Деятельность Европейского Союза по актуализации правовых основ Экономического и валютного союза после мирового финансового и экономического кризиса 2008 года

Пашковская Ирина Грантовна доктор политических наук, кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, Центр евро-атлантической безопасности, Институт международных исследований, Московский государственный институт международных отношений, Министерство иностранных дел России 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Pashkovskaya Irina Grantovna Leading Scientific Associate, the Center for Euro-Atlantic Security, Institute for International Studies, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, pr-t Vernadskogo, 76 irina-pashkovsky@mail.ru Другие публикации этого автора

Череда происходящих в мире тяжелых и порой трагических явлений, самыми сложными из которых для выживаемости Евросоюза стали мировой финансовый и экономический кризис 2008 г. и миграционный кризис 2015-2016 гг., мотивируют руководство Евросоюза интенсифицировать свою деятельность в направлении развития политико-правовых основ функционирования государств-членов ЕС и Евросоюза в целом в финансово-экономической сфере, а также в сфере миграционных процессов. Данная статья является продолжением исследования автора, посвященного изучению деятельности Евросоюза по актуализации политико-правовой основы функционирования Экономического и валютного союза после введения единой валюты евро ^[1]. Работа институтов Евросоюза в направлении вывода государств-членов ЕС из финансового и экономического кризиса 2008 года и устранения причин возникновения подобных кризисов в будущем привела к логическому результату: в 2012 году государства-члены ЕС заключили два принципиально новых договора, расширяющих и укрепляющих фундамент правового регулирования валютного и экономического компонентов Экономического и валютного союза. В целях развития правовой основы валютного компонента Экономического и валютного союза 2 февраля 2012 года 17 государства-члены ЕС пространства евро заключили Договор, учреждающий Европейский механизм стабильности, между Австрийской Республикой, Великим Герцогством Люксембург, Греческой Республикой, Ирландией, Итальянской Республикой, Королевством Бельгия, Королевством Испания, Королевством Нидерландов, Мальтой, Португальской Республикой, Республикой Кипр, Республикой Словения, Словацкой Республикой, Федеративной Республикой Германия, Финляндской Республикой, Французской Республикой и Эстонской Республикой ^[2], который вступил в силу 27 сентября 2012 года. Договор наделяет Европейский стабилизационный механизм правовым статусом юридического лица, имеющего полную правосубъектность. Заключение данного договора претворило в жизнь прямое предписание Европейского совета декабря 2010 года на необходимость учреждения государствами-членами ЕС пространства евро постоянного стабилизационного механизма, на который будут возложены полномочия функционировавших на то время Европейского средства финансовой стабильности ^[3] и Европейского финансового стабилизационного механизма ^[4]. В указанном направлении был принято Решение Европейского совета от 25 марта 2011 года, изменяющее Статью 136 Договора о функционировании Европейского Союза относительно механизма стабильности для государств-членов ЕС, валютой которых является евро, дополнив статью параграфом: «Государства-члены ЕС, валютой которых является евро, учреждают стабилизационный механизм, который активируется в случае, если необходимо защитить стабильность пространства евро в целом. Предоставление любой финансовой помощи посредством этого механизма будет осуществляться на строго определенных условиях» ^[5]. Предназначением Европейского механизма стабильности является мобилизация финансовых средств и предоставление стабилизационной поддержки на строго оговоренных условиях, соответствующих избранному инструменту финансовой помощи, членам Европейского механизма стабильности, которые испытывают или которым угрожают серьезные финансовые проблемы, в случае если необходимо защитить финансовую стабильность пространства евро в целом или его государства-члена ЕС. С этой целью Европейский механизм стабильности уполномочен формировать фонды путем выпуска финансовых инструментов или путем вступления в финансовые или иные соглашения или договоренности с членами Европейского механизма стабильности, финансовыми институтами или иными третьими сторонами. Органами управления Европейским механизмом стабильности являются: Совет управляющих, Совет директоров и Управляющий директор. Инаугурация Совета управляющих Европейского механизма стабильности состоялась 8 октября 2012 года. Главный офис Европейского механизма стабильности находится в Люксембурге с офисом связи в Брюсселе. Уставной капитал Европейского механизма стабильности составляет 700 млрд евро, состоящих из 7 млн акций по 100 тысяч евро каждая, которые распределяются между членами Европейского механизма стабильности в соответствии с правилами участия национальных центральных банков государств-членов ЕС в капитале Европейского центрального банка. Уставной капитал