Возмездное участие государственного (муниципального) служащего в образовательных программах повышения квалификации: вопросы правомерности и наличия конфликта интересов

Шишко Ирина Викторовна доктор юридических наук профессор, кафедра уголовного права, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, оф. 3-06 Shishko Irina Viktorovna Doctor of Law Professor at the Criminal Law Department of the Siberian Federal University 660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, of. 3-06 ir-vic02@yandex.ru

Дамм Ирина Александровна кандидат юридических наук доцент, кафедра деликтологии и криминологии, ФГАОУ ВО "Сибирский федеральный университет" 660075, Россия, Красноярский край, г. Красноярск, ул. Маерчака, 6, ауд. 1-22 Damm Irina Alexandrovna PhD in Law Associate Professor at the Department of Delictology and Criminology of the Siberian Federal University  660075, Russia, Krasnoyarsk, ul. Maerchaka, 6, aud. 1-22 idamm@yandex.ru

Повышение квалификации государственных и муниципальных служащих — важное направлениеобеспечения эффективного государственного и муниципального управления. В настоящее время государство затрачиваетзначительные ресурсы на непрерывное профессиональное развитие государственных и муниципальных служащих Российской Федерации.

Как следует из государственных требований к профессиональной переподготовке и повышению квалификации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства РФ от 06.05.2008 года № 362 (далее — Постановление) ^[1], при проведении организациями, осуществляющими образовательную деятельность по дополнительным профессиональным программам, профессиональной переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих объем лекционных занятий не должен превышать 30 процентов общего объема аудиторных занятий (п. 5 Постановления).

Повышение квалификации гражданских служащих осуществляется в целях совершенствования и (или) получения гражданскими служащими новой компетенции, необходимой им для профессиональной служебной деятельности и (или) повышения профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации (п. 17 Постановления).

Таким образом, Правительство РФ ориентирует организации, осуществляющие образовательную деятельность по программам повышения квалификации, на усиление практической составляющей образовательных программ, а также на углубление знаний, навыков и умений у слушателей в рамках уже имеющейся у них квалификации.

Образовательная организация не всегда может обеспечить квалифицированное освещение узкопрофессиональных тем, заявляемых государственным (муниципальным) органом, по инициативе которого осуществляется дополнительное профессиональное образование гражданских (муниципальных) служащих, силами своих преподавателей. Приглашение преподавателей из других регионов требует дополнительных затрат и не всегда возможно в силу занятости таких преподавателей.

Исходя из приоритета обеспечения качества дополнительного профессионального образования государственных (муниципальных) служащих, образовательные организации для проведения практических занятий по узкопрофессиональным темам в качестве преподавателей приглашают практических работников — государственных (муниципальных) служащих, являющихся признанными в регионе экспертами в соответствующих областях.

Участие государственных (муниципальных) служащих — преподавателей в таких программах осуществляется на основании гражданско — правовых договоров об оказании услуг. Выбор приглашаемого эксперта — служащего, тема его выступления, а также количество предоставляемых часов определяются образовательной организацией самостоятельно.

После внесения изменений в октябре 2015 г. в ст. 10 «Конфликт интересов» Федерального закона №273-ФЗ «О противодействии коррупции» ^[2] многие эксперты — служащие стали отказываться либо от участия в образовательных программах, либо от оплаты своего преподавательского труда.

В экспертном сообществе Красноярского края сложились два противоположных подхода к решению вопроса о правомерности участия государственного (муниципального) служащего в рабочее время в качестве преподавателя в образовательных программах повышения квалификации служащих за вознаграждение.

Ряд практических работников полагает, что участие служащих в образовательных программах на возмездной основе по гражданско — правовым договорам об оказании услуг с образовательными организациями неправомерно по следующим основаниям:

1) в ходе проведения занятий преподаватели — служащие не осуществляют образовательную деятельность, а рассказывают слушателям о своей профессиональной деятельности, о своем профессиональном опыте, при этом используют информацию, полученную в силу занимаемой должности (сложившаяся в органе практика применения законодательства, обзоры, отчеты и т. п.). Соответственно, если эта деятельность служащего не является образовательной, то она и не должна оплачиваться по гражданско-правовому договору об оказании услуг;

2) занятия по дополнительному профессиональному образованию служащих проводятся в рабочее время. Участвуя в образовательной программе, служащий — преподаватель на данный период времени (1-4 часа) отсутствует в рабочее время на рабочем месте и не выполняет свои должностные обязанности по месту службы;

3) такой служащий одновременно получает оплату за работу по месту службы в государственном или муниципальном органе (заработная плата), а также за участие в образовательной программе по повышению квалификации служащих (оплата по гражданско — правовому договору).

