Организационно-правовая характеристика системы управления гражданской авиацией в России

Братановский Сергей Николаевич доктор юридических наук профессор, ФБГОУ ВО "Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова" 410017, Россия, Саратовская область, г. Саратов, ул. Серова, 3337 Bratanovskii Sergei Nikolaevich Doctor of Law Professor at the Plekhanov Russian University of Economics, Department of Administrative and Financial Law 410017, Russia, Saratov, ul. Serova, 3337, kv. 77 bratfoot@mail.ru Другие публикации этого автора     Баринов Александр Вячеславович аспирант, кафедра административного и финансового права, ФГБОУ ВО «Российский экономический университет им. Г.В. Плеханова» 117959, Россия, г. Москва, пер. Стремянной, 36, каб. 512 Barinov Aleksandr Vyacheslavovich Post-graduate student, the department of Administrative and Financial Law, Plekhanov Russian University of Economics 117959, Russia, Moscow, Pereulok Stremyannyi 36, office #512 bratfoot@mail.ru Другие публикации этого автора

Шустова Мария Владимировна аспирант, кафедра административного права, Автономная некоммерческая организация высшего профессионального образования «Московский гуманитарно-экономический институт» 410017, Россия, г. Саратов, ул. Серова, 3337, оф. 77 Shustova Mariya Vladimirovna Adjunct Professor, the department of Administrative Law, Moscow Humanitarian Economic Institute 410017, Russia, Saratov, Serova Street 3377, office #77 bratfoot@mail.ru Другие публикации этого автора

Рассматривая транспортную деятельность в глобальном масштабе, необходимо отметить, что в данном процессе задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число должностных лиц и иных служащих, юридических лиц, миллионы людей. Функционирование воздушного транспорта осуществляется постоянно, для надлежащего обеспечения перевозок применяются различные технологические, финансовые, кадровые, интеллектуальные, логистические, информационные и иные ресурсы^[1,c.123].

Главное преимущество и одновременно отличительная особенность авиатранспорта заключается в максимальной мобильности перевозок, его способности в кратчайшие сроки обеспечивать доставку пассажиров и транспортировку грузов практически в любую точку страны. Экономия времени и возможность в короткие промежутки времени создавать новые маршруты полета воздушных судов сегодня становятся наиболее востребованы обществом. Данный аспект наглядно свидетельствует о том, что надлежащая организация воздушных сообщений невозможна без планомерного и системного управления этой важнейшей для государства отрасли.

Без свойства системности управление гражданской авиацией не может состояться. Только системность может придать ему необходимую целеустремлённость, согласованность, органическую взаимосвязанность и рациональность. Управление как общественный процесс состоит из массы управленческих решений и действий и как организованная целостность должен быть адекватно осмыслен управленцами.

Система государственного управления гражданской авиацией включает в себя следующие элементы: субъект, объект и их связи, цели, планирование, координацию, правовое обеспечение. Охарактеризуем каждый из указанных элементов.

Основу исследуемой нами системы составляют субъекты и объекты управления. Субъектами являются федеральные и региональные органы государственного управления указанным транспортом, а также отдельные должностные лица, замещающие специальные государственные должности. Объекты системы управления гражданской авиацией – юридически и организационно оформленные коллективы людей: государственные предприятия и ор­ганизации, осуществляющие пассажирские и грузовые перевозки по путям воздушного сообщения, организации хозяйственно-обслуживающего комплекса, выполняющие функции по ремонту воздушных судов, обеспечению жизнедеятельности аэропортов и аэродромов, учреждения, задействованные в сфере подготовки кадров и т.д.

Теория управленческой науки свидетельствует о существовании двух видов связей между субъектами и объектами – вертикальные и горизонтальные. Первый вид предполагает отношения, реализующиеся путем прямого подчинения (субординации). В данном случае объекты исполняют команды и решения субъектов управления. Также этот вид связей применяется в управленческих аппаратах субъектов и объектов – подчиненные должностные лица выполняют распоряжения вышестоящего руководства. Горизонтальные связи, в свою очередь, имеют место при взаимодействии не находящихся в субординационных отношениях органов государственного управления функционированием гражданской авиации, а также предприятий и организаций, оказывающих услуги по перевозке пассажиров и грузов по воздушным путям сообщения. Связи по типу субъект-субъект, объект-объект широко распространены и применяются в целях совершенствования совместной деятельности, направленной на получения результата, который субъект либо объект управления не в силах самостоятельно достичь^[2,c.12-13].