состоит из оплаченных акций и отзывных акций. Первоначальная общая совокупная стоимость оплаченных акций должна составлять 80 млрд евро. Устанавливается первоначальный максимальный объем кредитования Европейского механизма стабильности в размере 500 млрд евро. Совет управляющих уполномочен учредить резервный фонд и, если необходимо, другие фонды. Члены Европейского механизма стабильности однозначно и безоговорочно вносят вклад в формирование уставного капитала. Ответственность каждого члена Европейского механизма стабильности ограничена его долей в уставном капитале. Ни один из членов Европейского механизма стабильности не несет ответственность по обязательствам Европейского механизма стабильности в силу членства. Обязательство члена Европейского механизма стабильности по взносам в уставной капитал не действует, если указанному члену Европейского механизма стабильности предоставлено право на получение или указанный член уже получает финансовую помощь от Европейского механизма стабильности. Договором определяется процедура предоставления стабилизационной помощи. Член Европейского механизма стабильности может направить председателю Совета управляющих Европейского механизма стабильности запрос о стабилизационной поддержке. Председатель Совета управляющих просит Еврокомиссию во взаимодействии с Европейским центральным банком: дать оценку риска финансовой стабильности пространства евро или указанного государства-члена ЕС, если Европейский центральный банк еще не представил результаты данного анализа; дать оценку устойчивости государственного долга указанного государства-члена ЕС, если возможно, совместно с Международным валютным фондом; дать оценку существующих или потенциальных финансовых потребностей указанного государства-члена ЕС. На основании запроса члена Европейского механизма стабильности и полученных результатов оценки Еврокомиссией, Европейским центральным банком и Международным валютным фондом финансовой ситуации указанного государства-члена ЕС Совет управляющих принимает решение о предоставлении стабилизационной поддержки члену Европейского механизма стабильности в форме средства финансовой помощи. Совет управляющих поручает Еврокомиссии во взаимодействии с Европейским центральным банком и желательно Международным валютным фондом провести переговоры с указанным государством-членом ЕС относительно меморандума о взаимопонимании, в котором детально определяются условия предоставления средства финансовой помощи. Параллельно Управляющий директор вырабатывает соглашение о средстве финансовой помощи для его принятия Советом управляющих. Еврокомиссия подписывает меморандум о взаимопонимании от имени Европейского механизма стабильности. Совет директоров одобряет соглашение о средстве финансовой помощи, детализируя финансовые аспекты стабилизационной поддержки и, если необходимо, первого транша помощи. Еврокомиссия во взаимодействии с Европейским центральным банком и, если возможно, с Международным валютным фондом осуществляют мониторинг соблюдения условий получения средства финансовой помощи. Помимо стабилизационной поддержки договором предусматривается предоставление Европейским механизмом стабильности предупредительной финансовой помощи в форме кредитных линий на особых условиях, а также предоставление финансовой помощи посредством займов для рекапитализации финансовых институтов члена Европейского механизма стабильности. Европейский механизм стабильности уполномочен проводить операции по заимствованию на рынках капитала с банками, финансовыми институтами или иными лицами или институтами. Европейский механизм стабильности также уполномочен проводить инвестиционную политику и дивидендную политику. Совет управляющих уполномочен принимать решения: о предоставлении финансовой помощи в форме займа члену Европейского механизма стабильности, о покупке облигаций члена Европейского механизма стабильности на первичном рынке с целью максимизации эффективности финансовой помощи, о проведении операций на вторичном рынке с облигациями члена Европейского механизма стабильности. В целях развития правовой основы экономического компонента Экономического и валютного союза 2 марта 2012 года государства-члены ЕС, за исключением Великобритании и Чехии, заключили Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе между Австрийской Республикой, Великим Герцогством Люксембург, Венгрией, Греческой Республикой, Ирландией, Итальянской Республикой, Королевством Бельгия, Королевством Дания, Королевством Испания, Королевством Нидерландов, Королевством Швеция, Латвийской Республикой, Литовской Республикой, Мальтой, Португальской Республикой, Республикой Болгария, Республикой Кипр, Республикой Польша, Республикой Словения, Словацкой Республикой, Румынией, Федеративной Республикой Германия, Финляндской Республикой, Французской Республикой и Эстонской Республикой ^[6], который вступил в силу 1 января 2013 года. Хорватия присоединилась к договору автоматически в силу вступления в Евросоюз в июле 2013 года. Ранее, в декабре 2011 года, главы государств и правительств государств-членов ЕС пространства евро выработали согласованную