Проблемы целеполагания при стратегическом планировании развития аграрной экономики

Самыгин Денис Юрьевич ORCID: 0000-0002-5715-1227 доктор экономических наук профессор, ФГБОУ ВО "Пензенский государственный университет" 440026, Россия, г. Пенза, ул. Красная, 40 Samygin Denis Yur'evich Doctor of Economics professor, Penza State University.  440026, Russia, Penza, Krasnaya str., 40 vekont82@mail.ru Другие публикации этого автора

Артамонова Юлия Сергеевна кандидат экономических наук доцент, Пензенский государственный университет архитектуры и строительства 440028, Россия, Пензенская область, г. Пенза, ул. Германа Титова, 28 Artamonova Yuliya Sergeevna PhD in Economics associate professor at Penza State University of Architecture and Building 440028, Russia, Penza Region, Penza, German Titov's str., 28 artamonova@lenta.ru

Исследование выполнено в рамках гранта Президента РФ МК-5177.2016.6

В последнее десятилетие в России происходит поиск новых способов государственного воздействия на экономику страны, повышения ее инвестиционной привлекательности. Необходимость ухода от экспортно-сырьевого сценария развития российской экономики и импортозамещения стратегически значимой продукции побуждает органы власти к поиску более эффективных подходов и методов управления экономической системой, разработке принципиально новых моделей эффективного развития экономики в сложившейся социально-экономической ситуации. Для развития приоритетных отраслей стали формироваться различного рода национальные проекты, стратегии, концепции, доктрины, целевые и государственные программы и т.п. На государственном уровне в этих документах начали обозначаться приоритеты долгосрочного развития секторов экономики, определяться стратегические цели и задачи, формироваться целевые индикаторы, прогнозы и сценарии экономического роста, устанавливаться параметры национальной безопасности, оцениваться необходимые ресурсы для их достижения.

С 2014 года система государственного планирования получила внушительное правовое обеспечение, был принят Федеральный закон «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Документ призван координировать процессы целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования. Органам власти предстоит разработать не только документы стратегического развития, но и инструменты их формирования. Колоссальный опыт разработки и реализации таких стратегических документов накоплен в агропромышленном комплексе. Здесь можно выделить приоритетный национальный проект «Развитие АПК», Федеральный закон «О развитии сельского хозяйства», Государственную программу развития сельского хозяйства и рынков продовольствия, Доктрину продовольственной безопасности РФ, Концепцию устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года, Стратегию устойчивого развития сельских территорий Российской Федерации на период до 2030 года и других стратегических документах.

Политическое осознание роли аграрного сектора в обеспечение продовольственной безопасности все эти годы сопровождалось совершенствованием правовой базы, активизацией аграрной политики и валоризацией государственного участия в развитии сельского хозяйства. Были предприняты серьезные шаги по устранению недостатков рыночных источников финансирования и повышению эффективности бюджетных ассигнований. Еще в 2006 году встала задача избавиться от принципа «нефть в обмен на продовольствие».

Тем не менее, сегодня продовольственная независимость остается ключевым аспектом политического давления на Россию, особенно на фоне внешнеэкономических вызовов и ограничений. Определенные трудности, как отмечают ведущие экономисты ^{[1, 7, 9, 13]} сохраняются не только по самообеспеченности продуктами питания, но и по зависимости товаропроизводителей от импортного сырья и технологий. «Нам необходимы и свои технологии производства, хранения, переработки сельхозпродукции, собственные посевной и племенной фонд. ... Мы ещё очень уязвимы по этим направлениям». – говорится в послании Президента Федеральному собранию 3 декабря 2015 года ^[16]. В Стратегии инновационного развития России на период до 2020 года, принятой Правительством, намечено обеспечить «широкое использование в АПК биотехнологий, которые должны изменить традиционный аграрный сектор» ^[17].

Проведенный нами анализ степени выполнения целей и задач, поставленных еще в первой госпрограмме развития сельского хозяйства на 2008-2012 годы, показал, что предпосылки для устойчивого развития сельских территорий не созданы, общие условия функционирования сельского хозяйства не улучшены, ускоренное развития приоритетных подотраслей сельского хозяйства не обеспечено, финансовая устойчивость сельского хозяйства не повышена, механизмы регулирования рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия не совершенствованы ^[2].

В тот период сложно было ожидать экономического роста, так как сельское хозяйство не та отрасль, которая способна дать сиюминутный эффект. Само наличие госпрограммы уже расценивалось в качестве коренного улучшения, целевые индикаторы которой были сформированы в условиях отсутствия не только опыта разработки подобных документов, но и дефицита теоретико-методологической базы планирования.

