Отзыв депутата в Советской России: законодательство и практика реализации (1917 – 1936 гг.)

Саламатова Марина Сергеевна кандидат исторических наук доцент, Новосибирский государственный университет экономики и управления - НГУЭУ ("НИНХ") 630099, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Каменская, 56 Salamatova Marina Sergeevna PhD in History Docent, the department of Theory and History of State and Law, Novosibirsk State University of Economics and Management 630099, Russia, Novosibirskaya oblast', g. Novosibirsk, ul. Kamenskaya, 56 salamatova.m@mail.ru Другие публикации этого автора

Стремление оптимизировать деятельность депутатского корпуса, согласовать правотворчество с потребностями общества, повысить интерес граждан к решениям представительных органов актуализируют научный и общественный интерес к институту отзыва депутатов как одной из важных форм непосредственной демократии. Истоки формирования неэффективной модели взаимоотношений общества и власти, апатии избирателей в современной России в немалой степени обусловлены особенностями дореволюционной и советской политической истории. Изучение эволюции института отзыва депутатов способствует более глубокому осмыслению политического опыта, практической технологии взаимодействия власти с населением, осмыслению базовых основ советского и современного российского общества.

Отзыв депутата является одной из наиболее изученных форм непосредственной демократии как в советских, так и современных отечественных исследованиях. Правоведы рассматривают отзыв депутата как важный элемент реализации императивного мандата, и один из видов юридической ответственности [1–7]. При этом внимание исследователей преимущественно сосредоточено на эволюции института отзыва депутатов в России и зарубежных странах во второй половине XX столетия, и современных проблемах совершенствования и реализации этого института. В тоже время вопросы становления и реализации института отзыва депутатов в период зарождения советской политической системы изучены крайне фрагментарно и нуждается в дальнейшем исследовании. Настоящая публикация призвана восполнить данный пробел, и посвящена проблемам реализации института в период становления советской государственности.

Отзыв депутата не имел традиций в дореволюционной России, в российском законодательстве о выборах не регулировались основания для лишения мандата, или привлечения к ответственности депутата ^{[8, 9]}. Введение института отзыва депутата, являлось новаторской чертой советского избирательного права, хотя сам институт возник задолго до большевиков. Впервые возможность отстранения должностных лиц населением зафиксирована в античных и средневековых государствах Европы (Германии, Франции и Италии XII–XVI вв.), но тогда это было связано не с проявлением непосредственной демократии, а с борьбой враждующих политических группировок за власть. Отзыв депутата, как институт реализации непосредственной демократии, нашел закрепление в законодательной практике ряда зарубежных государств (США, Швейцария) во второй половине XIX и начале XX века. На практике, этот институт использовался крайне редко, в Швейцарии не применялся с восьмидесятых годов XIX в. ^[6].

Отзыв депутата приобрел новый смысл в революционной практике Парижской Коммуны и первых Советов, возникших в ходе первой русской революции. Парижская Коммуна вводила новый механизм взаимодействия избирателей и депутатов, предполагавший полное подчинение деятельности депутатов в органе власти и избирательном округе, воле и интересам избирателей. В концепции Маркса подчинение городских гласных Парижа избирателям, введение ответственности и сменяемости в любое время, сделало Национальное Собрание в период существования Парижской Коммуны, «первым в истории действительным народным представительством» ^{[10, с. 342]}. Опыт введения права отзыва и перевыборов депутатов, реализованный в ходе деятельности первых Советов в 1905 г. в ряде городов (Твери, Костроме и др.) интерпретировался большевиками как важная часть «революционного творчества масс» и проявление пролетарской демократии ^{[1, с. 194–195]}.

Вводя институт отзыва депутата, большевики, в первую очередь, ориентировались на практику революционных органов, хотя и опыт «уцелевших старых демократических традиций отзыва» им также был известен ^{[11, с. 109]}. Восприняв марксистскую модель взаимодействия депутатов и избирателей, Ленин считал отзыв депутата важным признаком подлинной демократии, признавая «право населения отзывать в любое время всех и всяких выборных должностных лиц, представителей» ^{[12, с. 262]}.

