Проблемы подготовки кадров муниципального управления в системе информационной культуры

Грязнова Елена Владимировна доктор философских наук заведующий кафедрой философии и теологии, профессор, Нижегородский государственный педагогический университет им. К. Минина 603005, Россия, г. Нижний Новгород, ул. Ульянова, 1 Gryaznova Elena Vladimirovna Doctor of Philosophy Professor of the department of Philosophy and Theology at Minin Nizhny Novgorod State Pedagogical University 603005, Russia, g. Nizhnii Novgorod, ul. Ul'yanova, 1 egik37@yandex.ru Другие публикации этого автора

В современных условиях развития информационного общества Россия стремится достичь уровня передовых стран мира. Для этого правительство предпринимает всевозможные меры, развивая информационные технологии, принимая долгосрочные государственные программы по их внедрению. Полученные результаты предпринятых действий на уровне страны ощутимы. Примером могут служить информатизация здравоохранения, образования и других социально значимых сфер общественной жизни. Особо следует отметить шаги, предпринятые в области создания электронного правительства, соответствующего требованиям мировых стандартов.

Проведенное нами предварительное изучение вопросов по информатизации государственного и муниципального управления показало, что программы по созданию электронного правительства и информатизации социального управления реализуются более успешно в крупных городах и столичных регионах. Что же касается муниципальных районов, то в них внедрение и реализация информационного обеспечения управленческой деятельности испытывают ряд серьёзных проблем.

Во-первых, в муниципалитетах до сих пор отсутствуют механизмы сбора и обработки статистической информации, показывающий уровень информатизации, как общественных организаций, так и домашних хозяйств. Это затрудняет проведение научно-исследовательских работ в данном направлении, а, следовательно, и принятие научно-обоснованных управленческих решений.

Во-вторых, остаётся до сих пор плохо проработанной нормативно-правовая база по внедрению информационного обеспечения муниципальных образований. Особенно это касается информационного потенциала, связанного с кадровым обеспечением, что создает трудности при реализации мероприятий по открытости власти.

В-третьих, низкий уровень финансирования муниципалитетов ведет к информационному неравенству между различными регионами страны, жителями внутри регионов и муниципалитетов.

Все это приводит к тому, что на уровне муниципальных образований информационное обеспечение реализуется недостаточно эффективно. Одной из основных причин сложившейся ситуации является низкий уровень профессиональной подготовки муниципальных кадров к условиям работы в информационном обществе. Дело в том, что в современном обществе подготовка кадров для муниципалитетов оказывается встроенной в систему информационной культуры. Чтобы увидеть это, рассмотрим необходимые понятия.

Понятие информационной культуры вошло в научный оборот относительно недавно. Появление этого феномена связано с развитием информационного общества и становлением технической дисциплины информатики. Поэтому первые определения данного феномена связаны именно с этой дисциплиной. Например, В.А. Каймин соотносит понятие информационной культуры с предметом информатики как дисциплины, изучающей законы и методы накопления и обработки информации на ЭВМ, в общении людей и в жизни общества . 1^{[1,C. 17]}. В более поздних работах, когда информатика приобретает статус дисциплинарного, а затем и междисциплинарного комплекса (например, появляются «социальная информатика», «информология» и т.д.) понятие информационной культуры содержательно меняется. Так, К.К. Колин и А.Д. Урсул пишут: «Информационная культура представляет собой подсистему культуры, которая формируется под воздействием процесса информатизации общества и включает в себя все многообразие результатов деятельности человека в информационной сфере общества, а также средства, виды и технологии этой деятельности» . 10^{[2,C. 106]}. В этом случае подчеркивается, что информационная культура есть результат информатизации и является новым феноменом современной цивилизации. Иными словами, под информационной культурой понимается не способность хранить, обрабатывать и передавать информацию, а новый вид деятельности, в качестве основных средств которой выступают именно компьютерные информационные технологии.