Кроме того, участие служащего — преподавателя в образовательной программе для государственных (муниципальных) служащих в рабочее время за вознаграждение образует признаки конфликта интересов, поскольку государственный (муниципальный) служащий — преподаватель:

- использует свое должностное положение, знания, опыт и информацию, полученные им при исполнении должностных обязанностей, за материальное вознаграждение по гражданско — правовому договору с образовательной организацией;

- извлекает выгоды нематериального характера, выражающиеся в позиционировании данного служащего в профессиональном сообществе как эксперта в соответствующей области (имеет личную заинтересованность);

- в связи с отсутствием в рабочее время на рабочем месте не может надлежащим образом выполнять свои должностные обязанности по месту службы.

Представители второго подхода (к которым относятся и авторы статьи) не согласны с изложенными выше аргументами и считают, что участие государственных (муниципальных) служащих в образовательных программах, реализуемых образовательной организацией для государственных (муниципальных) служащих, правомерно (контраргументы изложены в той же последовательности, в которой выше были представлены аргументы сторонников первого подхода):

1) служащий — преподаватель принимает участие в разработанной образовательной организацией образовательной программе, имеющей образовательные цели, задачи, учебно — тематический план и пр. (в соответствии со ст. 11, 12 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»от 29.12.2012 N 273-ФЗ ^[3]).

Каждое занятие, в том числе проводимое экспертом — практиком, направлено на формирование конкретных знаний, навыков и умений у слушателей программы. Полученные слушателем знания проверяются путем проведения итоговой аттестации.

Тема и форма проведения занятия, проводимого экспертом — служащим определяются образовательной организацией самостоятельно, с учетом мнения приглашаемого эксперта. Основанием для приглашения служащего в качестве преподавателя является наличие у служащего знаний и опыта, а также профессионального авторитета в научно — практическом сообществе.

Подготовка лекции, практического занятия, тренинга требует систематизации имеющихся знаний, обобщения материалов, постановки цели и задач занятия, построения плана занятия, подготовки презентации, ситуационных задач, кейсов, раздаточных материалов, оценочных средств и другого. Приглашаемые эксперты — служащие не являются педагогами и в подавляющем большинстве не имеют навыков работы с аудиторией, что требует от них дополнительной более тщательной подготовки.

Таким образом, государственные (муниципальные) служащие, участвуют в реализации образовательной программы и осуществляют образовательную деятельность. Данная деятельность не входит в их должностные обязанности, требует дополнительных ресурсов на подготовку и проведение занятия, соответственно, является трудом, который подлежит оплате;

2) служащий — преподаватель участвует в образовательной программе в свое рабочее время только по предварительному уведомлению представителя нанимателя (в соответствии с требованием п. 2 ст. 14 Федерального закона №79-ФЗ «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» ^[4], п. 2 ст. 11 Федерального закона №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» ^[5]) и с его согласия.

Следует отметить, что подавляющее большинство приглашаемых экспертов — руководители структурных подразделений государственных (муниципальных) органов и имеют ненормированный график работы;

3) государственный (муниципальный) служащий получает заработную плату не за фактическое нахождение на рабочем месте, а за объем выполненной по месту службы работы, за труд.

Как следует из статьи 129 Трудового кодекса Российской Федерации ^[6], заработная плата — это вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты. В свою очередь, труд — это деятельность по выполнению определенной работы.

Соответственно, если государственный (муниципальный) служащий качественно и своевременно выполняет весь объем возлагаемых на него обязанностей, при отсутствии нареканий со стороны представителя нанимателя, непосредственного начальника, то свою заработную плату по месту службы он получает заслуженно и обоснованно.

С нашей точки зрения, в деятельности государственного (муниципального) служащего, принимающего участие в образовательной программе повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих за вознаграждение, признаки конфликта интересов отсутствуют.

В основе любого конфликта лежит ситуация, включающая либо противоречивые позиции сторон по какому — либо поводу, либо противоположные цели или средства их достижения в данных обстоятельствах, либо несовпадение интересов, желаний, влечений оппонентов… и т. п. ^{[7, с. 63]}. Конфликт интересов — это случай, при котором личная заинтересованность лица способна оказать негативное воздействие на его должностное (служебное) положение ^{[8, с. 8]}.

В конфликте интересов личная заинтересованность служащего должна находиться в противоречии с надлежащим, объективным и беспристрастным исполнением им должностных обязанностей. В рассматриваемой ситуации в таком противоречии должны находиться личная заинтересованность государственного служащего в получении доходов и преимуществ от образовательной деятельности и надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных обязанностей (осуществление полномочий) по месту службы.

Участие государственного (муниципального) служащего на возмездной основе в программе повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих в качестве преподавателя, по нашему мнению, не может влиять на объективное и беспристрастное исполнение им своих должностных обязанностей по месту службы.