Являясь сложным правовым явлением, отечественная система государственного управления гражданской авиацией содержит в себе большое количество связанных между собой целей. Категория цели, имея общенаучное значение, определяется в науке управления как "вариант удовлетворения исходной потребности, выбранный из некоторого множества альтернатив, сформулированных на основе специального знания^[3,c.12] как "формирование необходимой (приемлемой) модели будущего результата, которая с учетом имеющихся средств и возможностей в силах удовлетворить потребность в чем-либо"^[4,c.23].

Указанные цели в системе государственного управления гражданской авиации достига­ются на основе реализации плана, который устанавливает последовательность общих и частных задач и увязывает их между собой.

По мнению ряда ученых планирование - перечень административно-правовых по своему содержанию действий по определению на будущее и закреплению в соответствующих документах основных видов совокупного использования материальных и людских ресурсов, направленных на достижение общественно-полезной цели^{[5,c.64, 6,c.37]}. А.Ф. Ноздрачев высказывается о том, что планирование представляет собой неотъемлемую часть управленческой деятельности, связанную с определением перспектив развития определенной системы общественных отношений с целью избежания негативного влияния на нее объективных и субъективных факторов^[7,c.17].

Необходимо отметить, что при переходе России к рыночной экономике и многообразию форм собственности прежняя система всеобщего директивного планирования социально-экономического развития страны и отдельных территорий была разрушена. В начале 90-х был выдвинут тезис о несовместимости рынка и плана. Однако вскоре стало очевидно, что необходима не отмена всякого планирования, а лишь переход от прежних методов директивного планирования к оперативному и стратегическому планированию. Стратегический план представляет собой перечень целей и набор стратегий, в обязательном порядке содержащих инновационные решения и ресурсы его обеспечения.

Транспортная стратегия Российской Федерации на период до 2020 года^[8] уделяет значительное внимание долгосрочным перспективам развития отечественной гражданской авиации, в связи с которыми планируется введение в грузопассажирский оборот новых воздушных судов всех видов и типов. Кроме того, для обеспечения интересов российских авиакомпаний и государства в организации международного воздушного сообщения и внутренних перевозок Стратегия отмечает необходимость создания общегосударственной системы регулирования временных интервалов для обеспечения рейса в аэропорту (слотов). Данные мероприятия запланированы на втором этапе реализации стратегических мероприятий (2011 - 2020 гг.). Данный этап также предусматривает следующие механизмы повышения конкурентоспособности российских перевозчиков на международном рынке авиаперевозок, среди которых особо выделены:

- недопущение бесконтрольного проникновения зарубежных авиакомпаний и предприятий обслуживающего комплекса на отечественный транспортный рынок;

- усиление взаимодействия со странами СНГ в вопросах реализации транспортных услуг, увеличение числа рейсов в популярных направлениях и расширение географии полетов; защита совместных интересов, повышение качества перевозок и обслуживания, создание устойчивых связей между предприятиями воздушного транспорта;

- исключение сговоров и недобросовестной конкуренции отечественных авиакомпаний как с иностранными организациями, оказывающими аналогичные услуги, так и между собой, защита добросовестных и качественных перевозок, партнерских отношений;

- формирование работоспособного механизма контроля качества и безопасности полетов воздушных судов всех видов и типов.

В Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 22 ноября 2008 г. № 1734-р^[9] отмечено, что важнейшим стратегическим направлением развития транспортной системы является сбалансированное развитие инфраструктуры транспорта. Реализация этого направления означает согласованное комплексное развитие всех элементов транспортной инфраструктуры на основе всестороннего анализа статистики и использования математических методов прогнозирования потребностей секторов экономики и населения в услугах транспорта, развития системы статистического учета, построения транспортно-экономического баланса, прогнозирования динамики грузовой базы, анализа моделей развития транспортной системы с целью выбора оптимально сбалансированных вариантов.

Далее рассмотрим следующий немаловажный элемент рассматриваемой системы - координацию и близкий по значению к ней термин «взаимодействие». Как нам представляется, в управленческих процессах взаимодействие и координация представляют собой важнейшие составные части организаторской работы по согласованию деятельности, но при этом они являются понятиями и категориями разного плана и уровня^[10,c.10-15]. Ведущие отечественные административисты также отмечают, что координация – это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования^[11,c40].