Отсутствие инструментов целеполагания объясняло интуитивный характер определения направлений, целей и приоритетов социально-экономического развития отрасли.

Во второй госпрограмме развития сельского хозяйства на 2013-2020 годы была учтена часть недостатков первой программы, она в большей степени стала похожа на комплексный план развития аграрного сектора. Более того, существенно претерпели изменения целевые индикаторы, была осуществлена попытка увязать их с Доктриной продовольственной безопасности РФ. В 2013 году был утвержден перечень показателей мониторинга и прогнозирования продовольственной безопасности ^[4]. Несмотря на это, большинство показателей из перечня не вошло в стратегический документ развития сельского хозяйства на период 2013-2020 гг. Как выяснилось в результате подробного исследования, вторая госпрограмма унаследовала генеральную совокупность недостатков первой.

Программа все также сформирована по отраслевому признаку, основные акценты расставлены на повышение финансовой устойчивости, тогда как Доктрина имеет продуктовый аспект, да и сегодняшняя ситуация требует применение продуктового подхода. В условиях обеспечения продовольственной независимости страны вопросы расширения производственной программы и наращивания объемов выпуска продукции имеют первостепенное значение. Более того, известно, что производственная составляющая первична к финансово-экономическому состоянию и развитию. Рост урожайности сельхоз культур, продуктивности сельхоз животных и производительности труда всегда сопровождается повышением показателей экономической эффективности и финансовой устойчивости, но не наоборот. Нельзя укрепить финансовое состояние аграриев и решить проблемы устойчивого развития сельскохозяйственного производства и сельских территорий, при слабом развитии производственной базы, недостатка материально-технических средств, низкой квалификация трудовых ресурсов.

Другой не менее важной проблемой современной системы государственного планирования в сельском хозяйстве остается отсутствие научного обоснования необходимых ресурсов для достижения заявленных индикаторов ^[11]. При более детальном анализе удалось выяснить, что редакцией плановых документов предусмотрен только позитивный сценарий развития аграрного сектора без оценки возможных рисков в его реализации ^[15]. Однако, не совсем понятно, что будет благоприятствовать положительному исходу реализации госпрограммы, если в результате эмпирического исследования оказалось, что прогнозы важнейших показателей социально-экономического «успеха» товаропроизводителей слабо коррелируют с задекларированными в госпрограмме бюджетными ресурсами ^[3].

Важнейшей, на наш взгляд, проблемой государственной программы на федеральном уровне остается ее слабая взаимоувязка с показателями региональных программ развития сельского хозяйства. Речь идет о закрепления отдельных целевых показателей государственной программы за различными регионами с учетом их аграрного потенциала и конкурентных преимуществ. Прогнозы и ресурсы развития АПК в федеральной программе должны быть составлены на основе прогнозов и ресурсов развития АПК, отраженных в региональных программах, которые в свою очередь должны быть дифференцированы по субъектам РФ. Доподлинно известно, доказано и проверено временем, что природно-климатические условия и географическое расположение является решающим фактором в сельском хозяйстве регионов. Так, академик Б.И. Пошкус обосновывает, что разнообразие условий деятельности определяет различную эффективность живого и овеществлённого труда, что по существу отражается на формировании объёма вновь созданного продукта. Неоднородность природных и экономических условий хозяйствования влечёт дифференциацию в уровне развития сельскохозяйственного производства и сельских территорий ^[10]. А, академик А.И. Костяев подытоживает, что закономерное проявление процесса территориальной дифференциации сельскохозяйственного производства в условиях рынка приводит к негативным последствиям в отношении доходов, уровня жизни, занятости и направлений миграции населения, темпов экономического роста ^[8]. Эти постулаты не связаны с советской идеологией территориального размещения отраслей сельского хозяйства, а является научным аргументом в пользу необходимости дифференцированного подхода к реализации аграрной политики в регионах.

Например, в Пензенской области кадастровая стоимость сельхозугодий в расчете на 1 гектар различается почти в 60 раз за счет чего разница в уровнях затрат и выходе продукции между хозяйствами достигает 10 и более раз.

Советская методология планирования предусматривала формирование программно-целевого раздела в народнохозяйственных планах. Для этого предварительно определялись приоритетные проблемы, для их решения разрабатывались целевые программы, концентрировались ресурсы, создавался специальный межведомственный орган управления программой. С переходом к рыночным отношениям система государственного планирования была фактически ликвидирована ^[6].

