Стимулирование муниципальных служащих как средство повышения престижа муниципальной службы

Казанцева Олеся Леонидовна кандидат юридических наук доцент, кафедра конституционного и международного права, Алтайский государственный университет 656049, Россия, Алтайский край, г. Барнаул, ул. Социалистический, 68, оф. 412 Kazantseva Olesya Leonidovna PhD in Law Associate Professor at Altai State University, Department of Constitutional and International Law 656049, Russia, Barnaul, ul. Sotsialisticheskii, 68, of. 412 verwaltung@mail.ru

Местное самоуправление в России признается и гарантируется государством (ст. 12 Конституции РФ) ^[1]. Следовательно, государство должно создать необходимые условия для его становления и развития. Повышение престижа муниципальной службы в Российской Федерации – задача тоже, прежде всего, государственная.

Муниципальная служба – институт местного самоуправления, динамично развивающийся, реагирующий на изменение общественных отношений в сфере местного самоуправления. Приоритетными направлениями государственной политики по повышению значимости муниципальной службы на современном этапе являются: обеспечение взаимосвязи муниципальной и государственной службы; повышение уровня профессионализма муниципальных служащих; повышение привлекательности муниципальной службы для граждан посредством закрепления гарантий, поощрений, награждений и льгот.

Стимулирующие меры имеют эффективность в случае разработки действенного механизма их реализации. Д.М. Овсянко отмечает, что «важнейшим требованием является соблюдение законности, обоснованности применения любой из мер поощрения. Они могут применяться лишь теми органами и руководителями, которым предоставлено такое право. При этом они обязаны применять только поощрения, предусмотренные соответствующими нормативными правовыми актами, в пределах предоставленной им власти и в установленном порядке» ^[2].

В России создана достаточная правовая база для стимулирования и мотивации муниципальных служащих, которую составляют следующие нормативные правовые акты: Конституция РФ, Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 25-ФЗ), Трудовой кодекс РФ, иные правовые акты Российской Федерации, уставы и законы субъектов Российской Федерации о муниципальной службе, иные правовые акты субъектов Российской Федерации, а также муниципальные правовые акты.

Стимулирование муниципальных служащих может выражаться в их поощрении и быть как материальным, так и моральным. Применение поощрений к служащим это право представителя нанимателя, а не его обязанность. Однако применение мер поощрения к муниципальным служащим представляется действенной мерой, способствующей эффективной деятельности органов местного самоуправления в целом.

Согласно ст. 191 Трудового кодекса РФ «Поощрения за труд», работодатель поощряет работников, добросовестно исполняющих трудовые обязанности (объявляет благодарность, выдает премию, награждает ценным подарком, почетной грамотой, представляет к званию лучшего по профессии) ^[3]. При этом упоминается, что за особые трудовые заслуги перед обществом и государством работники могут быть представлены к государственным наградам. Следовательно, исходя из анализа данной нормы, можно сделать вывод о том, что поощрения включают в себя и награды (судя по названию самой статьи).

Ст. 26 Федерального закона № 25-ФЗ ^[4] не содержит упоминания о награждениях и закрепляет, что виды поощрения муниципального служащего и порядок его применения устанавливаются муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ. Действующим федеральным законодательством не ограничивается перечень поощрений, они могут быть предусмотрены муниципальными правовыми актами в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Это обстоятельство также дает основания полагать, что понятие «поощрение» охватывает собой и «награждение».

В то же время Федеральный закон 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» ^[5], регламентирующий служебные отношения государственных гражданских служащих, в ст. 55 содержит перечень поощрений и награждений. При этом законодатель использует соединительный союз «и», то есть государственные гражданские служащие могут быть и поощрены, и награждены. Следовательно, законодатель в этом случае эти понятия разграничивает.

Вместе с тем, подп. б) п. 24 Правил ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателей, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 «О трудовых книжках» ^[6] предусмотрел, какие сведения о награждении (поощрении) за трудовые заслуги вносятся в трудовую книжку. Как следует из положений названного подзаконного акта награждение и поощрение используются как равнозначные, т.е. синонимичные понятия.