Спорным является надлежащее выполнение таким служащим своих должностных обязанностей по месту службы.

Как уже было отмечено выше, государственный (муниципальный) служащий участвует в образовательной программе за вознаграждение только по предварительному уведомлению и с согласия представителя нанимателя.

Соответственно, давая согласие подчиненному на выполнение иной оплачиваемой работы в виде участия в качестве преподавателя в программе повышения квалификации для других служащих, представитель нанимателя не возражает против временного отсутствия служащего на рабочем месте и не усматривает противоречий между личной заинтересованностью служащего и выполнением им должностных обязанностей надлежащим образом (качественно, своевременно, в соответствии с требуемым объемом и прочее).

Важно отметить, что конфликт интересов на государственной (муниципальной) службе — это элемент системы противодействия коррупции в данной сфере. Решая вопрос о наличии конфликта интересов, необходимо не только механически выявлять в конкретной ситуации наличие признаков конфликта интересов, исходя из его законодательной формулировки, но и руководствоваться предназначением нормы в системе противодействия коррупции. Поведение служащего, содержащее признаки конфликта интересов — это, прежде всего, коррупционное поведение.

Как и коррупция, конфликт интересов предполагает злоупотребление государственным (муниципальным) служащим своим должностным положением, использование своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, службы в соответствующем государственном органе. При этом такое злоупотребление в конфликте интересов должно осуществляться из личной заинтересованности.

Как справедливо отмечает А. Ф. Ноздрачев: «В самом общем плане конфликт интересов — это купля — продажа или другие формы эквивалентного обмена государственно-властных полномочий с целью получения материальных или других социально значимых благ» ^{[9, с. 15]}. Не исключаем, что недобросовестные образовательные организации могут приглашать в образовательную программу государственных служащих с указанной целью. Однако, такие случаи составляют скорее исключения, чем правило.

Участие признанного эксперта — служащего в программе повышения квалификации государственных (муниципальных) служащих не может быть отнесено к злоупотреблениям или использованию своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, службы в соответствующем государственном органе. Распространение экспертом своих знаний и опыта в рамках образовательной программы имеет важное значение в обеспечении получения государственными (муниципальными) служащими профессиональных компетенций, а значит, является социально полезной деятельностью.

Необходимо подчеркнуть, что участие одного служащего — эксперта в образовательных программах для служащих, как правило, осуществляется два-три раза в квартал, в зависимости от заявленного курса повышения квалификации. После каждого курса проводится опрос слушателей с целью выявления качества каждого проведенного занятия. Преподаватели — служащие, чьи занятия были невысоко оценены слушателями, в дальнейшем для участия в образовательных программах, как правило, не приглашаются.

Обсуждение обозначенной проблемы с представителями других регионов также свидетельствует об отсутствии единства мнений.

В ряде регионов государственные (муниципальные) служащие — участники программ повышения квалификации, опасаясь ответственности за непринятие мер по урегулированию конфликта интересов, обращаются в соответствующие комиссии. Вместе с тем, «согласование» участия в каждой программе через комиссию, в свою очередь, требует временных и трудовых затрат, в связи с чем некоторые служащие попросту отказываются от участия в программах. Кроме того, такая практика, по нашему мнению, приводит к необоснованному росту объема работы комиссий. Нельзя не отметить, что в отсутствие руководящих разъяснений компетентного органа комиссиям по урегулированию конфликта интересов крайне сложно решать вопрос о наличии либо отсутствии конфликта интересов в таких ситуациях.

Обозначенная нами проблема — лишь вершина айсберга. Аналогичные ситуации складываются при приглашении к участию в образовательных программах судей, нотариусов, лиц, замещающих государственные или муниципальные должности и других. Между тем, участие перечисленных лиц в реализации образовательных программ образовательных учреждений высшего образования — безусловное требование федеральных государственных образовательных стандартов. Например, согласно п.7.17 Федерального государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования по направлению подготовки «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»), утвержденного приказом Министерства образования и науки от 4 мая 2010 г. ^[10], «к образовательному процессу привлекается не менее пяти процентов преподавателей из числа действующих руководителей и работников профильных организаций, предприятий и учреждений». Нужно ли добавлять, что профильными организациями для данного направления подготовки выступают суды, прокуратура, следственные управления Следственного комитета РФ по конкретному субъекту РФ и др.?

Полагаем, что снять возникшую проблему могли бы разъяснения Министерства труда и социальной политики Российской Федерации, в которых бы были определены единые правила участия служащих в образовательных программах для всей страны. И пусть, какая — то из сторон дискуссии осталась бы при своем мнении, но, деятельность образовательных организаций по обеспечению качественного, практико — ориентированного дополнительного (и основного) образования была бы упорядочена.