Введение отзыва депутатов в политическую практику большевики считали делом неотложным, настаивали на его немедленном закреплении в декрете до принятия первой советской Конституции и основ советского избирательного права. В докладе о праве отзыва на заседании ВЦИК 21 ноября (4 декабря) 1917 г. В. И. Ленин обосновывал право отзыва депутатов и проведения перевыборов необходимостью введения «принципиальных начал подлинного демократизма, наиболее полно учитывающих волю народа» ^{[11, с. 109]}. Чем была обусловлена такая поспешность в «учете воли народа»? В первую очередь большевиков волновала возможность отзыва депутатов от оппозиционных партий из Учредительного собрания, на случай, если «воля народа» не совпадет с мнением правящей партии (хотя право отзыва депутатов в 1917 г. вводилось для всех выборных органов, включая Советы всех уровней и земства). Уже первый политический опыт введения отзыва депутатов показывал, что большевики собрались его использовать как способ борьбы со своими политическими оппонентами, вытеснения неугодных правящей партии депутатов Учредительного собрания.

В дальнейшем наличие института отзыва депутатов стало отличительной чертой советской избирательной системы. Первая советская Конституция 1918 г. закрепила «принципиальное положение истинного демократизма», провозглашенное в Декрете о праве отзыва делегатов от 24 ноября 1917 г.^[13], распространив право отзыва на депутатов и делегатов съездов советских органов. Конституция устанавливала «право во всякое время отозвать и произвести новые выборы» за избирателями, пославшими в Совет депутата, не определяла основания и условия отзыва, предполагая развитие положений в последующем избирательном законодательстве ^[14].

Однако в первой половине 1920-х гг. институт отзыва депутатов не находил реального развития в советском законодательстве. Общероссийские и местные избирательные инструкции первой половины 1920-х гг. игнорировали возможность отзыва депутатов Советов или делегатов съездов [15–17]; ^{[18, л. 1–57]}; ^{[19, л. 44–46]}. Положения о сельских Советах, а также волостных, уездных и губернских съездах, принятые в 1922 и 1924 гг., также не наделяли правом отзыва своих избранников [20–26]. Единственным актом, в котором упоминалась возможность отзыва депутатов как одного из способов привлечения к ответственности депутата, являлось Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа от 26 января 1922 г. В соответствии с данным положением, требование об отзыве должно было исходить от «большинства той группы избирателей, каковою отзываемый член был избран в горсовет» ^[27]. Однако основания, порядок реализации отзыва депутата по-прежнему не устанавливались, создавая благоприятную среду для дискреционных действий административных органов и возможности оказания давления на нелояльных или оппозиционных депутатов.

Ситуация с регламентацией отзыва депутатов из Советов, как и в регулировании других институтов советского избирательного права, изменилась в 1925 г., в связи с объявлением политики «оживления Советов». Отзыв депутата рассматривался как элемент «непосредственной связи избирателя с депутатом, в разворачивающейся кампании широкой отчетности переизбираемых Советов» ^[28]. Для реализации положений об «оживлении» советов, возможность отзыва депутатов вводилась в инструкцию о выборах, утвержденной декретом ВЦИК 13 октября 1925 г., где предлагалось замещать отозванных депутатов кандидатами этого избирательного участка, избранных вместе с депутатами ^[29]. Все последующие избирательные инструкции, принятые в 1926 – 1934 гг., также предусматривали возможность отзыва депутатов и замещение выбывших депутатов из списка кандидатов. При этом отзыв депутата обозначался как один из вариантов утраты депутатского мандата, другими причинами могли стать: смерть, смена места жительства, утрата избирательных прав [30–32].

Основания, условия и порядок реализации отзыва депутата впервые в советском законодательстве регламентировались в положении о городских советах от 24 октября 1925 г. Основаниями отзыва могли служить пассивное или «недостойное» поведение депутата: «непосещение заседаний, невыполнение заданий, недостойное члена совета поведение» ^[33]. Порядок реализации процедуры отзыва депутатов предусматривал проведение отчетного или избирательного собрания, с участием не менее 35 процентов избирателей в присутствии отзываемых депутатов. Решение об отзыве считалось принятым простым большинством избирателей проводимого собрания. По сути, отзыв депутата процедурно совпадал с проведением обычного избирательного собрания. Замещение отозванных депутатов производилось из списка кандидатов к избранным депутатам.

