Сопоставительный анализ целевых показателей региональных программ в сфере обращения с отходами

Островский Николай Владимирович кандидат технических наук Ветеран труда 613044, Россия, Кировская область, г. Кирово-Чепецк, ул. 60 Лет Октября, 5/1, кв. 76 Ostrovskii Nikolai Vladimirovich PhD in Technical Science Veteran of Work 613044, Russia, Kirovskaya oblast', g. Kirovo-Chepetsk, ul. 60 Let Oktyabrya, 5/1, kv. 76 onv1@yandex.ru Другие публикации этого автора

Актуальность темы исследования связана с тем, что с 01.01.2016 ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее по тексту Закон) возлагает обязанность по организации деятельности в сфере обращения с отходами на субъекты РФ и вступает в силу новая статья 13.2 «Требования к разработке и реализации региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами».

Субъекты РФ всегда, в той или иной степени, занимались вопросами, связанными с созданием и функционированием инфраструктуры по обращению с отходами. Разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами была одним из немногих полномочий, имевшихся у субъектов РФ согласно Закону до 2015 г. В 90-ые годы прошлого века этому способствовало наличие целевых экологических внебюджетных фондов, которые формировались за счёт платы за загрязнение окружающей среды, в т.ч. за размещение отходов. В 2000-ые годы, когда экологические фонды были ликвидированы, а обязанности по организации деятельности по обращению с отходами были возложены на органы местного самоуправления, это было связано с необходимостью поддержать муниципалитеты финансированием. Теперь разработка программ в сфере обращения с отходами становится для субъектов РФ обязательной, а сами программы – вписаны в определённые законодательные рамки. Наряду с этим в законодательстве появились новые средства управления, такие как территориальные схемы по обращению с отходами (ст. 13.3 Закона) и экологический сбор (ст. 24.2-24.5 Закона), и новые субъекты права – операторы по обращению с отходами (ст. 24.6-24.9 Закона), которые должны быть учтены при формировании региональных программ в сфере обращения с отходами.

Всё это требует переосмысления имеющегося опыта и выработки новых подходов к разработке программ по обращению с отходами.

Среди требований к программам, установленных Законом, на первом месте стоят значения целевых показателей, достижение которых обеспечивается в результате реализации соответствующей программы. Это нельзя считать абсолютным нововведением, поскольку целевые показатели являются неотъемлемым компонентом программно-целевого метода ^[1]. Они включены и большинство программ в сфере обращения с отходами, действующих на текущий момент. Научный и практический интерес представляет характер и значения целевых показателей и возможность их достижения за счёт мероприятий, включаемых в программы.

До сих пор подобный анализ не проводился.

Ст. 13.2 Закона не содержит перечня целевых показателей, но они приведены в Комплексной стратегии обращения с твёрдыми коммунальными отходами (ТКО) в РФ, утверждённой МПР РФ ^[2]. Стратегия рекомендует в качестве показателей, характеризующих деятельность по обращению с отходами, использовать:

а) количество образующихся ТКО (календарный год);

б) количество образования ТКО на душу населения (календарный год);

в) количество ТКО, направляемых на захоронение и сжигание (термическое уничтожение);

г) долю утилизированных (использованных) ТКО в общем объеме образовавшихся ТКО (календарный год, проценты);

д) долю ТКО, используемых для производства тепловой и электрической энергии, к общему объему отходов (календарный год, проценты);

Анализ территориальных программ и территориальных схем по обращению с отходами обнаруживает большое разнообразие в установлении целевых показателей. Их можно разделить на четыре функциональные группы:

1) Показатели, характеризующие систему обращения с отходами.

2) Создание объектов по обращению с отходами.

3) Устранение ущерба, вызванного деятельностью по обращению с отходами.

4) Экономические показатели.

Среди показателей, характеризующих систему обращения с отходами, встречаются такие как:

- доля собираемых твёрдых бытовых отходов (ТБО) (Донецкая область Украины (проект программы) ^[3]);

- доля использованных и обезвреженных отходов в общем объеме отходов, образовавшихся в процессе производства и потребления (Республика Коми ^[4], Республика Карелия ^[5], Московская область ^[6]);

- доля ТБО, подвергаемых переработке, по отношению к общему объему образования ТБО (Республика Алтай ^[7], Донецкая область, г. Санкт-Петербург ^[8], Ханты-Мансийский АО ^[9]);

- отношение количества ТБО, поступающих на захоронение, к количеству образующихся ТБО (г. Санкт-Петербург);