Думается, что отраженные выше концептуальные теоретические трактовки полностью применимы к сфере исследуемого вида транспорта. Экстраполируя их суть на воздушные перевозки, В.Д. Бодунов отмечает, что координация является важнейшей составляющей процесса управления инфраструктурой, без которой исполнить договорные обязательства по авиаперевозкам пассажиров и грузов просто невозможно. В условиях ограниченной пропускной способности отдельных воздушных узлов и неразвитости на некоторых территориях смешанных перевозок исключительно координация отправки и приема бортов, строгое согласование времени их загрузки и разгрузки делают возможным бесперебойный трансфер, формируют положительное отношение к воздушным перевозкам и авиаперевозчикам в целом^[12,c.177]. Специфика этого вида транспорта обязывает субъектов и объектов управления координировать свои действия.

В нормативных актах обозначен многоуровневый механизм координации работу авиатранспорта. Так, п.п. 6.1-6.2 Типовой инструкции
по производству полетов в районе аэроузла ^[13] обязывают органы обслуживания воздушного движения (управления полетами) аэродромов, вертодромов осуществлять координацию:

-при выполнении полетов по стандартным маршрутам вылета и прилета, полетов по схеме снижения и захода на посадку, для входа (выхода) на воздушные трассы, маршруты зональной навигации, местные воздушные линии, специальные зоны;

-при выполнении полетов по постоянным маршрутам;

-при выполнении полетов в зонах ограничения полетов, постоянных опасных зонах, установленных в интересах подразделений государственной, экспериментальной авиации и организаций, базирующиеся на аэродромах, вертодромах аэроузла;

-при полетах воздушных судов, следующих транзитом через район аэроузла;

-при выполнении полетов воздушных судов в целях проведения поисково-спасательных и аварийно-спасательных работ;

-при обеспечении воздушным судам посадки в аварийной ситуации.

В Транспортной стратегии РФ на период до 2030^[14] закреплены две формы реализации исследуемого элемента: координация программ и проектов технической модернизации гражданской авиации, а также координация усилий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, представителей бизнеса и общественных организаций в решении задач развития воздушных гаваней и воздушных путей сообщения. Таким образом, нормативное закрепление получила сложная и многоступенчатая схема координационных отношений, которые осуществляются не только вертикально либо горизонтально, но и преимущественно в смешанной форме, в которой принимают участие множество разноуровневых субъектов и объектов управления.

Также укажем, что координация деятельности инфраструктур воздушного транспорта России и иностранных государств выступает важнейшей основой международного сотрудничества. В настоящее время заключено ряд международных соглашений, благодаря которым налажен устойчивый процесс взаимодействия в этой сфере^{[15,16,17,18]}.

Вместе с этим, практическая реализация анализируемого нами элемента системы управления гражданской авиацией имеет некоторые объективные недостатки. Ни для кого не является секретом, что воздушный транспорт является самым дорогим по сравнению с иными видами транспорта. Причиной этому дорогостоящие воздушные суда, которые отечественные авиакомпании вынуждены брать в лизинг у иностранных организаций-лизингодателей, а также дорогостоящие мероприятия по техническому обслуживанию воздушных бортов всех видов и типов. К сожалению, сегодня анализируемым нами транспортом граждане пользуются не ввиду его преимуществ, а ввиду отсутствия альтернативы. Длящийся в нашей стране экономический кризис, вызванный необоснованными экономическими санкциями со стороны Европы, США и Австралии и падением цен на нефть не позволяет Правительству РФ субсидировать авиаперевозки каких-либо групп населения. Ввиду этого, координационное воздействие государства на транспортные отношения в данном случае нельзя охарактеризовать как результативное. Эффективная координация субъектами системы управления повседневной деятельности управляемых объектов возможна лишь в случае, когда управленцы не самоустраняются от решения злободневных проблем хозяйственников, а путем задействования государственных ресурсов стимулируют и поддерживают законную предпринимательскую деятельность^[19,c.88].