позицию относительно необходимости развития и адаптации к современным условиям законодательной базы экономического компонента Экономического и валютного союза посредством заключения международного договора. В целях достижения устойчивого развития экономик, роста занятости, конкурентоспособности и социального сплочения граждан Евросоюза договором устанавливается свод правил, направленных на укрепление бюджетной дисциплины и координацию экономических политик государств-членов ЕС, а также на повышение эффективности управления экономиками государств-членов ЕС пространства евро. Договор в полной мере применим к государствам-членам ЕС пространства евро, а также к иным участникам договора в определенной мере и на определенных условиях. В отличие от Договора, учреждающего Европейский механизм стабильности, Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе включает статью, определяющую согласованность и связь договора с правом Евросоюза. Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе должен применяться и толковаться государствами-членами ЕС в соответствии с учредительными договорами и правом Евросоюза, включая процессуальное право, когда требуется принятие законодательных актов вторичного права Евросоюза. Договор должен применяться в той степени, в которой он совместим с учредительными договорами и правом Евросоюза. Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе не умаляет компетенцию институтов Евросоюза в области экономической политики. Государства-члены ЕС обязаны применять нижеследующие правила в дополнение и без ущерба для их обязательств согласно праву Евросоюза. Бюджет государства-члена ЕС должен быть сбалансированным или профицитным. Это правило считается соблюденным, если годовой бюджет государства-члена ЕС соответствует среднесрочной бюджетной цели для данного государства-члена ЕС, как это определено согласно пересмотренному Пакту стабильности и роста, которым предусмотрен нижний предел дефицита бюджета государства-члена ЕС в размере 0,5% ВВП по рыночным ценам. Государства-члены ЕС должны обеспечить быструю конвергенцию к соответствующей среднесрочной бюджетной цели. Временные рамки достижения среднесрочной цели предлагаются Еврокомиссией с учетом существующих для каждого государства-члена ЕС рисков устойчивости. Прогресс в направлении и соблюдение среднесрочной цели определяется на основе всеобъемлющей оценки бюджета государства-члена ЕС, включающей анализ расходов за вычетом дискреционных доходов в соответствии с пересмотренным Пактом стабильности и роста. Государства-члены ЕС могут временно уклониться от среднесрочной цели или коррекционного направления к ней только при исключительных обстоятельствах. В случае если коэффициент государственного долга относительно ВВП государства-члена ЕС по рыночным ценам значительно ниже 60%, а также низки риски долгосрочной устойчивости государственного бюджета, нижний предел среднесрочной цели государства-члена ЕС может достигнуть 1% структурного дефицита ВВП по рыночным ценам. В случае значительных отклонений от среднесрочной цели или коррекционного направления к ней автоматически включается коррекционный механизм, предусматривающий обязательство государства-члена ЕС выполнить меры по устранению отклонений в течение определенного периода времени. В случае если коэффициент государственного долга относительно ВВП государства-члена ЕС превосходит 60%, государство-член ЕС должно сократить его с ежегодным темпом в 0,05%. Наличие чрезмерного дефицита вследствие нарушения критерия государственного долга будет определяться в соответствии с процедурой, установленной в Статье 126 Договора о функционировании Европейского Союза. Государство-член ЕС, ставшее объектом процедуры чрезмерного дефицита, должно представить программу бюджетного и экономического партнерства, включающую детальное описание структурных реформ, которые государство-член ЕС обязуется осуществить в целях обеспечения эффективного и надежного корректирования чрезмерного дефицита. Мониторинг за исполнением программ бюджетного и экономического партнерства и соответствующими ежегодными бюджетными планами осуществляется Советом ЕС и Еврокомиссией. Содержание, формат и процедура представления государством-членом ЕС программы бюджетного и экономического партнерства Совету ЕС и Еврокомиссии для утверждения и мониторинга происходит в рамках существующей процедуры надзора согласно Пакту стабильности и роста. Для лучшей координации планов эмиссии облигаций государства-члены ЕС должны заблаговременно представлять Совету ЕС и Еврокомиссии доклады относительно планов эмиссии облигаций. Особо необходимо отметить положение Договора о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе, которое является отдельным соглашением между государствами-членами ЕС в пределах смысла Статьи 273 Договора о функционировании Европейского Союза. Еврокомиссия должна своевременно представить государствам-членам ЕС доклады с изложением своих оценок и замечаний относительно предложений, выдвинутых каждым государством-членом ЕС. Если государство-член ЕС не использовало возможность ответить на замечания