- отношение количества отобранного вторсырья к количеству образуемых ТБО (Гомельская область Белоруссии ^[10], Донецкая область, Республика Карелия, Республика Мордовия ^[11], Ростовская область ^[12], г. Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский АО);

- количество муниципальных образований, на территории которых проводится просвещение населения в области обращения с отходами (Республика Карелия, Московская область);

- доля населенных пунктов, охваченных системами сбора и удаления отходов, по отношению к общему количеству населенных пунктов (Республика Мордовия, Ростовская область);

- масса (доля) ТБО, размещаемых на объектах захоронения отходов, отвечающих нормативным требованиям (Ханты-Мансийский АО, Республика Мордовия);

- обеспеченность населённых пунктов полигонами ТБО (Ханты-Мансийский АО);

- доля приведенных в нормативное состояние мест сбора и накопления ТБО (Республика Мордовия);

- количество муниципальных районов и городских округов с организованным сбором ртутьсодержащих отходов, образующихся у населения (Московская область);

- количество муниципальных образований и городских округов, на территории которых организован раздельный сбор отходов (Московская область);

- доля муниципальных образований, на территории которых размещены установки по утилизации медицинских отходов (Республика Коми);

- доля ветеринарных учреждений, которые оснащены действующими установками по обезвреживанию биологических отходов (крематорами) (Республика Коми).

Достижение поставленных целей обеспечивается реализацией определённых мероприятий, прежде всего, строительством новых объектов по обращению с отходами. В отдельных программах именно это строительство рассматривается как цель:

- строительство и ввод в эксплуатацию межмуниципальных полигонов по захоронению отходов (Республика Карелия, Республика Коми, Гомельская область Белоруссии);

- количество мусороперегрузочных станций, мусороперерабатывающих заводов (Республика Карелия, Московская область);

- обустройство мини-полигонов ТБО (Гомельская область Белоруссии);

- создание пунктов по заготовке (сбору) вторичных материальных ресурсов (ВМР) (Республика Коми, Гомельская область Белоруссии);

Важное значение для улучшения экологической обстановки имеет устранение ущерба, вызванного деятельностью по обращению с отходами. Среди показателей, характеризующих эту деятельность встречаются:

- доля (количество) ликвидированных свалок от их общего числа (Республика Алтай, Ханты-Мансийский АО, Республика Карелия, Республика Коми);

- уменьшение количества несанкционированных мест размещения ТБО (Республика Мордовия, Ростовская область);

- площадь ликвидированных и рекультивированных объектов захоронения ТБО, не отвечающих экологическим и санитарным требованиям (Ханты-Мансийский АО, Ростовская область);

- доля приведенных в нормативное состояние мест сбора и накопления ТБО (Республика Мордовия);

- увеличение количества обустроенных бесхозяйных сибиреязвенных скотомогильников (Республика Мордовия).

Среди экономических показателей встречаются такие как:

- создание новых рабочих мест (Московская область, Ростовская область, Республика Карелия);

- объём привлечённых инвестиций (Московская область);

- степень оплаты услуг по вывозу мусора (Донецкая область Украины).

Программа Гомельской области Белоруссии ^[10], которая кроме контрольных цифр по созданию пунктов заготовки вторсырья содержит ещё ряд позиций, связанных с материально-техническим оснащением предприятий, занятых обращением с отходами, включает и задания по заготовке и переработке вторсырья и отходов – макулатуры, металлолома, отходов текстиля, стеклобоя, отходов пластмасс, резины, вышедшей из строя автомобильной техники, отходов бетона, асфальтобетона и мягкой кровли в натуральном выражении.

Как мы видим, среди целевых показателей действующих программ показатели, рекомендованные Комплексной стратегией обращения с ТКО ^[2], встречаются достаточно редко. И дело не только в том, что большинство обсуждаемых программ было разработано до утверждения Комплексной стратегии.

В программе Санкт-Петербурга ^[8] количество образующихся отходов совершенно справедливо рассматривается как индикатор, а не целевой показатель, поскольку власти субъекта РФ не могут влиять на его значение ^[13].

Количество ТКО, направляемых на захоронение и сжигание не выделяются потому, что практически всё количество образующихся ТКО поступает на захоронение, а сжигание отходов в рассматриваемых регионах не используется. Вместо этого, в большинстве программ используются показатели, характеризующие утилизацию ТКО.

Обсудим более детально количественные значения некоторых, наиболее распространённых целевых показателей (см. табл. 1).

