Механизмы развития существующих и предложения по созданию новых типов особых экономических зон в России

Павлов Павел Владимирович доктор экономических наук, доктор юридических наук профессор, Южный федеральный университет 347922, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Чехова, 22, каб. 213 Pavlov Pavel Vladimirovich Professor, Director of Institute of Management in Economic, Ecological and Social Systems, Southern Federal University 347922, Russia, Rostovskaya oblast', g. Taganrog, ul. Chekhova, 22, kab. 213 pavel.pavlov20@gmail.com Другие публикации этого автора     Ткачева Людмила Васильевна старший преподаватель, Южный федеральный университет 347928, Россия, Ростовская область, г. Таганрог, ул. Чехова, 22, оф. А-213 Tkacheva Lyudmila Vasil'evna Senior Lecturer at the Southern Federal University, Department of Civil and Company Law 347928, Russia, Taganrog, ul. Chekhova, 22, of. A-213 ludmila_c82@list.ru Другие публикации этого автора

Фирсова Мария Владимировна главный государственный таможенный инспектор, Ростовская таможня 346715, Россия, Ростовская область, г. Аксай, пр. Аксайский, 13-а Firsova Mariya Vladimirovna Chief State Customs Inspector, Rostov Customs Office 346715, Russia, Aksai, Pr. Aksaiskii, 13-a 19.79.maria@mail.ru Другие публикации этого автора

Глобализации экономической деятельности делает актуальным развитие процесса международной торговли и международного разделения труда. Если в начале XIX века объем мирового экспорта составлял 1-2% от мирового национального продукта, то уже в 1950-е гг. он вырос до 7%, а в начале нынешнего столетия составил уже 17-20% ^{[1, С. 182, 198-201]}. Данный рост обеспечен не в последнюю очередь применением льготных режимов, некоторые из которых предоставляет институт свободных экономических зона (СЭЗ), который в России получил свое развитие в виде института особых экономических зон (ОЭЗ).

Понятие СЭЗ имеет множество определений. Так, в Международной конвенцией по упрощению и гармонизации таможенных процедур под ней понимается «часть государственной территории, на которой помещенные там товары рассматриваются с точки зрения взимания импортных таможенных пошлин и налогов как находящиеся вне таможенной территории и не подлежащие обычному таможенному контролю» ^{[2, С. 32]}. В учебной и научной литературе этому термину дается более пространственное толкование. Так в своих научных трудах В.Е. Рыбалкин определяет СЭЗ как «регион, часть национальной территории со специальными льготными внешнеторговым, таможенным, инвестиционным, валютно-финансовым и налоговым режимами, поощряющими хозяйственную (производственно-коммерческую, предпринимательскую) деятельность иностранных участников, привлечение внешних инвестиций и передовых зарубежных технологий» ^{[3, С. 35]}. Б.М. Смитиенко считает, что «под свободной (специальной) экономической зоной понимается часть территории (экономического пространства) государства с особым, льготным режимом хозяйственной, внешнеторговой, инвестиционной деятельности» ^{[4, С. 262]}. С.А. Рыбаков и Н.А. Орлова идентифицируют СЭЗ как «относительно обособленную часть территории страны, на которой устанавливается особый правовой режим для бизнеса, включающий налоговые, таможенные, административные и гражданско-правовые льготы и гарантии» ^{[5, С. 12-13]}. По определению М.М. Богуславского, «под свободными экономическими зонами в международной практике понимаются обособленные территории государств, на которых для решения конкретных экономических и иных задач создаются особые благоприятные условия для деятельности иностранных предприятий» ^{[6, С. 247]}.

СЭЗ являются действенным экономическим механизмом получения прибыли и развития регионов их дислокации. Норма прибыли в СЭЗ в среднем составляет 25-30%, а в азиатских СЭЗ - свыше 35-40%. Сроки окупаемости капитальных вложений в зонах в 2-3 раза меньше. СЭЗ являются инструментом «притягивания» иностранных инвестиций. Через СЭЗ в их экономику поступает от 30 до 80% всех иностранных инвестиций ^{[7, С. 17]}. В настоящий момент в 120 странах мира насчитывается около трех тысяч СЭЗ, объем производства в которых составляет более 600 млрд долл. США, а работают более 50 млн человек. ^[8].

