Репрессивно-карательный характер отмены (прекращения действия) правового акта

Трофимова Галина Анатольевна эксперт, Научно-исследовательское объединение "Правовая инициатива" 664001, Россия, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Лермонтова, 8-1 Trofimova Galina Anatol'evna Expert, Scientific Research Association "Legal Initiative" 664074 Russia, Irkutsk Oblast, Lermontova Street 8-1 TrofimovaGA2@mail.ru Другие публикации этого автора

Отмена (прекращение действия) принятого уполномоченным должностным лицом или органом правового или нормативного правового акта может произойти по воле самого принявшего субъекта и являться элементом его волеизъявления. В том же случае, когда это происходит иным должностным лицом либо органом вследствие какого-то допущенного неправомерного действия ответственного субъекта, в частности в случае несоответствия данного акта нормативным правовым актам или нормативным правовым актам более высокой юридической силы, не вызывает сомнения, что соответствующая мера направлена на воссоздание отвечающего требованиям закона положения. Однако возникает вопрос: будет ли такой акт властного субъекта считаться карающей мерой или санкцией ответственности?

В научной литературе существует две противоположные позиции. По мнению одних исследователей, отмена, признание неконституционным, признание незаконным, признание утратившим силу, признание недействующим, признание ничтожным (кратко – отмена (прекращение действия)) правового акта не порождает неблагоприятных последствий для субъекта, принявшего соответствующий акт, а потому такую меру  следует рассматривать исключительно как меру защиты (восстановления правопорядка) ^{[1, c. 12; 2, c. 157; 3, c. 17; 4, c. 89; 5, c. 59; 6, c. 16; 7, c. 39]}. С точки зрения других, это одна из форм применения ответственности; если обращена по отношению к субъектам конституционного права – то мера конституционно-правовой ответственности ^{[8, c. 191-194; 9, c. 50; 10, c. 180; 11, c. 112; 12, c. 13; 13, c. 22; 14, c. 35; 15, c. 184; 16, c. 36; 17, c. 13; 18, c. 403; 19, c. 359-360; 20, c. 280-282]}.

Попробуем определить, возникает ли репрессивно-карательный характер применения такой меры как отмена (прекращение действия) правового акта, обращенной по отношению к субъекту, нарушившему какие-либо нормы.

Наиболее распространенными в правовой практике отмены (прекращения действия) правового акта вариантами являются:

1) отмена (прекращение действия) вышестоящим лицом (органом) правового акта, принятого нижестоящим лицом (органом), то есть действие, направленное к тому субъекту, который связан отношениями субординации (подчинения);

2) отмена (прекращение действия) правового акта судебной инстанцией как органом, осуществляющим разрешение спора между различными субъектами, в частности, между тем, которым был принят оспариваемый правовой акт и тем, который считает данный правовой акт не соответствующим закону или иному нормативному акту, которому он должен соответствовать.

В первом случае действует административно-правовой порядок, во втором – судебный. И если основанием первого порядка является как нецелесообразность, по мнению инстанции применения санкции, так и противоправность решения; то при втором порядке - только выступающее правонарушением принятие соответствующего акта.

И в принципе можно было бы сделать вывод о том, что отмена несоответствующего закону (иному правовому акту) решение вследствие правонарушения является мерой ответственности. Однако если принять позицию тех исследователей, которые полагают, что отмена  (прекращение действия) нарушающего права граждан правового акта не влечет каких-либо неблагоприятных последствий для субъекта, принявшего соответствующий акт, соответствующее решение мерой ответственности уже назвать нельзя, так как мера ответственности всегда предполагает претерпевание субъектом ответственности каких-либо неблагоприятных для себя последствий.

Между тем, следовало бы ответить на вопрос: а что собой могут представлять неблагоприятные последствия?