Представляется такая ситуация не совсем логичной. Юридическая терминология при регламентации поощрительных процедур должна быть выверенной, не позволяющей двоякого и вольного ее толкования субъектами правоприменительной деятельности.

Исходя из того, что законодатель концептуально не определился с соотношением и определением понятия «поощрение» и «награждение», не предусмотрел четкий порядок и основания их применения, возникло некоторое несоответствие поощрительных мер на уровне законов субъектов Российской Федерации и как следствие на уровне местного самоуправления.

Так, ст. 16 Закона Республики Башкортостан от 16.07.2007 № 453-з «О муниципальной службе в Республике Башкортостан» ^[7] закрепляет в целом виды поощрений муниципального служащего, которые могут применяться за безупречную и эффективную муниципальную службу: объявление благодарности с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования с выплатой единовременного поощрения или с вручением ценного подарка; повышение в должности муниципального служащего; иные виды поощрения, установленные муниципальными правовыми актами. Законодательством Республики Башкортостан предусматриваются иные виды поощрений за успешное и добросовестное исполнение своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу.

Ст. 10 Закона Тюменской области от 05.07.2007 № 10 «О муниципальной службе в Тюменской области» ^[8] также предусматривает виды поощрения: объявление благодарности; награждение ценным подарком; награждение почетными наградами и присвоение почетных званий, в случае установления муниципальным правовым актом; представление к наградам Российской Федерации и Тюменской области. Основаниями для применения данных поощрительных мер являются: успешное и добросовестное исполнение муниципальными служащими своих должностных обязанностей, продолжительную и безупречную службу, выполнение заданий особой важности и сложности органами местного самоуправления.

Ст. 16 Закона Приморского края от 04.06.2007 № 82-КЗ «О муниципальной службе в Приморском крае» ^[9] содержит общий перечень поощрений муниципальных служащих: объявление благодарности; вручение единовременного денежного поощрения; объявление благодарности с вручением единовременного денежного поощрения; награждение ценным подарком; выплата единовременного поощрения в связи с выходом на государственную пенсию за выслугу лет (в размере не более трехкратного месячного денежного содержания); награждение грамотой органа государственной власти или государственного органа Приморского края; награждение грамотой органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования; присвоение почетного звания; вручение наград Приморского края; представление к награждению орденами и медалями Российской Федерации. Данные виды поощрений применяются к муниципальным служащим за безупречную и эффективную муниципальную службу.

Ст. 11 Закона Алтайского края от 07.12.2007 №134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» ^[10] определяет перечень поощрений и награждений, в который включаются: объявление благодарности, в том числе с выплатой единовременного поощрения; награждение почетной грамотой органа местного самоуправления; награждение почетной грамотой государственного органа Алтайского края; иные виды поощрений и награждений органа местного самоуправления, государственного органа Алтайского края, федерального государственного органа; награждение государственными наградами Российской Федерации и наградами Алтайского края; выплата единовременного поощрения в связи с выходом на пенсию за выслугу лет.

В целом анализ положений законов субъектов Российской Федерации позволил сделать вывод о том, что в них предусматриваются различные основания для применения поощрительных мер, а конкретный порядок их применения и вовсе зачастую отсутствует. Обусловлено это, прежде всего, тем, что в федеральном законодательстве вопросы поощрений не урегулированы на должном уровне, ввиду чего субъекты Российской Федерации толкуют их вольно. Кроме того, это создает условия для злоупотребления своими правами представителя нанимателя, который может по своему усмотрению применять поощрительные меры к муниципальным служащим. Вместе с тем поощрительная политика государства должна быть прозрачной, и служащий вправе знать, за что его могут поощрить, а за что наградить, и что для этого нужно сделать.