Процесс создания СЭЗ в нашей стране начался в конце 1880-х гг. Изначально была разработана государственная концепция СЭЗ, которые должны были создаваться для стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. Целями создания СЭЗ тогда были: активизация ВЭД для более быстрой интеграции страны в систему МЭО, повышение конкурентоспособности национальной продукции, увеличение валютных поступлений от экспорта товаров, рост иностранных инвестиций, получение ведущих импортных технологий и продукции, освоение производства новых изделий и услуг ^{[9, С. 14]}.

С июля 1990 г. по июнь 1991 г. на территории РСФСР было учреждено 13 СЭЗ ^[10]. Статус СЭЗ был закреплен за 11 регионами общей площадью 1 млн кв. км (7% всей территории) с 18,5 млн человек (13% населения России) ^{[11, С. 17]}. Созданные в то время СЭЗ размещались в центрах крупных экономических районов, имеющих удобную связь с внутренними районами страны, а также с внешним миром, и соответствовали всем существующим в то время мировым аналогам.

В дальнейшем деятельность СЭЗ регулировалась вновь принимаемыми нормативными актами: Законом РСФСР от 4 июля 1991 г. №1545-1 «Об иностранных инвестициях в РСФСР», в котором одна из глав посвящена СЭЗ; Таможенным кодексом РФ 1993 года, заложившим основы для создания свободных таможенных зон (свободных складов), являющихся одной из разновидностей СЭЗ; Федеральным законом от 13 октября 1995 г. № 157-ФЗ «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» определившим правила установления особого территориального режима хозяйственной, в том числе внешнеэкономической, деятельности в СЭЗ.

Принятие такого пакета документов привело к тому, что в 1996 г. в России уже имелось 18 разнотипных СЭЗ, размещенных в 15 регионах страны. Тогда же был восстановлен режим беспошлинной торговли в результате создания особой экономической зоны в пределах Калининградской области ^[12], а в мае 1999 г. была создана ОЭЗ на территории Магаданской области ^[13], доведя общее количество СЭЗ и ОЭЗ на середину 2005 года до 24.

К сожалению, по ряду объективных обстоятельств переход количества в качество в данный период времени не произошел: СЭЗ превратились в «дыры» для утечки капитала; в них получил развитие теневой бизнес; они использовались в качестве «канала перекачки» стратегического сырья, дефицитных ресурсов и иностранной валюты из России за границу.

К основным причинам возникновения данной ситуации эксперты относят: заведомо нереальные масштабы СЭЗ для их инфраструктурного обустройства; неразвитость законодательства, не обеспечивавшего на тот момент достаточно благоприятных экономических (налоговых, таможенных, валютных и т.д.) условий; дублирование функций контролирующих СЭЗ органов, множественность отчетной документации; сложные и порой необоснованные нормативные требования к проектированию, созданию и функционированию СЭЗ.

Признание и учет ранее совершенных ошибок привел Правительство РФ к пересмотру подхода к вопросу функционирования и закрытию всех ранее созданных свободных зон (кроме ОЭЗ в Калининградской и Магаданской областях). Принятый по инициативе Правительства РФ 22 июля 2005 г. Федеральный закон «Об особых экономических зонах в РФ» открыл новую веху в развитии данного институционального образования ^[14]. Законом изначально было предусмотрено создание двух различных типов зон: промышленно-производственного типа (ППТ) и технико-внедренческого типа (ТВТ). Позже к ним добавились еще два: туристско-рекреационного типа (ТРТ) и портового типа (ПТ).

Типы ОЭЗ определяют разрешенные виды деятельности, которыми могут заниматься инвесторы (резиденты) на их территории. Зоны ППТ открываются для производства высококачественной продукции с целью насыщения внутреннего потребительского рынка и конкуренции на общемировом рынке, привлечения в приоритетные отрасли экономики капитальных вложений.