Вопрос о необходимости переработки ТБО с целью выделения из них ценных компонентов является весьма актуальным и активно обсуждаемым в нашей стране. Но широкому внедрению сортировки ТБО препятствует ряд объективных причин ^[13], среди которых на первый план выходят экономические: высокая стоимость, как самих мусоросортировочных станций (МСС), так и их эксплуатации. При подготовке целевой программы Московской области по утилизации и обезвреживанию отходов было отмечено, что «Для сокращения объемов полигонного захоронения отходов на территории Московской области в период 2004-2010 годов были построены и введены в эксплуатацию за счет внебюджетных источников 23 мусоросортировочных комплекса, пункта прессования и сортировок. В настоящее время эти мусоросортировочные комплексы, пункты прессования и сортировок не загружены, работают неэффективно, используют не больше 20 процентов своей мощности, некоторые из них были закрыты из-за низкой эффективности или технического несовершенства» ^[6].

Таблица 1. Количественные значения некоторых целевых показателей

Поэтому субъекты РФ, как правило, не рискуют брать на себя обязательства по переработке ТБО. Исключением является г. Санкт-Петербург, где продолжительное время работает мусороперерабатывающий комплекс (МПК), который на момент разработки программы был загружен не полностью.

Обращает на себя внимание осторожность, с которой подходят к данному вопросу европейские партнёры. В проект стратегического плана для Донецкой области, подготовленный по программе ТАСИС, была включёна лишь одна экспериментальная МСС мощность 100 тыс. т/год. Схема обращения с отходами в Ханты-Мансийском ОА, подготовленная при участии сотрудников Берлинского технического университета и компании Argus e.V. ^[14], содержит целевой показатель по переработке ТБО в 12%. В конечном итоге, достижимость того или иного значения показателя степени переработки отходов определяется, с одной стороны, величиной затрат на данную операцию, а, с другой стороны, желанием владельцев отходов, т.е. населения, покрывать эти затраты. Мы дополнительно рассмотрим данный вопрос ниже при обсуждении экономических показателей.

Пожалуй, более важным является показатель, отражающий использование отходов в качестве вторичного сырья. Есть три пути достижения данной цели:

1) сортировка смешанных ТБО;

2) раздельный сбор ТБО;

3) заготовка ВМР.

В г. Санкт-Петербурге, при том, что сортировке подвергалось 23% ТБО, степень использования ВМР в 2011 составляла всего 0,5%, т.е. 2,2% от массы отходов, прошедших сортировку ^[8]. Это значительно меньше, чем на МСС в г. Екатеринбурге, где в качестве вторичного сырья удаётся выделить около 10% от поступающих отходов ^[13]. Относительно высокая доля использования отходов в качестве ВМР в Ростовской области связана не столько с эксплуатацией трёх МСС, общей мощностью 190 тыс. т/год, сколько с деятельностью приёмных пунктов ВМР, на которые поступает, в основном, металлолом. В Донецкой области Украины и Гомельской области Белоруссии сохранилась система заготовительных пунктов, созданная во времена СССР, что позволяет им иметь ещё более высокие показатели по возврату ВМР. Т.о., в рассматриваемых регионах степень использования отходов в качестве сырья на данный момент определяется не степенью их переработки, а наличием или отсутствием сети пунктов по приёму ВМР.

Попытки внедрить раздельный, покомпонентный сбор ТБО в целом по России следует признать неудачными. В этой связи более реалистичным выглядит деление ТБО на две большие группы: отходы, подлежащие сортировке, и отходы, подлежащие захоронению. Такая схема сбора ТБО скорее найдёт положительной отношение со стороны населения и существенно увеличит эффективность эксплуатации МСС.

Обратимся теперь к целевым значениям данного показателя. Проект программы для Донецкой области предусматривал увеличение степени использования отходов с 7 до 12% за десять лет, в основном, за счёт развития сети по заготовке ВМР ^[3]. Нужно отметить, что показатели по Донецкой области Украины, включённые в табл. 1, взяты из проекта программы, подготовленного в 2004 г. В самой программе, утверждённой в 2011 г. ^[15], среди количественных целевых показателей указан только 100%-ный охват населённых пунктов санитарной очисткой. Другие показатели носят качественный характер. Но программа включает конкретный перечень планируемых работ по строительству МСС, перегрузочных станций, полигонов ТБО, приобретению специальной техники.

Степень использования отходов в качестве вторичного сырья в Швеции в 2010 г. составляла 36% ^[16]

Проблема ликвидации и рекультивации свалок ТБО существует во всех регионах России, но не все регионы включают в свои программы соответствующие показатели. Понятно, что, в идеале, должны быть закрыты и рекультивированы все свалки ТБО, как несанкционированные, так и санкционированные. При этом, как правило, речь идёт о сотнях объектов и для достижения этой идеальной цели у регионов нет средств.