В данном контексте также необходимо отметить следующее. 31 октября 2015 года в результате террористического акта самолет российской авиакомпании "Когалымавиа" A321, выполнявший рейс 9268 из Шарм-эш-Шейха в Санкт-Петербург, потерпел крушение над Синайским полуостровом. Погибли все находившиеся на борту: 217 пассажиров и 7 членов экипажа. Эта катастрофа стала крупнейшей в истории российской и советской авиации^[20]. Реакцией на эту трагедию стал Указ Президента РФ от 8 ноября 2015 № 553 "Об отдельных мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации и защите граждан Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий", который полностью прекратил воздушное сообщение между нашей страной и Египтом. По роковому стечению обстоятельств позднее произошел еще один инцидент с участием российского воздушного судна. 24 ноября 2015 г. турецкие ВВС сбили российский самолёт Су-24, находившийся в небе над Сирией близ границы с Турцией. Катапультировавшиеся пилоты были атакованы с земли из крупнокалиберных пулеметов, один российский летчик погиб^[21]. Президент РФ В. Путин обоснованно назвал эти действия Турции «ударом в спину»^[22] Реакцией на это осложнившее российско-турецкие отношения событие стал Указ Президента РФ от 28 ноября 2015 г. № 583 "О мерах по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации от преступных и иных противоправных действий и о применении специальных экономических мер в отношении Турецкой Республики", который в полом объеме прекратил чартерные авиаперевозки между двумя странами. Мы считаем подобные ответные меры полностью адекватными и оправданными. Однако, они пагубно сказались на отечественном рынке авиаперевозок. Дешевый туристический отдых в Египте и Турции стал значительным сегментом в российской туриндустрии. Огромное количество авиаперевозчиков были ориентированы на эти маршруты и существовали за счет прибыли от них. Проведенное исследование показывает, что билеты на чартерные рейсы на эти международные направления были дешевле, чем на рейсы внутрироссийского сообщения (например, Москва-Саратов, Москва-Волгоград, Москва-Самара, Москва-Ростов-на-Дону). Равноценной замены полетов в Турцию и Египет нет, в связи с этим сегодня наблюдается кризис не только туристической отрасли, но и авиаперевозок в целом.

В связи с данной ситуацией Правительство РФ совместно с заинтересованными ведомствами и ассоциацией туроператоров предприняло ряд координационных мер, направленных на поддержание международных и внутренних перевозок, осуществляемых российскими авиакомпаниями. Была предпринята попытка скоординировать совместные усилия по развитию международных перевозок в «дружественные»^[23] страны, такие как Куба и Вьетнам. Однако, для прямых рейсов в эти государства требуются дальнемагистральные самолеты (например, Airbus A330-200, Airbus A330-300, Airbus A340-300, Airbus A340-300E, Airbus A340-8000, Airbus A380, Boeing 747-100B, Boeing 747-200B, Boeing 747-300, Boeing 747SP и т.д.), которые в обслуживании дороже среднемагистральных. Также необходимо указать, что воздушные суда такого класса имеются не у всех отечественных авиакомпаний.

В результате координационных действий удалось договориться о скидках на проживание россиян в отелях в указанных странах, но попытки снизить стоимость авиабилетов при отсутствии государственного субсидирования либо предоставления льгот не увенчались успехом. Отдельными исследователями, рассматривающими организационно-экономическую составляющую международных авиаперевозок, отмечается, что если даже государство полностью избавит авиакомпании от налогообложения прибыли, получаемой от перевозок пассажиров длительностью более 6 часов, стоимость билетов снизится незначительно^[24].

Что же касается внутрироссийских воздушных перевозок, то здесь необходимо отметить следующее. Внутренний рынок неофициально поделен на региональные кластеры, в которых осуществляют деятельность авиакомпании регионального и межрегионального значения. Так, например, в Сахалинской области перевозки осуществляет ОАО «Авиакомпания «Аврора», в Саратовской – ОАО «Саратовские авиалинии», в Иркутской области – ЗАО «Авиакомпания «Ангара», в республике Татарстан - ООО «Джет Экспресс» и т.д. Эти и подобные им юридические лица являются своеобразными монополистами на своей территории и в нарушение Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ "О защите конкуренции"^[25] всячески препятствуют проникновению на свои региональные рынки иных воздушных перевозчиков. К сожалению, координировать их деятельность во имя общесоциальной цели – доступности воздушных перевозок для широких слоев населения – имеющимися в арсенале органов государственного управления правовыми средствами крайне затруднительно. Как это не печально, но приходится констатировать, что воздушный транспорт в нашей стране постепенно становится транспортом для богатых и состоятельных граждан.

Далее перейдем к исследованию следующего элемента - правовому обеспечению управления гражданской авиацией

Установление норм права как правотворческая форма управления анализируемыми нами перевозками связана с принятием правовых актов управления. Большое количество управленческих норм содержится в федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ.