Сегодня на государственном уровне принимаются попытки воссоздать систему планирования развития национальной экономики. Названный ранее закон о стратегическом планировании призван решить часть упомянутых выше проблем в развитии стратегического прогнозирования. Однако, пресловутый вопрос взаимоувязки показателей на муниципальном уровне с показателями на региональном уровне, а последних в свою очередь с показателями на федеральном уровне, в этом документе пока даже не поднимается. Более того, 23 марта 2016 года Госдума рассмотрела и приняла в первом чтении законопроект о переносе срока разработки документов стратегического планирования на 1 января 2019 года. «Ускоренная разработка и взаимная увязка документов стратпланирования федерального, регионального и муниципального уровней окажет негативное влияние на систему стратегического планирования в Российской Федерации, и приведет к нарушению его принципов, в том числе в части обеспечения их общественного обсуждения, снизит качество стратегических документов» - говорится на сайте Министерства экономического развития РФ ^[18].

Конечно, надо признать, что без должного методического обеспечения и методологической базы планирования, увязать показатели стратегического развития в отраслевом и территориальном аспекте представляется достаточно трудновыполнимой задачей, особенно в условиях преобладания частных инвестиций. С переходом на частную собственность изменились и инструменты государственного воздействия на экономику, Минсельхоз РФ уже более 25 лет назад лишился директивных методов вмешательства в хозяйственную деятельность товаропроизводителей. Одним из вариантов развития АПК в регионах на современном этапе становится государственно-частное партнёрство. Однако глубоко еще спорными остаются условия такого взаимовыгодного сотрудничества органов власти и фермеров.

В дореформенной России государство устанавливало надбавки к закупочным ценам на продукцию, продаваемую государству низкорентабельными и убыточными сельскохозяйственными предприятиями, находящимися в сложных природно-климатических и экономических условиях. В США и странах ЕС предусмотрены дотации при повышенных затратах и худших условиях сельхозпроизводства ^[12]. Резонанс этого механизма проявлялся в росте объемов производства сельскохозяйственной продукции, по некоторым видам которой, как отмечает академик Аганбегян А.Г., сегодня до сих пор не удается достичь приемлемого уровня продовольственной безопасности по сравнению показателям советского времени ^[1]. Так, по данным федеральной службы статистики валовый сбор зерна в 2015 г. составил 104,8 млн. тонн против 106,9 млн. тонн в 1992 г., а валовый сбор картофеля – 33,6 млн. тонн против 38,3 млн. тонн ^[19].

Таблица - Показатели самообеспеченности регионов России по некоторым продуктам питания в 2014 году

По сгруппированным данным государственной статистики, самообеспеченность по мясу и молоку не достигает пороговых значений Доктрины продовольственной безопасности. Причем доля регионов, у которых уровень самообеспеченности не удовлетворяет пороговым значениям по мясу составляет почти 60% где уровень самообеспеченности только 44%, по молоку 50% с самообеспеченностью чуть более 50%. Несмотря на то, что по картофелю уровень продовольственной независимости укладывается в рекомендованные нормы, более 34% регионов не выполняют этот показатель. Их уровень продовольственной безопасности по данному продукту немногим больше 70%.

В последние три года, сконцентрированность органов власти на проблеме импортозамещения продуктов питания отечественными товарами, с одной стороны, и бюджетные ограничения в совокупности с режимом ВТО, с другой стороны, привели к новым попыткам преобразования агропродовольственной политики. Основное направление ее модернизации теперь заключается в переводе на формат проектного финансирования инвестиционной деятельности ^[21], которое призвано устранить проблему залоговой базы в процессе кредитования реального сектора экономики и расширить тем самым предложение на рынке ссудных капиталов, а, заодно и обеспечить равный доступ к кредитному сегменту финансового рынка большинству товаропроизводителей. Между тем государственное одобрение получат только проекты как минимум с миллиардным бюджетом.

В итоге инструменты реализации такой экономической политики мало чем отличаются от действующих мер по привлечению дешевых кредитных ресурсов с последующим субсидированием процентной ставки. Как справедливо отмечает академик Г.В. Беспахотный, сложившаяся финансово-кредитная система продолжает воспроизводить энергосырьевую модель экономики ^[5]. Несомненно, этот механизм имеет большие перспективы развития в российской экономики, особенно в период оттока иностранных инвестиций. Однако, при грамотном подходе, возможности его использования на аграрном рынке могут оказаться гораздо шире и полезнее.

Необходимо «разработать и внедрить механизмы поддержки приоритетных инвестиционных проектов в агропромышленном комплексе и мониторинга их реализации» - говорится в одном из поручений Президента по итогам совещания по вопросам развития сельского хозяйства, состоявшегося 24 сентября 2015 года ^[20].

