации, определяемая как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, имеет первостепенное значение на современном этапе развития нашей  страны в условиях внешних политических и экономических воздействий, включая введенные против Российской Федерации ограничительные экономические меры, глобальные и региональные экономические кризисы и т.д.^[23].

Обеспечение национальной безопасности осуществляется органами государственной власти и органами местного самоуправления во взаимодействии с институтами гражданского общества посредством применения комплекса мер, включающего, в том числе, правовые меры, направленные на противодействие угрозам национальной безопасности и удовлетворение национальных интересов.

Учитывая увеличивающиеся темпы роста законодательного (правового) регулирования  в нашей стране, особенно остро встает вопрос о качестве принимаемых законов и их потенциальном воздействии на безопасность в какой-либо из сфер жизнедеятельности человека и государства, будь то безопасность личности, информационная безопасность, техногенная, экономическая, экологическая, энергетическая  и иные виды безопасности.

По данным с сайта Государственной думы Российской Федерации (http://www.duma.gov.ru/) в 2015 г. на рассмотрение парламента было внесено  внесено 1589 законопроектов, при этом принято из них депутатами было только– 480, а подписанных Президентом РФ – 478 ^[20]. При этом нередки случаи, когда после принятия закона, в связи с возникающими проблемами его правоприменения (реализации), в него вносятся многочисленные изменения, адаптирующие его под условия российской действительности. Как отмечает  Ю. А. Тихомиров, проекты законов  готовятся и вносятся поспешно, без глубоких обоснований ^[17]. Современное развитие права, государства и общества требует от законодателя особого внимания к качеству принимаемых нормативных правовых актов высшей юридической силы ^[19].

В этой связи актуализируется важность заблаговременного выявления и предотвращения негативных последствий и рисков отклонения от программируемых параметров принимаемого правового акта, способных повлиять на безопасность, то есть прямо или косвенно нести угрозу нанесения ущерба интересам личности, общества и государства.

Вопросам качества законов, проектирования правовых актов, и их технико-юридической экспертизе, а также допускаемым законодателем юридическим ошибкам уделяется пристальное внимание в российской юридической науке. Среди  современных  исследований по указанной тематике можно назвать  работы   Тихомирова А.Ю. ^{[17; 18]}; Худойкиной Т. В., Лукьянова А.А.^[19]; Гатиловой А.С.^[4]; Дурымановой Т. Н. ^[8]; Брыжинского А.А, Лукьянова А.А ^[3]; Иванюка О. А. ^[9], Апт Л.Ф.^[1], Наконечного Я.Е. ^[11], Невеселова А.А ^[12].

Основные критерии, предъявляемые к качеству правового акта, подробно раскрыты в научной литературе, среди них: социальная обусловленность, научная обоснованность, ресурсообеспеченность,  фундаментальность, системность, технико-юридическое обеспечение, прямое действие и др.

Наиболее распространенной формой оценки качества законопроектов и законодательных актов является экспертиза. Как совершенно верно отмечает Л.Ф. Апт, проблема определения качества закона неразрывно связана «с экспертизой его норм» ^[1]. Экспертиза законопроектов способствует обеспечению обоснованности, согласованности и стабильности принимаемых законов, формированию эффективной и обоснованной научной системы законодательства, а также выявлению позитивных и негативных социально-экономических, политических, правовых и других последствий действия принятых законов ^[10].

В настоящее время в России сформированы и активно развиваются институты мониторинга правоприменения, институты оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы и других видов экспертиз, продолжается  развитее их правового регулирования и внедрения в процессы нормотворчества.

Основные положения об экспертизе законопроектов содержатся в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ ^[21]. Вместе с тем,  Регламент  довольно слабо регулирует порядок проведения экспертизы законов, ограничиваясь лишь упоминанием экспертиз (правовая,  лингвистическая, независимая, юридико-техническая.), без их характеристики.

