Финансово-правовые средства обеспечения бюджетной безопасности как вида финансовой безопасности государства

В настоящее время в законодательстве Российской Федерации отсутствует понятие «финансовой безопасности государства». В научной литературе предложены различные дефиниции «финансовой безопасности». По мнению В. К. Сенчагова, финансовая безопасность представляет собой «обеспечение такого развития финансовой системы и финансовых отношений и процессов в экономике, при котором создаются необходимые финансовые условия для социально-экономической и финансовой стабильности развития страны, сохранения целостности и единства финансовой системы» ^{[12, с. 312]}. В указанном определении финансовой безопасности, создание условий для стабильного развития финансовой системы не разграничено с состоянием защищённости финансовой системы. О. Ш. Петросян предлагает рассматривать под финансовой безопасностью «условия существования и развития объекта отношений, а также процесс его создания и поддержания; способность (свойство) финансовой сферы гарантированно удовлетворять соответствующие потребности, непрерывно развиваясь и функционируя с минимальным риском возможных нарушений» ^{[8, с. 6]}. В. В. Бурцев указывает на то, что финансовая безопасность является важным элементом экономической безопасности и представляет собой основное условие способности страны осуществлять самостоятельную финансово-экономическую политику в соответствии с национальными интересами ^{[5, с. 10-11]}. В предложенных дефинициях «финансовой безопасности», отсутствует указание на финансовую безопасность, как на защищённое и стабильное состояние финансовой системы. А. А. Фелюст определяет финансовую безопасность как состояние финансовой системы государства, характеризующееся высоким уровнем развития, устойчивостью и конкурентоспособностью, обеспечивающими необходимую базу для осуществления эффективной финансовой политики в целях обеспечения национальной безопасности и защиты важнейших интересов личности, общества и государства в финансовой сфере ^{[14, с. 9]}. Финансовая безопасность понимается как обеспечение стабильного развития финансовой системы, условие развития финансовой системы, процесс поддержания финансовой системы на необходимом уровне, способность финансовой системы удовлетворять потребности субъектов финансового права, устойчивое состояние финансовой системы. Под финансовой безопасностью государства следует понимать состояние защищённости финансовой системы государства, которое обеспечивается органами государственной власти в процессе осуществления финансовой деятельности, в порядке и с использованием способов, установленных нормативными правовыми актами.

Финансовая безопасность государства включает в себя различные виды. В. К. Сенчагов выделяет следующие виды финансовой безопасности государства и регионов:

• бюджетно-налоговая;

• валютно-денежная;

• кредитно-банковская;

• внебюджетного фонда ^{[12, с. 314]}.

Представляется верным, что В. К. Сенчагов выделяет виды финансовой безопасности не только страны в целом, но также и регионов. В то же время следует указать, что бюджетную и налоговую безопасность как виды финансовой безопасности государства необходимо разграничить. Бюджетная и налоговая безопасность представляют собой самостоятельные виды финансовой безопасности государства. Большую часть доходов бюджета составляют налоги, но бюджет формируется и иными поступлениями. Бюджетная безопасность отражает состояние защищённости бюджетной системы государства, а налоговая безопасность – защищённое положение налоговой системы страны. Безопасность бюджетов государственных внебюджетных фондов представляется целесообразным объединить с бюджетной безопасностью, а не рассматривать как отдельный вид финансовой безопасности государства, так как в соответствии со ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК РФ) бюджеты государственных внебюджетных фондов входят в структуру бюджетной системы Российской Федерации ^{[1, ст.10]}. Несколько иной подход к структуре финансовой безопасности государства предлагает А. А. Цвилий-Букланова, по мнению которой, в качестве основных структурных составляющих финансовой безопасности, следует выделять: бюджетную, налоговую, валютно-денежную, кредитно-банковскую безопасность ^{[15, с. 22]}. Структуру финансовой безопасности, предложенную А. А. Цвилий-Буклановой, можно взять за основу при исследовании отдельных видов финансовой безопасности государства. В указанной структуре бюджетная и налоговая безопасность отделены друг от друга. Также, как у В. К. Сенчагова указаны валютно-денежный и кредитно-банковский виды финансовой безопасности. При этом безопасность бюджетов государственных внебюджетных фондов не выделена в отдельный вид финансовой безопасности государства. Составные части финансовой безопасности государства представляется возможным рассматривать как её отдельные виды.