В рамках реализации политики «оживления Советов», высшие советские органы (ЦИК СССР и ВЦИК), пытаясь активизировать деятельность депутатского корпуса и сделать «непосредственную связь населения с депутатами» реальностью, в ноябре 1927 г. провели совещания, посвященные проблемам пассивности членов советов и возможности их отзыва ^{[34, л. 1–81]}; ^{[35, л. 384]}. По итогам совещания 26 ноября 1927 г. были приняты циркулярные письма ЦИК СССР «Об уточнении законодательства Союзных республик о праве избирателей отзывать своих депутатов» и ВЦИК «Об отзыве депутата», конкретизировавших основания, условия и порядок реализации отзыва депутатов. В циркулярных письмах расширялись основания отзыва депутатов, помимо непосещения заседаний и недопустимого поведения, депутаты лишались мандата за «отказ от выполнения поручения совета и невыполнение наказов избирателей» ^{[34, л. 4–5; 10–10(об)]}. Реализация отзыва предполагалась на собраниях избирателей по производственным, профессиональным или территориальным единицам. Инициатива отзыва могла исходить от небольшой группы избирателей «не менее 10 избирателей избирательного участка», профсоюза, советской общественной организации, делегатского собрания, а также городского и сельского совета и вышестоящего исполкома» ^{[34, л. 4, 10]}.

Положения о городских и сельских советах, принятые в 1930-е гг. дублировали нормы об отзыве депутатов, установленные законодательством во второй половине 1920-х гг., с учетом изменившихся политический реалий и требований избирательного законодательства. Так, положение о сельских советах от 1 января 1931 г. и положение о городских советах от 20 января 1933 г. в качестве оснований отзыва называют не только пассивное или аморальное поведение депутата, но и «искажение депутатом в своей работе классовой пролетарской политики» ^{[36, 37]}. Кроме того, на отзыв депутата распространилось и общее требование избирательного законодательства о действительности собрания при явке избирателей не менее 40 процентов.

Насколько процедура отзыва была востребована на практике? Высказанное в юридической литературе мнение, о широком использовании в 1918 г. отзыва как «мощного рычага очищения советских органов от меньшевиков, эсеров и пролезших в состав советов эксплуататорских элементов» ^{[38, с. 134]}; ^{[4, с. 18]} не подтверждается архивными и иными источниками. Нарком внутренних дел А. Г. Белобородов в 1926 г., анализируя практику отзыва депутатов в первой половине 1920-х гг. отмечал: «речь может идти о выбытии членов советов по различным причинам, по проведенному опросу губернских исполкомов, имеются отдельные случаи отзыва депутатов, но статистики за эти годы не велось» ^{[35, л. 381]}. Сложно представить на практике, чтобы в разгар Гражданской войны, использовалась столь сложная избирательная процедура, направленная на вытеснение нелояльных депутатов из составов советов. Политическая практика 1918–1921 гг. борьбы с меньшевиками и эсерами включала значительно более жесткие репрессивные меры, чем отзыв депутата: аресты, ссылки, высылку из страны и т.д. ^[39].

Реальная практика отзыва депутатов начала складываться только в период «оживления» Советов, с целью активизации работы депутатского корпуса и установления «живой связи» депутатов с избирателями. Ведомства, отвечавшие за организацию работы Советов (НКВД и ВЦИК), не вели общей статистики отзывов депутатов в 1920-е–1930-е гг. Выборочные сведения, приводившиеся в отчетах губернских и краевых исполкомов, свидетельствовали о неравномерности отзывов в различных городах и регионах. Число отозванных депутатов по имеющейся статистике, колебалось от 0,4% в Чувашской АССР до 18% в окружных городах Сибирского края, в Новосибирске в 1927 г., например, было отозвано 25% депутатов горсовета. Массовый отзыв депутатов высшие советские органы рассматривали «как нездоровое явление, левый перегиб, дискредитирующий советских депутатов»^{[34, л. 9(об)]}; ^{[40, с. 4]}.