Наложение дополнительной обязанности, лишение имущественных, личных прав или совокупности прав, ограничение права являются распространенными видами наказания за совершенное правонарушение. Но перечень наказаний не ограничивается только умалением имущественных прав либо имущественных прав и свободы передвижения, деятельности. Наказания могут быть представлены в виде утраты различных прав – полностью или в определенной части в зависимости от тяжести совершенного деяния и права (их совокупности). И к числу этих прав, которые могут быть умалены, следует отнести и право на личную или деловую репутацию. Именно в этой сфере причиняется урон. Через воздействие на это право происходит реализация ответственности посредством отмены не соответствующего закону, иным правовым актам принятого акта.

Так как в конституционном праве субъекты, принимающие правовые акты, - это субъекты, обладающие публично-правовым статусом, то отмена (прекращение действия) их актов является для них значимой (для их репутации и возможности дальнейшего осуществления имеющихся полномочий) оценкой их деятельности, а потому вполне справедливо признается мерой ответственности, влекущей, как и любая мера ответственности, наступление неблагоприятных последствий ^{[11, c. 112; 18, c. 406]}. Неблагоприятные последствия для виновного лица или органа могут быть вполне очевидными: виновное лицо может быть освобождено от занимаемой должности, а виновный орган вынужден затратить много организационных усилий и материальных средств для того, чтобы отменить незаконное решение или принять новое, отвечающее действующему законодательству ^{[18, c. 406]}; однако данное  логически выверенное положение не всегда поддерживается законодателем в должной мере.

Применение по отношению к виновному субъекту решения по отмене (прекращению действия) принятого им правового акта зачастую является элементом (составной частью) основания применения уже более суровой меры ответственности, влекущей ущерб не только посредством умаления права на личную и (или) деловую репутацию, но и других прав, которыми обладает соответствующий субъект (в частности, вынесение решения суда о принятии законодательным органом субъекта РФ, высшим должностным лицом субъекта РФ нормативного акта, противоречащего Конституции РФ и другим актам, имеющим высшую юридическую силу, и неисполнение его, связывается с досрочным прекращением полномочий данного органа, должностного лица – ст. 9 и 19 Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ ^[21]).

Административный порядок использования такой санкции как отмена (прекращение действия) правового акта виден: а) в трудовых отношениях, б) в образовательных отношениях, в) в отношениях органов исполнительной власти, г) в отношениях неподчиненных с точки зрения конституционно-правового статуса органов, однако связанных с использованием определенной иерархии органов и административным усмотрением (в частности, отношения между главой государства и органами исполнительной власти).

Судебный порядок использования санкции проявляется при: а) обращении государственных органов и органов местного самоуправления; государственных и муниципальных должностных лиц в суд за защитой своих прав либо с целью привлечения к ответственности подконтрольных субъектов; б) обращении физических и юридических лиц, иных организаций с целью восстановления имеющихся прав.

Административный и судебный порядок применения данной меры отличается: 1) по тому, кто стал инициатором ее применения; 2) по основаниям ее применения; 3) по правовой возможности нивелирования соответствующего акта.

Административный порядок предусматривает возможность применения соответствующей санкции по инициативе вышестоящего должностного лица, органа либо на основании заявления гражданина, организации, органа государственной или муниципальной власти, чьи права, по их мнению, были нарушены вынесенным решением; судебный порядок основан только на проверке правового акта по инициативе иных субъектов, а не суда.

В суд с применением данной санкции можно обращаться только в случае  допущения правонарушения органом, принявшим оспариваемый правовой акт.

Отмена (прекращение действия) правового акта только на основании судебного решения является своеобразной гарантией самостоятельности соответствующего органа, указывает на выход из системы «обязанности вышестоящего органа отвечать за действия нижестоящего органа», системы строгой иерархии органов, то есть подчиненности и единообразия принятия решений (неким разрушительным элементом административно-правовых отношений). То есть правовая возможность нивелирования правового акта в данном случае затруднена.

Исходя из этих особенностей, можно сделать вывод, что, так как отмена (прекращение действия) правового акта в судебном порядке порождает признание совершения субъектом, чей акт оспаривался, правонарушения; а санкция носит публичный характер, и, следовательно, влечет умаление репутации того субъекта, в отношении которого было вынесено соответствующее решение, то может быть независимо от всех других обстоятельств (субъекта, обратившегося с таким заявлением; субъекта, обратившегося в пользу другого субъекта; субъекта, принявшего решение, и т. д.) быть признано в качестве меры ответственности.