Учитывая несовершенство федерального и регионального законодательства, муниципальные правовые акты также допускают определенные вольности при регламентации поощрительных мер. Например, такие правовые акты как Постановление главы города Ставрополя от 4 апреля 2008 г. № 958, Постановление Главы Саргатского муниципального района Омской области от 17 июня 2008 г. № 284-п, Постановление Брянского городского Совета народных депутатов от 16 декабря 2003 г. № 653-п, Постановление мэрии г. Череповца Вологодской области от 16 мая 2014 г. № 2688, Постановление Администрации Приволжского муниципального района Ивановской области от 5 июня 2009 г. № 427, Постановление Администрации Вологодского муниципального района Вологодской области от 9 октября 2014 г. № 572 cодержат общих перечень поожщений муниципальных служащих ^{[11, 12, 13, 14, 15, 16]}. А в столице Алтайского края городском округе – городе Барнауле постановлением администрации города от 14.05.2012 №1462 утверждено Положение о награждении и поощрении муниципальных служащих города Барнаула ^[17], согласно которому к муниципальным служащим города Барнаула могут быть применены и награды, и поощрения: знак «Отличник муниципальной службы города Барнаула», Почетная грамота администрации города, Благодарственное письмо администрации города, объявление благодарности главы администрации города, единовременное денежное поощрение администрации города. Кроме того, за безупречную и эффективную службу муниципальный служащий может быть представлен к награждению наградами Российской Федерации, Алтайского края, иным наградам органов местного самоуправления города в порядке, установленном действующими нормативными правовыми актами.

Нужно отметить, что в юридической науке тоже нет единого мнения относительно соотношения поощрений и наград. Например, А.В. Малько, А.В. Кайшев по сути отождествляют награды и поощрения ^{[18, 19]}. А.П. Алехин выделяет присущие наградам особенности: выражение их в определенных символах, знаках, орденах и т.п.; отсутствие признака единовременности; регламентация специальными нормативными правовыми актами; возможность их лишения в случаях, установленных законодательством ^[20]. Н.А. Виноградов полагал, что поощрения выражаются в одобрении деятельности, стимулируя ее совершенствование, а награда сопровождается выдачей документов, знаков отличия или выдачей материальных или денежных ценностей ^[21]. Е.В. Типикина считала награды более значимыми, нежели иные виды поощрений ^[22].

Учитывая значимость поощрительных мер, направленных на создание эффективной системы мотивации деятельности муниципальных служащих, необходимо на законодательном уровне разрешить вопрос о четком законодательном регулировании понятий поощрений и награждений, конкретных оснований и порядка их применения. Общая формулировка «за безупречную и эффективную службу» является расплывчатой и не может служить основанием для поощрения или награждения, поскольку за безупречную и эффективную службу муниципальный служащий получает денежное содержание.

Безусловным стимулом для всех муниципальных служащих являются социальные гарантии. В их число входит создание для муниципальных служащих благоприятных условий труда, обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения муниципальным служащим муниципальной службы, своевременная и в полном объеме выплата денежного содержания, пенсионное обеспечение за выслугу лет на муниципальной службе. Муниципальным служащим необходимо обеспечить достойное содержание, чтобы уровень заработной платы позволял удовлетворять не только необходимые человеческие потребности, но и стимулировал их к дальнейшему совершенствованию, профессиональному росту и продвижению по службе, формировал антикоррупционное поведение служащих. Однако заработная плата на муниципальной службе невелика, что снижает престиж муниципальной службы ^[23].

Мотивация труда муниципальных служащих имеет особое значение тогда, когда сама муниципальная служба представляет собой один из видов престижной и авторитетной профессиональной деятельности граждан. Муниципальная служба привлекает, в первую очередь, молодежь предусмотренными законодательством социальными гарантиями, фиксированной заработной платой и определенной уверенностью в завтрашнем дне, но текучесть кадров объясняет отсутствие условий для быстрого роста по карьерной лестнице, на что, как правило, и рассчитывают молодые специалисты.