Обратимся теперь к экономическим показателям. Создание рабочих мест за счёт развития инфраструктуры по обращению с отходами можно рассматривать как индикатор, который будет полезен при оценке других показателей программы.

Само по себе привлечение инвестиций не может быть целью программы по обращению с отходами. Поэтому в качестве целевого показателя следует использовать степень покрытия затрат, необходимых для реализации программы, за счёт внебюджетных источников финансирования.

Степень оплаты услуг за вывоз отходов представляется не актуальной для городов с развитой инфраструктурой коммунальных услуг. Но в сельских населённых пунктах вывоз ТБО из частного сектора носит стихийный характер и финансово не обеспечен, ни со стороны собственников жилья, ни со стороны бюджетов муниципальных образований. Всё же доля ТБО, приходящаяся на сельские поселения, для большинства регионов не превышает нескольких процентов. Поэтому данная проблематика не нашла отражения в региональных программах. С другой стороны, если реализация программы ведёт к изменению тарифов, то это не может не отразиться на степени оплаты услуг по удалению отходов. Поэтому данный показатель, должен быть в программе как индикатор, если существующий уровень оплаты является удовлетворительным.

Ст. 13.2 Закона требует, что бы программа содержала расчёт экономического эффекта от её реализации. Положительный эффект от переработки отходов может быть получен в том случае, если эта переработка дешевле, чем использование природного сырья.

В работе ^[17] эффект в сфере материального производства от использования вторичных ресурсов, полученных из строительных отходов, предлагается оценивать суммируя доходы производства, полученные за счёт замены первичных материальных ресурсов вторичными, снижения энергетических затрат как на производство продукции из ВМР, так и на переработку и захоронение строительных отходов, а также экономии трудовых ресурсов для перерабатывающих и строительно-демонтажных организаций.

Одним из главных экономических эффектов от реализации мероприятий является увеличение валового регионального продукта (ВРП). Но если прирост ВРП будет связано только с удорожанием услуг по удалению отходов, то навряд ли этот эффект можно будет считать положительным. Важно стремиться не только к увеличению ВРП, но и к оптимизации его структуры, в том числе и путём улучшение соотношения цена/качество.

Минимальный уровень качества услуг по удалению отходов определяется установленными санитарно-гигиеническими и экологическими требованиями. Связанные с этим затраты определяются чисто эксплуатационными расходами и отчислениями, необходимыми для возврата произведённых инвестиций.

В работе ^[18] было сделано сопоставление затрат на сортировку отходов и их захоронение для объектов, которые планировалось построить в Пермском крае. При этом оказывается, что удельные затраты на строительство объектов находятся в довольно широких пределах (по состоянию на 2009 г.): для сортировочных линий – от 1,5 до 4,2 млн. руб. на 1 тыс. т/год мощности (при среднем значении 3 млн. руб.), а для полигонов ТБО – от 2,8 до 5,3 млн. руб. на 1 тыс. т/год мощности (при среднем значении 4 млн. руб.). Мы также должны учитывать, что даже при идеальной степени извлечения ВМР на уровне 30% от исходного количества ТБО оставшиеся 70% всё равно нужно будет захоранивать. Т.о., к 3 млн. руб. мы должны добавить ещё 4·0,7, т.е. 2,8 млн. руб., необходимых для строительства полигона ТБО при мусоросортировочной станции. В результате мы получим 5,8 млн. руб. на 1 тыс. т/год перерабатываемых ТБО. Трудно, а может быть и нецелесообразно устанавливать целевой показатель «удельная величина капитальных вложений, связанных со строительством объектов в сфере обращения с отходами», но в качестве индикатора он должен быть обязательно.

Тариф на приём ТБО должен покрывать эксплуатационные затраты за вычетом доходов, получаемых от реализации ВМР. Публикуемая информация об основных показателях финансово-хозяйственной деятельности предприятий, занимающихся удалением и переработкой ТБО, не позволяет оценить доходы от продажи ВМР и истинную доходность предприятий. Поэтому вводить показатель, характеризующий рентабельность этой деятельности не представляется возможным.