Необходимость исследования бюджетной безопасности обусловлена тем, что бюджет занимает центральное место в многообразии финансовых правоотношений. Образованные денежные фонды аккумулируются в бюджетах различных уровней, затем из бюджетов распределяются. В связи с чем, представляется верным, считать основным видом финансовой безопасности государства бюджетную безопасность. В настоящее время в научной литературе наиболее исследована налоговая безопасность как вид финансовой безопасности государства. Изучение налоговой безопасности без должного исследования бюджетной безопасности представляется не целесообразным. Бюджетная и налоговая безопасность тесно связаны между собой как составные части финансовой безопасности государства, но бюджетная безопасность служит фундаментом финансовой безопасности государства. Бюджетная безопасность является видом финансовой безопасности государства и представляет собой состояние (положение) защищённости бюджетной системы, которое обеспечивается специально уполномоченными органами государственной власти, посредством применения способов, предусмотренных нормативными правовыми актами.

Бюджетной безопасности присущи свои угрозы. К обстоятельствам, создающим угрозы бюджетной безопасности и влекущим неустойчивость бюджетной системы, относятся недостатки действующего законодательства. Часть недостатков бюджетной безопасности, по мнению А. И. Строкова, связана с тем, что Россия является федеративным государством, к ним относится: «недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов; отсутствие целостной системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами; слабая нормативно-правовая база, регламентирующая функционирование бюджетной системы страны; отсутствие законов прямого действия; использование в основном нормативных актов исполнительных органов власти» ^{[13, с. 51]}. Угрозами бюджетной безопасности являются: нарушения бюджетного законодательства, в том числе несоблюдение принципов бюджетной системы, недостатки правового регулирования бюджетного процесса, дефицит бюджета, высокий государственный долг, ситуации, требующие дополнительных расходов из бюджетов бюджетной системы, составление проектов бюджетов и бюджетов на основе недостоверных сведений, экономические и финансовые кризисы в стране и в мире. Впрочем, как отмечает М. П. Афанасьев «правительства стран прибегают к внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, преимущественно в периоды финансовых кризисов» ^{[4, с. 697]}. Таким образом, можно сделать вывод о том, что финансовые кризисы стимулируют законодательные органы государственной власти к более эффективной правотворческой деятельности. Для преодоления угроз бюджетной безопасности необходимо эффективное обеспечение бюджетной безопасности как вида финансовой безопасности государства.

В научной литературе предлагаются различные трактовки понятия «обеспечение финансовой безопасности». В то же время в научной литературе отсутствует понятие «обеспечение бюджетной безопасности». Следует ознакомиться с трактовками понятия «обеспечение финансовой безопасности», предложенными различными авторами, на основе которых представляется возможным разработать понятие «обеспечение бюджетной безопасности». В. Н. Медведев и О. Е. Томазова рассматривают обеспечение финансовой безопасности как деятельность государства и общества, направленную на реализацию общенациональной идеи, на защиту национальных ценностей и интересов, на противодействие и предупреждение угрозы правам и свободам человека, материальным и духовным ценностям общества, конституционному строю, суверенитету и территориальной целостности страны ^{[7, с. 100]}. Существенным признаком обеспечения финансовой безопасности является направленность на противодействие и предупреждение угроз материальным ценностям. Обеспечение финансовой безопасности государства должно, прежде всего, быть направлено на защищённость финансовых ресурсов государства. Н. А. Саттарова под обеспечением финансовой безопасности понимает систему специфических мер, отличных от общих мер управления финансами, направленных на укрепление финансовой дисциплины, в основе которой лежит исполнение закреплённых в законодательстве прав и обязанностей участников финансовых правоотношений ^{[10, с. 13-14]}. Безусловно, обеспечение финансовой безопасности должно быть направлено на укрепление финансовой дисциплины. Таким образом, обеспечение финансовой безопасности рассматривается как деятельность государства и общества и как система определённых мер. Целями обеспечения финансовой безопасности является защита финансовых ресурсов и укрепление финансовой дисциплины участников финансовых правоотношений. С учётом мнений различных авторов по поводу понятия «обеспечение финансовой безопасности», представляется возможным понимать под обеспечением финансовой безопасности государства, процесс применения правовых средств, установленных нормативными правовыми актами, предназначенных для защиты финансовой системы государства. Обеспечение бюджетной безопасности представляет собой процесс использования органами государственной власти, осуществляющими финансовую деятельность, правовых средств, предназначенных для защиты бюджетной системы, порядок применения которых предусмотрен нормативными правовыми актами.