Недовольство высших органов вызывал и состав отозванных членов Советов. Местные исполкомы настаивали на отзыве пассивных депутатов, в их число в первую очередь попадали женщины, рабочие с производства и бедняки в сельсоветах. Однако в большевистской доктрине эти слои рассматривались как социально близкие, и потому их отзыв рассматривался как нежелательный ^[41]. Соответственно, 46% рабочих в составе отозванных депутатов в городских Советах Сибири, равно как и 68% женщин (86 человек из 126), отозванных из Советов Великолуцкого округа считались «недопустимым перегибом» ^{[34, л. 8(об), 9(об), 40]}; ^{[42, с. 25]}. ВЦИК, увещевая сибирские власти более внимательно относиться к депутатам рабочего происхождения, предлагал в отношении рабочих и работниц «использовать моральное воздействие, которое помогло бы депутату исправиться» ^{[34, л. 12]}.

Какие причины отзыва депутатов являлись наиболее распространенными? Среди оснований отзыва преобладало пассивное поведение депутатов (непосещение заседаний советов, невыполнение заданий советов, неучастие в секциях и т.д.), из 244 депутатов отозванных из горсоветов Сибири 204 человека (83%) было отозвано «за пассивность» ^{[34, л. 9(об)]}; ^{[42, с. 25]}. В Ярославском горсовете «многие депутаты не посетили ни одного заседания секции», в Воронежском горсовете 57 членов горсовета не были ни на одном пленуме секции, за что и были отозваны избирателями ^{[43, с. 14]}. Менее популярными причинами отзыва являлись «отрыв от избирателей» и «различные проступки». Под проступками чаще всего понималось несоответствие морального облика депутатов советским представлениям о народном избраннике: пьянство, драки в совете, склоки, дебоши ^[40]. Депутат Ленинградского горсовета, рабочий Тимофеев «не оправдал доверия своих избирателей и был отозван за склоку» ^{[43, с. 14]}. Депутатов Бийского горсовета Холодильникова и Будова отозвали «за учиненную драку на заседании горсовета», при разбирательстве выяснилось, что причиной неэтичного поведения депутатов стала соперничество за внимание работницы Хлудиловой ^{[34, л. 9]}. Плохие отчеты депутатов (краткие, формально и неинтересно сделанные) не рассматривались избирателями как повод для отзыва, поскольку рабочие и крестьяне, кустари и домохозяйки, избранные в Советы, не имели опыта публичных выступлений, в основной массе не являясь выдающимися ораторами, терялись на собраниях ^{[44, с. 17]}.

Процедура отзыва депутатов преимущественно реализовывалась в городских советах, по признанию советских работников «в деревнях избиратели правом отзыва не пользуются» ^{[44, с. 17]}. В качестве исключения назывались лишь несколько регионов. Так, в Вятской губернии в 1928 г. было отозвано избирателями 129 депутатов (0,5% от состава сельских советов), в Нижегородской губернии – 92 депутата (0,9%) ^{[40, с. 3]}.

Все призывы высших советских органов сделать отзыв депутата не «кампанейшиной», а «систематическим отсевом через избирателей неугодных, нерадивых, пассивных депутатов» ^{[41, с. 2]}не находили реальной поддержки у избирателей, и членов Советов. Избиратели игнорировали собрания по отзыву депутатов, не являясь в требуемом законодательством количестве на собрания. Так, в Новосокольническом районе Великолуцкого округа «отзывы депутатов производились при наличии 9% избирателей» ^{[34, л. 40]}. В Калужском горсовете «было назначено к отзыву 40 депутатов, но из-за неявки избирателей на собрания, отозвано только 17» ^{[34, л. 38]}. Ростово-Нахичеванский горсовет и вовсе решил не связываться со сложной процедурой проведения собраний по отзыву, и «отозвал на пленуме за пассивность 60 человек» ^{[34, л. 42]}. Причиной нежелания реализовывать отзыв депутата, как сложную организационную процедуру, избиратели и местные власти называли короткий срок полномочий депутатов, через год была возможность их переизбрать ^{[34, л. 41]}; ^{[40, с. 3]}.