Однако представляется, что именно муниципальная служба может послужить хорошим стартом для служащего. Органы местного самоуправления имеют широчайший круг полномочий, при ежедневном разрешении которых муниципальный служащий получает глубокие знания федерального, регионального законодательства, муниципальных правовых актов и богатейший опыт решения возникающих проблем, которых у муниципалитетов немало. У муниципального служащего в силу возложенных на него обязанностей имеется хорошая возможность положительно зарекомендовать и проявить себя во взаимоотношениях с органами государственной власти, в частности с судами, прокуратурой, органами юстиции, что будет способствовать его продвижению по службе, в том числе и в других органах власти.

Получение дополнительного профессионального образования за счет средств работодателя тоже играет немаловажную роль в мотивации муниципальных служащих. Дополнительное профессиональное образование включает в себя профессиональную переподготовку и повышение квалификации.

В соответствии со ст. 21 ТК РФ работник имеет право на профессиональную подготовку, переподготовку и повышение своей квалификации в порядке, установленном ТК РФ, иными федеральными законами. Ст. 196 ТК РФ определяет, что необходимость профессиональной подготовки и переподготовки кадров для собственных нужд определяет работодатель. Следовательно, в муниципальных образованиях вопрос о необходимости профессиональной подготовки и переподготовки муниципальных служащих определяется представителем нанимателя.

В соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона «О муниципальной службе» взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих.

В то же время п. 7 ч. 1 ст. 11 Федерального закона № 25-ФЗ закрепляет право муниципального служащего только лишь на повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета. Однако это не только право муниципального служащего, но и его обязанность, установленная п. 5 ч. 1. ст. 12 Федерального закона № 25-ФЗ. Муниципальный служащий обязан поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Кроме того, муниципальный служащий должен постоянно состоятельно совершенствовать свои знания, отслеживать изменения законодательства, исследовать актуальные вопросы муниципального управления.

Субъекты Российской Федерации тоже осуществляют правовую регламентацию данной сферы. Так, например, согласно п.4 ст.8 Закона Алтайского края от 07.12.2007 № 134-ЗС «О муниципальной службе в Алтайском крае» муниципальный служащий имеет право на получение дополнительного профессионального образования с сохранением на этот период замещаемой должности муниципальной службы и денежного содержания, в том числе в рамках оказания государственной поддержки в сфере обеспечения профессионального образования, дополнительного профессионального образования муниципальных служащих в пределах средств, предусмотренных в краевом бюджете на указанные цели. В этой связи для реализации было указанного право было принято Постановление Администрации Алтайского края от 7 мая 2010 г. № 194 «О государственном заказе на дополнительное профессиональное образование государственных гражданских и муниципальных служащих Алтайского края» ^[24].

Обучение муниципальных служащих проводится в высших учебных заведениях по программам, специально разработанным для них в соответствии с федеральными образовательными стандартами, с выдачей удостоверений государственного образца. Для юристов правовых комитетов (отделов) проводятся специальные курсы по организации и функционированию юридических служб органов местного самоуправления, а также по наиболее актуальным вопросам местного самоуправления. В этой связи положительно оценивается предложение Е.С. Шугриной о необходимости совместного обучения и государственных гражданских, и муниципальных служащих особенностям местного самоуправления, что будет способствовать «формированию единой корпоративной культуры, командной работы, общих подходов к развитию соответствующей территории» ^[25].

Примечательно, что в администрациях ряда муниципальных образований проявляют интерес не только к профессиональным качествам и навыкам муниципальных служащих, но и к их спортивным достижениям. Муниципальных служащих привлекают к здоровому образу жизни. Так, например, в городском округе – городе Барнауле ежегодно среди работников городской и районных администраций проводится спартакиада. Соревнования проходят по 12 видам спорта (мини-футбол, волейбол, бильярд, шахматы, плавание, стрельба из винтовки и пистолета, настольный теннис, боулинг, стритбол, биатлон, бадминтон). Сотрудники администрации города организовано посещают бассейн, имеют возможность поиграть в футбол, а в зимнее время года для них еженедельно организуются выезды на лыжную базу ^[26].