Смысл создания зон ТВТ заключаетсявразработке принципиально новых «прорывных» технологий, материалов и товаров, реализации их в инновационных технологиях и товарах путем доведения до опытного, а затем их коммерциализации до массового производства и продвижения на рынки, что активизирует экономику страны в целом.

Организация зон ТРТ направлено на развитие и рациональное использование туристских и лечебных ресурсов на территории страны. Акцент в этих зонах делается не на производстве каких-либо товаров, а на оказании услуг населению. Они создаются для повышения конкурентоспособности туристской деятельности, развития лечебно-оздоровительных курортов и организации лечения, разработки и использованию природных лечебных ресурсов.

Целью создания зон ПТявляется привлечение инвестиций на осуществление деятельности по строительству и реконструкции морских и речных портов, аэропортов.

Создание ОЭЗ основано на принципах государственно-частного партнерства. Но если для государства выгода состоит в развитии приоритетных отраслей экономики и создании новых рабочих мест и технологий, то инвесторы получают от этого ряд весомых преференций, которые они не могли бы получить не используя льготные механизмы данного института.

В частности, государство за свой счет (через уставный капитал ОАО «Особые экономические зоны») создает инженерную инфраструктуру в ОЭЗ – дороги, коммуникации, энергетика, здания, что позволяет инвесторам экономить огромные средства на начальном (стартовом) этапе ведения бизнеса. В строительство инженерной инфраструктуры инвестируют и регионы.

Также в зонах предусмотрен режим «дружественного администрирования», то есть реальное снижение административных барьеров и количества контрольных мероприятий. Срок проведения плановых проверок здесь не может превышать две недели. В ОЭЗ в режиме «одного окна» обеспечивается сопровождение менеджмента проектов: юридическое, нотариальное, налоговое, социального страхования, пенсионного и медицинского страхования, и других видов, в т.ч. для осуществления всего комплекса работ, связанных с оформлением прав собственности, получением различных разрешений на строительство, урегулированием миграционных вопросов и т.д.

Особенность правового режима предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ проявляется в особых гарантиях и льготах, которые законодатель предоставляет резидентам ОЭЗ, где одной из главных является режим свободной таможенной зоны (рис. 1). Этот режим предполагает для возможность ввоза в зону сырья и технологических компонентов и вывоза с ее территории готовой продукции за рубеж без уплаты НДС и таможенной пошлины ^{[15, С. 196]}.

Рис. 1. Режим свободной таможенной зоны, применяемый в ОЭЗ

Кроме того, предоставление таких налоговых преференций, как освобождение от земельного и имущественного налогов, льготы по налогу на прибыль и транспортному налогу, осуществляется региональными и местными законами (рис. 2).

Рис. 2. Налоговые преференции в ОЭЗ

Все эти факторы и дают уникальную возможность для развития предпринимательского потенциала в особых зонах.

С момента вступления в силу Закона об ОЭЗ по настоящее время в России было создано и действуют 33 особых экономических зон в следующих регионах: 9 промышленно-производственных, 6 технико-внедренческих, 15 туристско-рекреационных и 3 портовых. Также в конце 2014 года была создана свободная экономическая зона на территории Республики Крым и города Севастополь. С момента создания нового типа ОЭЗ (27 августа 2005 г.) и до настоящего времени их резидентами стали более 435 инвесторов из 35 стран. Среди них есть такие транснациональные гиганты как Yokohama, Itochu, Sojitz, Air Liquide, Bekaert, Rockwool, Novartis, Plastic Logic, NSN, Arkray и другие. На территориях ОЭЗ создано более 10 тысяч рабочих мест и осуществлено капвложений в строительную инфраструктуру на общую сумму более 97 млрд. рублей при общем объеме планируемых инвестиций в 555 млрд. рублей ^[16].

Понятие эффективности функционирование ОЭЗ не закреплено в нормативных актах, поэтому в настоящем исследовании под эффективностью функционирования ОЭЗ предлагается понимать комплексное свойство, охватывающее разные стороны деятельности ОЭЗ и ее резидентов, учитывающее отношение доходов от функционирования ОЭЗ к расходам на ее существование ^{[17, С. 145]}.