Отмена правового акта в административном порядке не подразумевает столь же однозначного толкования.

Во-первых, это обусловлено преимущественно закрытым (непубличным) порядком принятия решения, что ставит под сомнение наличие факта нарушения деловой репутации (особенно это касается коллективного субъекта), в частности  в финансово-правовых отношениях, в отношениях внутри системы ряда правоохранительных органов. Степень влияния отмены (прекращения действия) правового акта на деловую репутацию должностного лица и органа власти зависит от того, имеет ли это какое-либо значение для последующей деятельности соответствующих субъектов.

Если продление полномочий органа или должностного лица, назначение на должность лица, занимавшего иную должность, или лиц, входивших в соответствующий орган власти зависит от стороннего органа, а не принимающего решение относительно отмены (прекращения действия) принятого правового акта, то отмена (прекращение действия) правового акта является отрицательным последствием, нарушающим деловую репутацию должностного лица или органа, чье решение было отменено (хотя и не всегда в равной степени; так как многое зависит от конкретных оснований отмены правового акта и взаимоотношений субъекта, принявшего незаконный правовой акт, субъекта, его отменившего, и субъекта, формирующего соответствующий орган или назначающего должностное лицо). Как правило же, субъект, назначивший должностное лицо или сформировавшее орган, является и субъектом, обладающим правом по отмене правовых актов, принятых назначенным им должностным лицом или сформированным органом (только такие отношения можно признать в качестве административно-правовых отношений в чисто виде).

Во-вторых, возможность принятия решения на основании нецелесообразности действия поднадзорного органа (должностного лица) с точки зрения вышестоящего органа (должностного лица) отменяет одно из неприменных условий наступления ответственности – вследствие правонарушения.

В-третьих, отсутствие возможности у нижестоящего должностного лица либо органа доказать свою невиновность также умаляет справедливость вынесенного по отношению к нему решения.

Наиболее объективным вариантом определения отмены (прекращения действия) правового акта в качестве меры ответственности при применении административного порядка является вынесение вышестоящей инстанцией соответствующего решения с четким указанием допущенного нижестоящим субъектом правонарушения и публичный характер такого решения.

Следует отметить и следующее. Административный характер может отличаться в зависимости от того, предусмотрен ли он для регулирования сугубо внутренних отношений (закрытых) либо выступает в качестве одной из форм наряду с судебным порядком защиты прав граждан, а, следовательно, носит уже открытый или частично открытый (в зависимости от степени значимости регулируемых отношений и публичного освещения действий административного органа в связи с принятием того или иного решения) характер, так как предполагает участие в нем в качестве инициаторов отмены (признания недействующим) правового акта граждан либо их представителей.

В первом случае главенствующим принципом является административное усмотрение (ведь необходимость наличия жесткой вертикали власти предполагает реальные полномочия вышестоящей инстанции корректировать деятельность нижестоящей путем отмены, как собственных актов, так и актов подконтрольного звена ^{[22, c. 60]}); во втором случае сдерживающим и обращающим внимание на правовую сторону фактом является закрепленная законом возможность судебного обжалования принятого административным органом решения.

В частности, корпоративные, межбюджетные отношения, отношения, возникающие между главой государства и исполнительными органами, носят закрытый характер; отношения в сфере организации и проведения выборов – открытый публичный характер; образовательные отношения – частично открытый характер.

Таким образом, применение административного порядка отмены (прекращения действия) правового акта в качестве санкции ответственности может быть исключено, если основанием применения указанной меры не является правонарушение (то есть отсутствует противоправность деяния); если факт правонарушения присутствует, но отношения носят закрытый характер, назначение должностного лица, формирование органа осуществляется должностным лицом, органом, принявшем решение об отмене правового акта либо вышестоящим над ним органом; если факт правонарушения присутствует, отношения носят частично открытый характер, формирование органа осуществляется должностным лицом либо органом, принявшем решение об отмене правового акта либо вышестоящим над ним органом.