Основополагающим нормативным актом, регламентирующим административные и иные отношения в исследуемой нами сфере является Воздушный Кодекс РФ от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ^[26]. В преамбуле к этому документу отражено, что Кодекс устанавливает правовые основы использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации. Государственное регулирование использования воздушного пространства Российской Федерации и деятельности в области авиации направлено на обеспечение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках, авиационных работах, а также на обеспечение обороны и безопасности государства, охраны интересов государства, безопасности полетов воздушных судов, авиационной и экологической безопасности. Таким образом, этой нормой определен предмет регулирования. Как видим, законодатель здесь говорит о том, что Кодекс содержит правовые положения, связанные с обеспечением военной безопасности нашего государства, защитой и охраной его интересов от военного вмешательства и регламентирует эти аспекты. Однако, детальное исследование статей этого нормативного акта показывает отсутствие посвященных этих вопросам положений. Единственным исключением является упоминание об этом при классификации авиации (ст.ст. 20-23), согласно которой государственная авиация, используемая для решения задач в области обороны Российской Федерации Вооруженными Силами Российской Федерации, привлекаемыми в этих целях другими войсками, воинскими формированиями и органами, относится к государственной военной авиации. Здесь отметим, что данная классификация, по сути, ничего не дает, поскольку органы исполнительной власти, не наделенные Конституцией РФ и специальными федеральными законами полномочиями в области обеспечения военной безопасности государства не вправе осуществлять управление и использовать военные воздушные суда и объекты соответствующей инфраструктуры. Здесь также важно отметить, что само правовое регулирование ведения войны невозможно и нецелесообразно. Великие полководцы Б. Наполеон, А. Суворов, Г. Жуков и др. отмечали, что закон бессилен на войне, которая смертоносней и беспощадней любого правового статута^[27].

Подавляющее количество норм ВК РФ посвящено не организации использования воздушного пространства, а исключительно деятельности гражданской авиации (главы 5-15 и т.д.). Положения Кодекса никак не соприкасаются с такими нормативными актами, как Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I "О Государственной границе Российской Федерации"^[28], Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"^[29]. Подобное дает веские основания полагать, что название «Воздушный кодекс» не соответствует содержанию данного нормативного акта. В целях упорядочения управленческой деятельности в данной сфере представляется необходимым переименовать данный документ в «Кодекс гражданской авиации».

Правотворческая форма управления исследуемым транспортом также наглядно проявляется в следующем. В соответствие с п. 1 Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 32 ^[30]Минтранс России является федеральным органом исполнительной власти в области транспорта, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, авиационно-космического поиска и спасания. Таким образом, данный орган вправе самостоятельно принимать нормативные акты, регулирующие отмеченные отношения. К наиболее востребованным из них можно отнести принятые Приказ Минтранса РФ от 17 июля 2012 г. № 241 "Об аэронавигационных и аэропортовых сборах, тарифах за обслуживание воздушных судов в аэропортах и воздушном пространстве Российской Федерации"^[31], Приказ Министерства транспорта РФ от 29 апреля 2014 г. № 113 "Об утверждении Порядка нанесения на гражданские воздушные суда государственных и регистрационных опознавательных знаков, товарных знаков"^[32] и т.д.

Необходимо отметить, что в общих чертах нормотворческий процесс на воздушном транспорте урегулирован Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"^[33]. Данные Правила приняты в целях реализации ч. 3 ст. 15 Конституции Российской Федерации, в соответствие с которой нормативные акты широкого круга действия подлежат обязательному обнародованию, в случае если они не опубликованы официально, то их применение невозможно. Указанным выше Постановлением Правительства РФ предписано исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке (п. 2). Однако, данное требование не полностью соблюдается при осуществлении Минтрансом РФ правотворческой деятельности. Так, например, Приказы Минтранса РФ от 26 января 2011 г. № 23 "Об объявлении уровня безопасности объектов аэропортовой инфраструктуры"^[34] и от 31 декабря 2010 г. № 310 "О принятии мер по обеспечению устойчивой работы аэропортовых комплексов"^[35] официально не опубликованы для всеобщего сведения и не зарегистрированы в Минюсте РФ. Подобное также имеет место в деятельности Федерального агентства воздушного транспорта - не зарегистрированы и не обнародованы в установленном законодательством порядке Приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 14 января 2014 г. № 10 "О мерах по обеспечению безопасности полетов и повышению эффективности проведения инспекционного контроля, инспекционных и сертификационных проверок"^[36], Распоряжение Федерального агентства воздушного транспорта от 27 ноября 2009 г. № ГК-246-р "О допуске аэропорта Шереметьево к приему воздушного судна Ан-148 и его модификаций"^[37], Приказ Федерального агентства воздушного транспорта от 11 декабря 2013 г. № 824 "Об изъятии для государственных нужд земельного участка в целях переустройства автодороги на Перепечинское кладбище для строительства комплекса новой взлетно-посадочной полосы (ВПП-3) международного аэропорта Шереметьево"^[38] и многие другие.