Можно выделить различные составляющие эффективности, каждая из которых имеет свои показатели, при этом не все они подлежат количественной оценке ^{[18, С. 245-248]}.

Попытки проведения оценки эффективности функционирования ОЭЗ предпринимались государством еще с 2006 года. Так, показатели финансовой эффективности предлагалось проводить по Методике расчета показателей и применения критериев эффективности инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет средств Инвестиционного фонда РФ ^[19]. Однако только в 2012 и 2013 гг. вышло два постановления Правительства РФ «Об утверждении Правил оценки эффективности функционирования особых экономических зон», причем второе отменило действие первого ^[20].

В целях повышения эффективности функционирования ОЭЗ в последние три года проведен ряд мероприятий по утверждению критериев создания ОЭЗ и правил оценки эффективности их деятельности ОЭЗ.

Проведенный впервые по новой методике Минэкономразвития России анализ эффективности деятельности ОЭЗ получил отражение в «Отчете о результатах функционирования особых экономических зон за 2012 год и за период с начала функционирования особых экономических зон» ^[21]. Минэкономразвития в 2012 году посчитало функционирование ОЭЗ эффективным (средневзвешенное значение итогового суммарного показателя функционирования ОЭЗ всех типов составило 4,3 балла из 5-ти возможных). Выполнение прогнозно-плановых значений по количеству резидентов ОЭЗ достигнуто во всех ОЭЗ, по количеству созданных резидентами ОЭЗ рабочих мест и объему осуществленных инвестиций – во всех ОЭЗ, за исключением ОЭЗ туристско-рекреационного и портового типов (средневзвешенное значение данных показателей составило 1 балл из 5-ти).

В 2014 г. оценка проводилась по 28 ОЭЗ существующим на тот момент зонам: 6 ОЭЗ ППТ, 5 ОЭЗ ТВТ, 14 ОЭЗ ТРТ, 3 ОЭЗ ПТ ^[22]. Показатели функционирования ОЭЗ получились более низкими. При этом эффективность функционирования различных типов ОЭЗ была также разной.

Сравнение суммарной средневзвешенной оценки ОЭЗ по типам показывает, что с начала их функционирования ОЭЗ ППТ набрали 3,7 балла, ОЭЗ ТВТ – 3,8 баллов, ОЭЗ ПТ – 3,4 балла и, соответственно, их функционирование было достаточно эффективным. ОЭЗ ТРТ получили в среднем оценку в 2,6 балла, следовательно, их функционирование признано условно-эффективным, с необходимостью дальнейшего совершенствования. Одной из основных причин их неудовлетворительной работы можно назвать недостаточную активность деятельности резидентов. В связи с этим на настоящий момент очевидны проблемы в функционировании туристско-рекреационного типа ОЭЗ. Это имеет под собой ряд как институциональных, так и правовых причин.

Оценка функционирования ОЭЗ осуществляется не только Минэкономразвития. Вопрос об эффективности функционирования в РФ института ОЭЗ в очередной раз стал предметом обсуждения на встрече Президента РФ и активистов «Общероссийского народного фронта», происходившей в ноябре 2015 г. Впоследствии были даны поручения о проверке деятельности ОЭЗ в России. В результате проведенного специалистами Счетной палаты РФ анализа были выявлены недостатки и сформулирован перечень претензий к законности и эффективности управления деятельностью ОЭЗ. Дальнейший анализ был проведен в контрольном управлении Президента, а выводы представлены в итоговом докладе главы данного структурного подразделения администрации Президента РФ.

Обнародованные выводы получили широкий общественный резонанс, стали основанием для критики и высказывания рядом аналитиков сомнений о целесообразности дальнейшего существования института ОЭЗ в РФ. Согласно опубликованным данным, «…по итогам оценки эффективности существования в России особых экономических зон президент РФ Владимир Путин поручил закрыть десять из них и приостановить создание новых ОЭЗ…» ^[23].

В СМИ появились публикации, дающие ОЭЗ характеристику «черных финансовых дыр России», «зон безнадежности», «крайне неэффективного и затратного для государства» института ^{[24],[25],[26]}.