Еврокомиссии, Еврокомиссия делает в своем докладе вывод о том, что данное государство-член ЕС не выполнило требований Еврокомиссии, и дело передается в Суд Евросоюза одним или рядом государств-членов ЕС. Если какое-либо государство-член ЕС считает, независимо от доклада Еврокомиссии, что другое государство-член ЕС не справилось с выполнением требований Еврокомиссии, такое государство-член ЕС также может подать иск в Суд Евросоюза. В обоих случаях решение Суда Евросоюза является обязательным для сторон по делу, которые должны принять необходимые меры для выполнения решения в определенный Судом Евросоюза период времени. Если на основании своей собственной оценки или оценки Еврокомиссии государство-член ЕС считает, что другое государство-член ЕС не приняло необходимых мер по выполнению решения Суда Евросоюза, государство-член ЕС может подать иск в Суд Евросоюза и просить наложить финансовые санкции в соответствии с критериями, установленными Еврокомиссией согласно Статье 260 Договора о функционировании Европейского Союза. Если Суд Евросоюза определит, что государство-член ЕС не выполнило решения Суда Евросоюза, Суд может назначить паушальную сумму или штрафные платежи, не превосходящие 0,1% ВВП государства-члена ЕС. Наложенные в качестве наказания суммы должны выплачиваться государствами-членами ЕС пространства евро в Европейский механизм стабильности, остальными государствами-членами ЕС – в общий бюджет Евросоюза. Государства-члены ЕС, координируя согласно Договору о функционировании Евросоюза национальные экономические политики, должны стремиться к формированию экономической политики Евросоюза, которая посредством укрепления конвергенции и конкурентоспособности должна способствовать эффективному функционированию Экономического и валютного союза Евросоюза. Государства-члены ЕС приняли на себя обязательство при участии институтов Евросоюза заблаговременно обсуждать и при необходимости координировать с другими государствами-членами ЕС основные реформы в сфере экономик, которые государства-члены ЕС планируют предпринять. Договором о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе предусматриваются неформальные евросаммиты глав государств или правительств государств-членов ЕС пространства евро при участии председателя Еврокомиссии и председателя Европейского центрального банка. Главы государств или правительств государств-членов ЕС пространства евро назначают председателя евросаммита простым большинством голосов тогда же, когда Европейский совет выбирает своего председателя и на такой же срок полномочий. Назначение постоянно действующего, а не ротационного председателя евросаммита является существенной новеллой в законодательной базе Экономического и валютного союза. Договор завершается статьей, свидетельствующей об исключительной важности данного международно-правового документа для развития права Евросоюза. В указанном положении говорится о том, что в течение самое большее пяти лет со дня вступления в силу Договора о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе на основании оценки опыта его исполнения должны быть приняты необходимые шаги в соответствии с Договором о Европейском Союзе и Договором о функционировании Европейского Союза с целью инкорпорирования существа Договора о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе в правую структуру Евросоюза.  Меньше чем через четыре года после удара осенью 2008 года мирового финансового кризиса по финансам и экономикам государств-членов ЕС Евросоюз в результате сложной, кропотливой и масштабной работы к началу 2012 года подготовил к принятию два важнейших международно-правовых акта. В феврале и марте 2012 года государствами-членами ЕС были заключены два договора: 17 государствами-членами ЕС пространства евро заключен Договор, учреждающий Европейский механизм стабильности, и государствами-членами ЕС, за исключением Великобритании и Чехии, заключен Договор о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе – направленные на спасение финансов и экономик государств-членов ЕС и всего Евросоюза от краха посредством развития правовых основ как валютного, так и экономического компонентов Экономического и валютного союза. Подписание договоров, которые укрепили и расширили правовой фундамент Экономического и валютного союза, является свидетельством того, что Европейская экономическая и валютная интеграция находится в состоянии эволюции. Анализ указанных договоров позволяет сделать вывод, что данные международно-правовые акты не только являются средством выхода из сложной финансово-экономической ситуации, в которой оказался ряд государств-членов ЕС в результате мирового финансового и экономического кризиса 2008 года, и предотвращения подобных кризисов в будущем, но и знаменуют дальнейший шаг в развитии Европейской экономической и валютной интеграции государств-членов ЕС, которая составляет основу всего интеграционного процесса в Европе. Это придает Договору, учреждающему Европейский механизм стабильности, и Договору о стабильности, координации и управлении в Экономическом и валютном союзе высокое международно-политическое значение.