В муниципальных образованиях Российской Федерации все большее количество муниципальных служащих вовлекается в спортивные мероприятия, у них появляются общие интересы и в спортивной сфере, общий дух, стремления. Стимулирование муниципальных служащих для занятия спортом, создание условий для диспансеризации способствуют не только укреплению их здоровья, но и повышению работоспособности при исполнении ими своих служебных обязанностей.

Хорошей мотивацией для муниципальных служащих является организация доставки работников на работу и с работы служебным транспортом, что способствует прибытию служащих на рабочее место вовремя и положительно влияет на служебную дисциплину.

Проведение ежегодных конкурсов среди муниципальных служащих на звание «Лучший муниципальный служащий» представляет собой еще одну меру морального стимулирования и способствует достижению наилучших результатов деятельности, активному участию в вопросах жизнедеятельности муниципального образования, профессиональному росту. Информирование о результатах конкурсов осуществляется через СМИ и на сайтах органов местного самоуправления.

В муниципальных образованиях сохраняется традиция приглашения муниципальных служащих для участия в наиболее значимых мероприятиях, присутствия в качестве официальных гостей на крупных мероприятиях, что, с одной стороны, демонстрирует степень доверия руководителя, а, с другой стороны, позволяет муниципальному служащему значительно расширить круг своего профессионального общения, стимулирует для достижения наиболее высоких результатов в своей сфере деятельности.

Отношение работодателя тоже влияет на исполнение своих обязанностей муниципальными служащими. Так, например, поздравление именинников, коллектива с праздниками, оглашение благодарственных писем от жителей в адрес муниципальных служащих на аппаратных и расширенных совещаниях благотворно повлияют на их работу.

Безусловно, это не исчерпывающий перечень методов стимулирования муниципальных служащих. На данном этапе этот институт находится на этапе своего становления и начального развития, формы поощрений и награждений следует совершенствовать и расширять, что будет способствовать успешной деятельности муниципальных служащих. К сожалению, не все муниципальные образования в силу скромного бюджета могут применять меры материального стимулирования. В этом случае в их арсенале должны преобладать меры хотя бы морального характера.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе показал, что нормы, посвященные поощрениям и награждениям муниципальных служащих, как правило, дублируются и практически не отличаются друг друга. Назрела необходимость комплексно подойти к решению вопроса о стимулировании муниципальных служащих и повышению авторитета органов местного самоуправления. В.В. Лазарев справедливо отмечал, что пробелы в законодательстве отрицательно сказываются на эффективности действующих юридических норм и должны устраняться постоянно, что «пробел в праве – это всегда «молчание» права там, где оно должно «говорить», в зависимости от того, отсутствует ли в данном случае нормативное предписание полностью или частично» ^[27].

В этой связи необходимо совершенствовать законодательство субъектов Российской Федерации, которое должно ориентировать и направлять органы местного самоуправления в вопросах правового регулирования поощрений и награждений муниципальных служащих на уровне муниципальных правовых актов, повышать активность наградной политики органов местного самоуправления. Необходимо установить четкую и понятную процедуру поощрений и награждений муниципальных служащих, в которой закрепить всю последовательность действий представителя нанимателя, определить компетентных лиц, подающих представление на муниципального служащего, основания и заслуги служащего, подготовку документации.

Анализ региональных и муниципальных актов в сфере стимулирования муниципальных служащих показал, что на уровне местного самоуправления принимается большее количество правовых актов. Однако значимость данной сферы необходимо усиливать принятием актов органов государственной власти.

Кроме того, представляется важным изменять культуру взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления, развивать формы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления в целях повышения мотивации муниципальных служащих и престижа муниципальной службы в целом ^[28], привлекать органы местного самоуправления к разработке программ развития муниципальной службы, внедрять кадровые технологии и повышать информационную открытость органов местного самоуправления.