В России существуют ограничения по расходам населения на оплату жилого помещения и коммунальных услуг. Постановлением Правительства РФ № 541 от 29.08.2005 такой предел установлен на уровне 22% от совокупного дохода семьи. Фактически в 2013 г. эта доля составила 10,5% (2469 руб./мес.) – от 8% для 20%-ной группы населения с максимальными доходами до 16% для 20%-ной группы с минимальными доходами ^{[19, с. 162]}. Так же имеется значительное расслоение в доходах между различными субъектами РФ: от 66,3 тыс. руб./мес. на человека в Ненецком автономном округе до 11,3 – в Республике Калмыкия. Затраты на удаление отходов в структуре расходов на коммунальные услуги, как правило, не выделяются. Исследования, проведённые в Европе, показали ^[20], что для группы населения со среднегодовыми доходами порядка 370 USD/год на человека расходы на удаление отходов составляют от 0,8 до 2,2% от доходов, для группы населения с доходами на уровне 2400 USD/год – 0,5-1,2%, с доходами на уровне 22000 USD/год – 0,3-0,5%. Именно такой диапазон допустимой доли расходов на услуги по сбору, вывозу и утилизации ТБО был заложен в «Методические рекомендации по формированию тарифов на услуги по уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов», выпущенные Госстроем РФ в 2003 г.

Расходы населения на удаление ТБО в различных субъектах РФ мы можем оценить исходя из данных Росстата по вывозу мусора с территории населённых пунктов ^[21] и о доходах населения^{[19, с. 133]}, а также тарифов на данную услугу, найденных в Интернете. Приводимые ниже оценки носят ориентировочный характер, поскольку тарифы могут существенно различаться для одного и того же субъекта РФ в зависимости от муниципального образования (от 30 до 700 руб./м³ ТБО). В основном, затраты на удаление ТБО находятся в пределах от 0,1 до 0,2% от доходов семьи. Хотя есть существенные отклонения как в меньшую (Республика Адыгея – 0,03%), так и в большую сторону (Усть-Лужское сельское поселение Ленинградской области – 0,57%). В г. Москве вывоз ТБО на полигон захоронения с промежуточной перегрузкой обходится в 0,08%, а сжигание на МСЗ № 3 – в 0,12% от средней величины дохода. В г. Санкт-Петербурге – переработка на заводе МПБО-II (сортировка, компостирование, захоронение) – 0,15%. В некоторых случаях тариф устанавливается из расчёта на 1 жителя или 1 м² общей площади жилища. Например, в г. Чите подобный тариф составляет 50 руб./мес. на 1 человека, что составляет 0,31% среднего дохода. В г. Сочи с 2013 г. установлен тариф 9,2 руб. с 1 м² жилой площади, что ведёт к увеличению доли расходов на удаление ТБО до 1% от доходов по сравнению с 0,28% для г. Краснодара.

Низкие величины тарифов на удаление ТБО, как правило, связаны с низким технологическим уровнем эксплуатируемых объектов. Но высокие величины тарифов не всегда соответствуют реальным затратам. Поэтому данный показатель является очень важным.

Проведённое исследование позволяет выделить набор показателей, наиболее важных для разработки и реализации региональной программы в сфере обращения с отходами и определить некоторые их численные значения.

Индикаторы:

- образование ТБО на душу населения;

- удельные капитальные вложения на строительство новых объектов по обращению с отходами;

- отношение затрат на удаление ТБО к доходам населения (верхняя граница 0,5%).

Целевые показатели:

- охват населённых пунктов планово-регулярной уборкой (расчёт по числу жителей или по жилой площади, цель – 100%).;

- доля отходов, захораниеваемых на полигонах ТБО, соответствующих санитарно-гигиеническим требованиям (от общего количества захораниваемых отходов, цель - 100%);

- доля ВМР, извлекаемых из ТБО (для каждого субъекта достижимая цель будет своей, но реалистичным выглядит диапазон от 10 до 20%);

- доля населения, охваченного экологическим просвещением;

- доля населения, охваченного сбором опасных отходов (ртутные лампы, химические источники тока);

- доля населения, охваченного сбором сортируемых отходов;

- количество (площадь) нерекультивированных свалок ТБО (цель – 0);

- доля обезвреживаемых медицинских отходов (цель – 100%);

- доля обустроенных скотомогильников;

- степень оплаты услуг по удалению ТБО (цель – 100%).

Для конкретной программы с учётом срока её реализации и доступных финансовых ресурсов численные значения показателей могут отличаться от идеальных. Но достижение таких целей, как 100%-ый охват населённых пунктов планово-регулярной уборкой, 100%-ное соответствие полигонов ТБО санитарно-гигиеническим требованиям и полная рекультивация свалок ТБО является обязательным. Пусть не в рамках одной программы, но как результат долгосрочной и последовательной стратегии.

Так же необходимо выделить как стратегическое направление в организации сбора отходов предложенное в данной работе их деление на подлежащие сортировке и подлежащие захоронению. Такой подход позволит существенно повысить экономическую эффективность сортировки и снизить затраты населения на удаление ТБО в связи с уменьшением количества захораниваемых отходов.