В тех же случаях, когда факт правонарушения присутствует, отношения носят закрытый характер, назначение должностного лица, формирование органа осуществляется иным должностным органом или органом, чем те должностное лицо, орган, которые обладают правом по принятию решения об отмене правового акта; либо факт правонарушения присутствует, отношения носят частично открытый характер, назначение должностного лица осуществляется должностным лицом либо органом, принявшим решение об отмене правового акта либо вышестоящим над ним органом; либо факт правонарушения присутствует, отношения носят частично открытый характер, а формирование органа, чей правовой акт был отменен, осуществляется иным должностным лицом или органом; либо факт правонарушения присутствует, отношения носят открытый характер независимо от порядка формирования или назначения субъекта, чей правовой акт был отменен, то административный характер отмены (прекращения действия) правового акта можно охарактеризовать как влекущий применение меры ответственности. 

Так как административная преюдиция или повторность запрещенного законом действия при наличии административной преюдиции может выступать в качестве основания для применения мер ответственности, носящих уже неоспариваемый в научной литературе характер по причине явных негативных последствий со стороны нарушивших закон субъектов, а именно – досрочное прекращение полномочий, запрет на занятие определенной должности и т. д., то отмену (прекращение действия) правового акта в этом случае при наличии одного единственного условия – того, что основанием принятия такого решения явилось совершенное субъектом правонарушение, следует рассматривать в качестве меры ответственности. Любое действие или повторность соответствующего действия, служащее основанием ответственности, может являться лишь противоправным, факт признания такого действия противоправным и влекущим неблагоприятные последствия следует рассматривать наказанием, заключающемся в умалении права считаться лицом, не подвергавшимся применению санкций, представляющих собой основание или часть основания для иной (более суровой) меры ответственности. Именно поэтому отмену (прекращение действия) правового акта нередко называют в качестве промежуточной меры ответственности ^{[8, c. 194]}.

Реализация административного и судебного порядка отмены (прекращения действия) правового акта влечет немало проблем, связанных с интерпретацией соответствующего решения в качестве меры ответственности.

В частности, одной из существенных проблем является сложность отделения такого основания ее применения как правонарушение от нецелесообразности, имеющей место быть, по мнению вышестоящего органа или должностного лица, при административном порядке применения. Все зависит от компетентности и честности субъекта, принимающего соответствующее решение. Однако принять в качестве презумпции подобное положение неоправданно. Следует все-таки попытаться в рамках закона создать необходимые обеспечительные меры, направленные на защиту субъекта, в отношении которого может приниматься соответствующее решение. В качестве таких мер необходимо, на наш взгляд, включить в качестве обязательного требования при вынесении вышестоящим органом, должностным лицом об отмене (прекращении действия) правового акта другого органа, должностного лица указание о наличии факта допущенного правонарушения с перечислением имеющихся доказательств его совершения. Причем данное решение должно быть определено в качестве правового акта, подлежащего обжалованию в судебном порядке (на предмет указания факта совершения правонарушения и представленных доказательств его совершения). Причем с достаточно высоким сроком обжалования (например, не меньше 5 лет) в связи с тем, что субъект обжалования такого решения находится в зависимости (административной и иной) от субъекта, чьи действия предоставляется ему право обжаловать. 

Установление «целесообразности отмены правовых актов и оснований отмены позволяет предотвратить злоупотребления данным инструментарием, служит одной из гарантий законной деятельности государственных органов и должностных лиц, правомерного поведения граждан» ^{[22, c. 61]}.

Подводя итоги рассмотрению выше обозначенных вопросов, необходимо указать на то, что применяя, как судебный, так и административный порядок отмены (прекращения действия) правового акта, следует следовать определенным теоретическим положениям, направленным на четкое разделение репрессивно-карательного и административно-управленческого характера соответствующего действия, как с целью более четкой регламентации механизма реализации данной меры, так и по причине защиты прав субъекта, к которому такая мера может быть применена на практике.