По оценкам экспертов, существующие мощности загружены: по производству мяса на 48%, цельномолочной продукции, сгущенному молоку и сырам – около 60%, сливочному маслу – на 30%, безалкогольным напиткам – на 34%, минеральной воды – на 50%, пива – на 60% ^[14]. Поэтому нужно изыскать возможности и задействовать управленческие ресурсы, чтобы вскрыть указанные резервы экономического роста.

Многие ученые выход из сложившейся ситуации продолжают искать в повышении объемов финансирования отрасли. Возможно, такие надежды не безосновательны. Многие ученые выход из сложившейся ситуации продолжают искать в повышении объемов финансирования отрасли. Возможно, такие надежды не безосновательны. Действительно, практика реализации госпрограмм показала, что аграрный сектор чутко реагирует на помощь со стороны государства, каждый этап ее увеличения сопровождается ростом производственных и экономических показателей. Однако, учитывая реалии аграрной экономики, ограниченные финансовыми возможностями бюджетной системы и согласованные в России правила ВТО не позволяют надеяться на кардинальное увеличение субсидий. Простое увеличение субсидий, без учета конкретных результатов и условий хозяйствования не ведет к росту их эффективности, а наоборот, приводит к потере у товаропроизводителей рыночных стимулов для использования имеющихся резервов и внутренних возможностей экономического роста.

Для повышения эффективности использования собственных, заемных и бюджетных источников финансирования в западных странах применяют практику финансового и проектного менеджмента. Перенять подобный опыт пытаются в некоторых пилотных субъектах РФ, таких как Пензенская область, для чего Минэкономразвития в 2014 году подготовил рекомендации по внедрению проектного управления в органы государственной власти.

В органах управления АПК в отличие от других министерств и ведомств опорной точкой реализации проектного подхода является госпрограмма развития сельского хозяйства на 2013-2020 годы. Однако указанный документ не может служить ориентиром для внедрения названной инновации, так как подготовлен по принципу прогнозирования итоговых показателей хозяйственной деятельности и бюджетных ресурсов их достижения с учетом сложившейся динамики.

Одним из действенных вариантов, на наш взгляд, может быть проектная модель функционирования АПК, которая позволит консолидировать производственные и управленческие ресурсы в регионах с учетом их аграрной направленности. Сегодня традиционные виды сельскохозяйственной деятельности не во всех регионах сформировались с учетом принципа рациональности использования аграрного потенциала товаропроизводителей, многие из которых характеризуются преемственностью производственных мощностей и, соответственно, видов предпринимательства бывших на их месте колхозов и совхозов. Вновь же созданный аграрный бизнес, реализует только наиболее рентабельную производственную программу, зачастую, не считаясь с общественными потребностями.

По своей сути проектная модель развития агропродовольственного сектора предполагает агрегирование усилий государства, общества и бизнеса, и оптимизацию баланса их интересов. Для этого нужно выявить проблемные направления продовольственной самообеспеченности в стране, определить регионы, за счет которых этот вопрос будет решаться максимально эффективно и сбалансированно, разработать проекты по каждому виду продукции в разрезе регионов с обоснованием объемов ресурсного обеспечения по источникам финансирования. На этом этапе госпрограмма развития сельского хозяйства должна пополниться продовольственной программой, которая будет представлять собой продуктовый портфель проектов производства стратегически значимой продукции.

Научная новизна предлагаемых рекомендаций заключается в принципиально новой проектной модели функционирования аграрного сектора, которая, с одной стороны, отличается от получившего в последние годы распространение механизма проектного управления по субъектам хозяйствования тем, что проекты будут формироваться в разрезе регионов с учетом их аграрного потенциала, с другой стороны, отличается от действующей политики реализации госпрограмм тем, что предполагает формирование проектов только по конкретным видам стратегически значимой продукции, имеет научно обоснованную оценку индикаторов развития, анализ необходимых ресурсов, диагностику рисков, и что особенно важно определение конкретных исполнителей, привлеченных на конкурсной основе.

Задачей науки здесь становится обоснование параметров госпрограммы, в частности определить необходимый уровень развития производства конкретной продукции в каждом регионе с учетом климатических особенностей и требуемый для этого объем ресурсного обеспечения из собственных, заемных и привлеченных источников. Возрастает роль методологических инструментов целеполагания, анализа аграрного потенциала регионов, реконструкции организационно-экономических и активизации рыночных механизмов производственной переориентации товаропроизводителей.

Таким образом, предлагаемый подход к формированию проектной модели функционирования аграрного сектора и разработки в рамках него инструментов стратегического планирования и прогнозирования, в частности для научного обеспечения процесса целеполагания, позволит обеспечить рост эффективности сельскохозяйственной деятельности, направлен на обеспечения продовольственной безопасности страны, повышение степени реализации документов стратегического развития сельского хозяйства.