Обеспечение безопасности в различных сферах деятельности личности, общества и государства имеет свою систему. В соответствии с утратившим силу Указом Президента от 12 мая 2009 года № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г.», система обеспечения национальной безопасности понималась как силы и средства обеспечения национальной безопасности; силы обеспечения национальной безопасности» - Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы, в которых федеральным законодательством предусмотрена военная и (или) правоохранительная служба, а также федеральные органы государственной власти, принимающие участие в обеспечении национальной безопасности государства на основании законодательства Российской Федерации; «средства обеспечения национальной безопасности» - технологии, а также технические, программные, лингвистические, правовые, организационные средства, включая телекоммуникационные каналы, используемые в системе обеспечения национальной безопасности для сбора, формирования, обработки, передачи или приема информации о состоянии национальной безопасности и мерах по ее укреплению ^{[2, ст. 6]}. Таким образом, в указанном правовом акте Президента РФ в качестве сил обеспечения национальной безопасности обозначены субъекты обеспечения безопасности. При этом не конкретизировались правовые средства обеспечения национальной безопасности. Согласно п. 6 Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утверждённой Указом Президента РФ № 683 от 31 декабря 2015 года (далее – Стратегия национальной безопасности), система обеспечения национальной безопасности представляет собой совокупность осуществляющих реализацию государственной политики в сфере обеспечения национальной безопасности органов государственной власти и органов местного самоуправления и находящихся в их распоряжении инструментов ^{[3, п. 6]}. В теории права в качестве правовых средств рассматриваются дозволения, ограничения и запрещения. «Дозволение связано с предоставлением субъектам возможности совершать определённые действия в собственных интересах» ^{[9, с. 132]}. Ограничение связано с установлением рамок применения субъективного права лица в интересах других лиц, групп, общества в целом ^{[6, с. 9]}. «Запрещение связано с необходимостью воздержания от конкретных действий» ^{[9, с. 132]}. Дозволения, ограничения и запрещения направлены на регулирование правоотношений, в том числе возникающих в области обеспечения бюджетной безопасности. Из подхода, выраженного в Стратегии национальной безопасности, следует, что система обеспечения национальной безопасности представляет собой совокупность всех субъектов обеспечения безопасности и разнообразных средств обеспечения национальной безопасности. Система обеспечения национальной безопасности должна включать в себя также объект обеспечения безопасности. В систему обеспечения национальной безопасности входят различные объекты, например, финансовая система государства, бюджетная система, налоговая система и др.

В качестве правовой деятельности, обеспечение финансовой безопасности государства осуществляется путём применения правовых средств. О. А. Сафонов при исследовании экономической безопасности предложил определение «финансово-правовых средств обеспечения экономической безопасности». По его мнению, финансово-правовые средства обеспечения экономической безопасности возможно определять, как «способы воздействия на субъекты финансовых правоотношений в целях исключения и нейтрализации угроз экономической безопасности в виде дозволений и запретов, выраженных в нормах финансового права, которые регулируют общественные отношения по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств» ^{[11, с. 86]}. С учётом того, что финансовая безопасность является элементом экономической безопасности, указанное определение финансово-правовых средств можно применять к обеспечению финансовой безопасности государства, а также к обеспечению бюджетной безопасности. Под правовыми средствами в системе мер финансовой безопасности Н. А. Саттарова понимает правовые акты, которые используются уполномоченными органами государственной и муниципальной власти с целью обеспечения финансовой безопасности; к таким правовым средствам относятся правовые акты, регулирующие особую сферу финансовых, денежно-расчетных отношений, которые являются уязвимыми и подвержены внутренним и внешним угрозам финансовой безопасности ^{[10, с. 14]}. Финансово-правовыми средствами обеспечения бюджетной безопасности допустимо считать правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, которые применяются органами государственной власти и местного самоуправления, с целью защиты бюджетной системы. Следует отметить, что финансово-правовые средства обеспечения бюджетной безопасности выражают дозволения, ограничения и запреты в сфере бюджетных правоотношений.