Однако, столь пессимистичная оценка ОЭЗ представляется необъективной. Следует признать, что с учетом выявленных проблем, механизм ОЭЗ нуждается в настоящее время в модернизации, но вовсе не в отказе от его использования. Ведь наряду с неудачными примерами организации ОЭЗ, особенно, туристско-рекреационного и портового типов, фактами нецелевого использования выделяемых средств, принятия неэффективных управленческих решений управляющей компанией, в РФ накоплен и позитивный опыт деятельности резидентов на территории ОЭЗ. Сказанное относится, в частности, к ОЭЗ промышленно-производственного типа. Так, из ОЭЗ ППТ наиболее успешно функционируют ОЭЗ «Алабуга» в республике Татарстан и ОЭЗ «Липецк» в Липецкой области.

Достижения в их деятельности были оценены на международном уровне. Так, в 2012 г. ОЭЗ «Алабуга», единственная из российских ОЭЗ, вошла в топовый международный рейтинг лучших мировых ОЭЗ, составленный журналом Foreign Direct Investment ^{[27, С. 20-30]}.

В 2014 г. в рейтинге по версии этого же издания отмечена ОЭЗ «Липецк», занявшая первое место в числе зон, «привлекательных для крупных компаний». ОЭЗ «Алабуга» была отмечена в категории «почетное упоминание» ^{[28, С. 16-24]}.

Также нельзя не обратить внимание на то, что не во всех случаях невысокие итоговые оценки являются отражением плохой результативности. Так, например, присвоение ОЭЗ ТВТ в Татарстане 0,8 баллов трактуется специалистами Минэкономразвития как обусловленное отсутствием в плане развития данной ОЭЗ плановых значений показателей. В иных случаях внимание обращается на завышение прогнозных значений в планах развития ОЭЗ либо полное отсутствие утвержденных планов. Кроме того, необходимо учитывать, что в краткосрочной перспективе ОЭЗ не дают быстрой материальной отдачи. На первоначальном этапе уровень затрат может превышать объем результатов ввиду необходимости вложений в создание инфраструктуры, поиска и привлечения инвесторов, прохождения стадии разработки и утверждения проектной документации для организации деятельности резидентов и т.д.

Удачный опыт применения института ОЭЗ ППТ, ТВТ и ПТ и сосредоточение такого мощного экономического потенциала может быть использовано в РФ для решения проблем аграрной сферы, перечень которых коррелирует с положительными эффектами от функционирования ОЭЗ. Реализовано это может быть посредством внесения в федеральное законодательство изменений в части регламентации пятого типа ОЭЗ – агропромышленного. С учетом предстоящей в ближайшее время модернизации процесса создания и функционирования ОЭЗ формулирование данного предложения представляется весьма актуальным.

ОЭЗ агропромышленного типа (АПТ) может отличаться от существующих типов ОЭЗ по следующим параметрам:

- условиям создания;

- порядку осуществления предпринимательской деятельности на территории ОЭЗ;

- предмету и условиям соглашения об осуществлении деятельности;

- налогообложению резидентов ОЭЗ.

Кроме того, с учетом специфики сельскохозяйственного производства, его цикличности, длительности воспроизводственных сроков, обусловленных естественными факторами, возможно, необходимо будет проработать вопрос о корректировке срока существования ОЭЗ АПТ, об особенностях предоставления в пользование резидентам ОЭЗ земельных участков.

Положительный эффект от внедрения в российскую практику ОЭЗ АПТ будет заключаться в следующем:

1. Дополнительный импульс получит развитие сельских территорий. Создание и развитие инфраструктуры в сельской местности необходимо и является базовым условием сохранения в принципе самого сельскохозяйственного производства как образа жизни.
2. Будет снижена острота безработицы на селе, создание рабочих мест позволит повысить уровень потребительского спроса, что, в свою очередь, будет стимулировать дальнейшее развитие производства.
3. При правильном выборе места для организации ОЭЗ АПТ, может быть облегчена и проблема недостаточного вовлечения в оборот земель сельскохозяйственного назначения, сохранения и восстановления их плодородия, предотвращения опустынивания, истощения и т.п.
4. Привлечение дополнительных инвестиций в производство сельскохозяйственного сырья и продовольственных товаров позволит улучшить уровень самообеспеченности ресурсами производства и в целом отечественными товарами, что является для России стратегической целью, особенно актуальной в условиях нарастающей политической напряженности и попыток давления со стороны стран-импортеров продовольствия.
5. Использование новых технологий, современного оборудования резидентами ОЭЗ также отвечает стоящим на повестке дня задачам модернизации российского АПК, его технологического перевооружения, повышения интенсивности производства.