Довольно полно в законодательстве отражена антикоррупционная экспертиза ^[24]. Исходя из положений Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»,  критерием качества правового акта выступает отсутствие в нем коррупциогенных факторов под которыми понимаются  «положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции».

Среди других законодательных актов, положения которых непосредственно посвящены экспертизе нормативных правовых актов или их проектов, помимо названного Закона № 172-ФЗ, можно назвать:

-  Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» закрепляет возможность проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

- Федеральный закон от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» регулирует экспертизу проектов нормативных правовых актов на предмет их соответствия экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду;

- Федеральный закон от 11 января 1995 года № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» предусматривает  финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на формирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов.

Появившийся относительно недавно институт оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов установлен и регулируется постановлением Правительства РФ от 17.12.2012 № 1318. Целью оценки регулирующего воздействия проектов актов являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия указанного акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможных способов решения, а также выявление в проекте акта положений, вводящих избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующих их введению, а также положений, способствующих возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации ^[22].

Помимо существующих форм «регламентированных» законодательством экспертиз правовых актов, в научной литературе называются множество других их видов. Н.С. Титов ^[16], обобщив различные точки зрения, выделяет два направления исследований нормативных правовых актов и их проектов, то есть соответственно две большие группы экспертиз: социально-правовые и юридико-технические экспертизы.

К первой группе относятся антикоррупционная экспертиза, правовая, этическая, психологическая, криминологическая (анализ и исследование подготавливаемых, действующих нормативных правовых актов в целях выявления и устранения положений, способных реально вызвать криминологические последствия ^{[13; 14; 15]}), гендерная (направлена на выявление и устранение дискриминации по признаку пола в законодательстве ^[5;6]), экономическая экспертиза, экологическая экспертиза (является средством выявления и устранения нарушений конституционного права и законных интересов граждан РФ в области охраны окружающей среды ^[2]).

Во вторую группу включены: экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта системе законодательства, экспертиза на предмет соответствия нормативного правового акта юридической технике, герменевтическая экспертиза (уяснение и разъяснение смысла правовой нормы (толкование), а также изложения правовой нормы, воли нормотворца в юридическом тексте (юридическая техника) ^[7].

Вместе с тем, ни в научной литературе, ни в российском законодательстве  не разработан вопрос об экспертизе правовых актов по выявлению и предотвращению потенциальных угроз и иных негативных последствий регулирующего воздействия какого- либо законодательного акта на сферу национальной безопасности Российской Федерации. Не определены критерии (факторы) проектов правовых актов, применение которых может способствовать формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации.

Целью такой экспертизы проектов актов, затрагивающих сферу национальной безопасности, по нашему мнению,  должен стать анализ и выявление в проектах  законодательных актов факторов, способствующих формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации. Результатом же  такого анализа должно стать предотвращение или снижение до приемлемого уровня рисков, представляющих угрозу безопасности, а также обеспечение устойчивого развития  государства и национальной экономики,  обеспечение безопасности личности.

Основополагающим вопросом здесь выступает определение стратегических  приоритетов и соответствующих им  рисков и угроз в целом, реализация которых может  привести  к снижению устойчивости развития и национальной безопасности. То есть первоочередной задачей видится в определении  жизненно важных интересов личности, общества и государства, которые могут испытывать угрозы опасного воздействия на них,  а во вторую -  их структуризация по соответствующим областям и сферам жизнедеятельности страны, и уже  на этой основе выявление и нейтрализация возможных негативных последствий принимаемого правового акта.

В представленной ниже таблице на основе стратегических угроз, выделенных (выборочно) на основе Стратегии национальной безопасности Российской Федерации ^[23],  нами были определены критерии оценки проектов правовых актов на предмет выявления в них факторов , применение которых может способствовать формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации (Таблица).

Таблица.

Вышеприведенные критерии оценки положений проектов правовых актов, применение которых может способствовать формированию и реализации угроз безопасности Российской Федерации, не являются исчерпывающими, а лишь раскрывают подход (один из методов) к решению поставленной перед исследователем задачи.