Обеспечение бюджетной безопасности осуществляется путём применения финансово-правовых средств, т. е. нормативных правовых актов, регулирующих финансовую деятельность государства, содержащих дозволения, ограничения и запреты. Финансово-правовые средства обеспечения бюджетной безопасности, главным образом, содержатся в БК РФ. Бюджетная безопасность обеспечивается посредством дозволений, ограничений и запретов определённых действий органов государственной и муниципальной власти, принципов бюджетной системы, создания резервных фондов, регулирования дефицита бюджета, установления предельных объёмов государственных и муниципальных заимствований, предельного объёма государственного и муниципального долга, предельных объёмов финансирования, введения временной финансовой администрации, получения достоверных сведений, необходимых для составления проектов бюджетов, государственных программ Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также муниципальных программ, внесения изменений в федеральный закон о федеральном бюджете, иммунитета бюджетов. В качестве дозволений, предусмотренных БК РФ, можно указать возможность Президента Российской Федерации посредством указов и распоряжений использовать бюджетные ассигнования резервного фонда Президента Российской Федерации ^{[1, ст. 82]}. Возможность использования бюджетных ассигнований резервного фонда Президента Российской Федерации, предоставлена Президенту России с целью финансирования непредвиденных расходов. К ограничениям, содержащимся в БК РФ, относится положение о том, что дефицит бюджета субъекта Российской Федерации не должен превышать 15 процентов от общего утверждённого годового объёма доходов бюджета субъекта Российской Федерации без учёта общего объёма безвозмездных поступлений ^{[1, ст. 92.1.]}. Также среди ограничений можно выделить правовой режим иммунитета бюджетов. Согласно ст. 239 БК РФ, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации допускается только на основании судебного акта ^{[1, ст. 239]}. Правовой режим иммунитета бюджетов ограничивает использование бюджетных средств и способствует сохранности бюджетных средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В БК РФ содержатся запреты, направленные на обеспечение бюджетной безопасности. В соответствии со ст. 13 БК РФ, федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов предназначены для исполнения расходных обязательств Российской Федерации и использование иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации, не допускается ^{[1, ст. 13]}. Ещё одним примером запрета может служить положение ч. 2 ст. 81 БК РФ, которое предусматривает запрет на создание резервного фонда законодательными (представительными) органами государственной власти ^{[1, ст. 81.ч.2.]}. Указанный запрет служит разграничению полномочий государственных органов законодательной и исполнительной ветвей власти и обусловлен необходимостью соблюдения принципа разделения властей.

В заключении представляется возможным сделать следующие выводы. Бюджетная безопасность является видом финансовой безопасности государства, которая, в свою очередь, охватывается экономической безопасностью. Под бюджетной безопасностью допустимо понимать положение (состояние) защищённости бюджетной системы от внутренних и внешних угроз при осуществлении финансовой деятельности государства, которое способствует устойчивому развитию бюджетной системы и обеспечивается специально уполномоченными государственными органами в порядке и с использованием средств, установленных нормативными правовыми актами. В связи с тем, что бюджет является основным звеном финансовой системы страны, посредством обеспечения бюджетной безопасности государства т. е. безопасности бюджетной системы, обеспечивается достижение налоговой, денежно-валютной, банковско-кредитной, страховой составляющих финансовой безопасности государства.

Обеспечение бюджетной безопасности представляет собой процесс использования органами государственной власти и местного самоуправления финансово-правовых средств с целью достижения защищённого и стабильного положения бюджетной системы государства. В систему обеспечения бюджетной безопасности входят субъекты обеспечения бюджетной безопасности, средства обеспечения бюджетной безопасности и объект бюджетной безопасности. Субъектами обеспечения бюджетной безопасности являются Президент Российской Федерации, Совет безопасности Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Министерство финансов, Федеральное казначейство, Федеральное Собрание Российской Федерации, Счётная палата Российской Федерации, судебные и правоохранительные органы, а также органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. Под финансово-правовыми средствами обеспечения бюджетной безопасности следует понимать нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, которые воздействуют на поведение субъектов бюджетных правоотношений, путём применения содержащихся в них дозволений, ограничений и запретов. Дозволения предоставляют право субъектам правоотношений совершать определённые действия, ограничения устанавливают пределы в поведении субъектов правоотношений, запреты содержат воздержания на совершение определённых действий. Объектом обеспечения бюджетной безопасности государства выступает бюджетная система.

В законодательстве предусмотрен ряд финансово-правовых средств обеспечения бюджетной безопасности. Финансово-правовые средства обеспечения бюджетной безопасности используются для регулирования бюджетных правоотношений и направлены на защиту бюджетной системы. В действующих нормативных правовых актах обеспечение бюджетной безопасности не указанно в качестве цели. Обеспечение бюджетной безопасности представляется возможным указать в качестве цели государственного (муниципального) финансового контроля.