Относительно повышения собираемости налоговых платежей стоит отметить, что в случае создания ОЭЗ АПТ, ожидать эффекта в этом направлении, на наш взгляд, преждевременно. В РФ к деятельности сельскохозяйственных производителей применяется специфическая система налогообложения. В целях стимулирования деятельности резидентов, повышения рентабельности производства в рамках ОЭЗ АПТ, она также длительно должна носить льготный характер, в связи с чем, приток налоговых поступлений, особенно в краткосрочной перспективе, не предвидится.

Одной из таких первостепенных мер является принятие и реализация Концепции развития туристско-рекреационного и агропромышленного типов ОЭЗ в РФ (рис. 3).

Рис. 3. Схема Концепции развития ОЭЗ ТРТ и АПТ в России

Осуществить реализацию Концепцию можно в три этапа.

Реализация первого этапа подразумевает утверждение данной Концепции развития на уровне Правительства РФ. Это позволит зафиксировать вектор развития законодательства в области совершенствования деятельности ОЭЗ и заложить основу создания правовой платформы для их полноценного функционирования.

Второй этап включает принятие изменений к Федеральным законам «Об особых экономических зонах в РФ», части второй Налогового кодекса России и издание отдельных Постановлений Правительства РФ, касающихся изменения порядка налогообложения в ОЭЗ; рекомендаций по отбору претендентов на резидентство в ОЭЗ ирегионов их нахождения.

Выполнение третьего этапа включает развитие предпринимательской и инвестиционной деятельности в ОЭЗ и приведет к повышению коммерческого интереса инвесторов к функционирования ОЭЗ, росту благосостояния территорий их дислокации, ретрансляции удачного опыта применения данных типов зон на оставшуюся часть страны.

Мировой опыт развития международных экономических отношений нельзя представить без функционирования свободных экономических зон. Именно в СЭЗ формируются и апробируются те экономические отношения, которые изначально отсутствуют в стране. Институт СЭЗ получил широкое распространение не только за границей, но и в нашей стране. Первоначальные попытки их создания и функционирования в России, начавшиеся в 1990-х гг., не принесли положительных результатов, а в какой-то мере даже дискредитировали эту идею в нашей стране. Учет ранее совершенных ошибок привел к решению о создании с 2005 года на территории России новой разновидности СЭЗ, учитывающей специфику отечественной реальности, - особых экономических зон.

Несмотря на заметные положительные сдвиги в развитии процесса регулирования такого сложного механизма экономической деятельности, как особые зоны, данный институт все еще имеет в России ограниченное применение; определенный инструментарий внедрения новой инновационной, инвестиционной, налоговой и таможенной политики требует законодательной доработки; отдельные вопросы регулирования деятельности ОЭЗ туристско-рекреационного и агропромышленного типов до настоящего времени вообще не рассмотрены и не реализованы.

Поэтому, при условии успешного применения предложений по совершенствованию организационно-правового механизма функционирования ОЭЗ, данный институт станет комплексным инструментом, позволяющим преодолеть проблемы, связанные с привлечением инвестиций, развитием территорий, увеличением занятости населения, наполнением бюджетов за счет налоговых и таможенных платежей, повышением технологичности производства и т.д. Кроме того, в зависимости от конкретного типа ОЭЗ, возможно решать и другие задачи – создавать новые технологии, изменять туристические маршруты, повышать интенсивность грузооборота, способствовать расширению экспорта произведенной продукции за рубеж, обеспечивать продовольственную безопасность страны.