В целом, в 1920-е гг. реализация отзыва депутатов носила характер очередной мобилизационной кампании. На совещании, проведенном по инициативе ВЦИК в ноябре 1927 г., констатировали, что «в большинстве случаев отзывы происходят не по инициативе самих избирателей, а по директиве сверху, кампанейским путем» ^{[34, л. 8]}. Во второй половине 1920-х гг. отзыв депутата становится одной из форм активизации организационно-массовой работы Советов, наряду с депутатскими группами, дежурствами депутатов, уполномоченными горсовета, прикреплением в коллектив агитаторов, приемом избирателей у депутатов на дому, секциями по советской работе и т.д. ^[45]. При этом, отзыву депутатов отводилось далеко не центральное место среди форм «оживления» Советов, отзыв рассматривался не как массовая форма, а как крайний вариант воздействия на отдельных депутатов.

В 1930-е гг., учитывая политические изменения в стране, отзывы депутатов стали элементом механизма борьбы с «классовыми врагами». Отзывы членов низовых Советов приобрели довольно массовый характер. Между избирательными кампаниями 1930/31 и 1934 гг. проводились отчетные кампании Советов, и по их итогам происходили отзывы депутатов ^{[46, л. 6–9]}; ^[47]. По данным ВЦИК в 1931 г. из сельсоветов было отозвано 10,1% депутатов, в 1932 г. – 17,0%. По отдельным краям и областям процент отозванных оказался значительно выше (по Ленинградской области – 59%) ^{[48, л. 42]}. Однако большая часть депутатов была лишена полномочий «за бездеятельность» (79,8%), как «классово-чуждые» – 3,3% депутатов и за «искривление классовой линии» были отозваны – 15,5% ^{[49, с. 27]}. Отзыв депутатов хотя и использовался в механизме выявления «классовых врагов», но не стал широко распространенной мерой.

Анализ российского избирательного законодательства, существовавшего до большевиков, а также мировой практики, свидетельствует об отсутствии широкого распространения института отзыва депутатов в первой четверти XX века. Основными аргументами ограниченного использования императивного мандата стали фактический пересмотр результатов выборов в результате реализации отзыва депутатов, а также ограничение депутатов в свободе голосования и политической деятельности. Большевики не считали эти аргументы убедительными, напротив, им представлялось важным ограничить депутатов наказами своих избирателей, ввести ответственность за их невыполнение, пересмотрев механизм взаимодействия депутатского корпуса и избирателей.

Какова была реальная роль отзыва депутатов в советской избирательной системе? Представляется, что вопреки первоначальным замыслам основателя советского государства, отзыв депутатов не стал формой «подлинной пролетарской демократии», реализовывался в рамках директив, спущенных сверху, и не был поддержан сколько-нибудь широкой инициативой населения. Наряду с этим, и утверждения исследователей, об отзыве как способе борьбы со своими политическими оппонентами и вытеснения неугодных большевикам депутатов, также не обоснованны. Вполне справедливой представляется оценка института отзыва депутатов как «демократической декорации, искусственно показного фасада народовластия» ^{[4, с. 21]}.

До середины 1920-х гг. институт отзыва депутатов не находил реального развития в советском законодательстве и применения на практике. В период реализации политики «оживления» Советов (1925 – 1929 гг.) отзыв рассматривался в первую очередь как возможность активизации деятельности депутатов Советов, в советском законодательстве были конкретизированы основания, условия и порядок отзыва депутата. На практике отзыв депутата остался невостребованным. В советской реальности отзыв депутата из формы непосредственного волеизъявления избирателя превратился в одну из форм организационно-массовой работы Советов. В 1930-е гг. отзыв депутата стал одним из элементов механизма выявления и борьбы с «классовыми врагами», но не получил широкого распространения в этом качестве.