Рассмотрим структуру информационной культуры. Так, например, К.К. Колин и А.Д. Урсул, в качестве ее основных компонентов выделяют: информационную и компьютерную компетентность и грамотность, информационное миропонимание и информационное мировоззрение людей; многообразие предметов информационной культуры, используемых в информационной деятельности; способы деятельности человека в информационной сфере; виды и формы информационных коммуникаций, которые предоставляют пользователю все более широкие возможности для общения в глобальных информационных сетях .10^{[2, C.106]}. Изучая представленную структуру, можно видеть, что она построена на основе деятельностного подхода и содержит основные элементы деятельности: субъект, объект, средства и т.д.

Для определения взаимосвязи между информационной культурой и кадровым потенциалом муниципальной службы необходимо рассмотреть типологию информационной культуры. Так как информационная культура становится сегодня основой практически всех сфер общественной жизни, то можно типологизировать ее по данному основанию. Достаточно полная типология сфер общественной жизни разработана д.ф.н., профессором Л.А. Зеленовым ^[3]. В частности он выделяет восемь сфер общественной жизни: экономическую, экологическую, управленческую, педагогическую, научную, художественную, физкультурную и медицинскую сферы. Основываясь на разработанной им типологии, можно выделить восемь видов информационной культуры: информационная культура экономической сферы, экологической, управленческой и т.п. сфер.

Далее, учитывая формы социального субъекта, можно выделять и такие аспекты как:

1. Информационная культура личности.

2. Информационная культура коллектива людей.

Можно добавить и другие формы субъекта: нация, страна, регион, муниципалитет и т.д.

Если теперь учесть структуру сферы общественной жизни (потенциал, деятельность, социальные институты и отношения) ^[3,4], то получим:

1. Информационный потенциал (потребности и способности в зависимости от вида сферы: экономические, экологические и т.д.).

2. Информационная деятельность (экономической, экологической и т.д., 8 видов).

3. Информационная культура социальных отношений (8 видов).

4. Информационная культура социальных институтов (8 видов).

Сведем полученные результаты в одну таблицу:

Таблица 1. Типология информационной культуры

Интересующие нас элементы находятся в ячейках 49 - 56 и при необходимости могут раскрыть структуру информационной культуры управления муниципального образования. Например, в качестве основных элементов информационной культуры управленческой деятельности могут быть: субъекты - муниципальные служащие и потребители муниципальных услуг, объекты – информационные объекты, на которые направлена деятельность субъектов (информационные потоки, информация и т.п.), средства - информационно-техническое обеспечение управления муниципальным образованием. Конечно, в данной системе необходимо учесть и остальные элементы – условия, среду, процесс, результат, систему. Это, в первую очередь, информационно-правовая основа муниципального образования, информационное взаимодействие между муниципальными служащими и потребителями муниципальных услуг и др. Более подробно мы рассмотрели принципы изучения данных элементов в наших предыдущих работах ^[5,6]. Здесь же нас интересует информационный потенциал муниципальных служащих. В качестве него мы понимаем совокупность информационных потребностей и способностей муниципальных служащих как основного деятельностного компонента информационной культуры. Если потребности – это побудительная сила (формирование), то способности – сила деятельностная (реализация). Поэтому основной акцент при изучении данного элемента кадрового потенциала муниципалитета необходимо делать именно на эти компоненты.

В целом, данная структура показывает, что информационная культура муниципального образования – это сложная система, каждый элемент которой взаимосвязан с каждым и в свою очередь структурирован.

Исходя из положения о том, что информационная культура – это результат информатизации, следует исследование проблем формирования информационного потенциала муниципальных служащих проводить в рамках изучения проблем информатизации.

Для нашего исследования можно взять за основу самое общее определение информатизации: «Информатизация – организационный социально-экономический и научно-технический процесс создания оптимальных условий для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав граждан, органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информационных ресурсов» . ^{[7,C. 84]}.

Очевидно, что информатизация без субъекта управления не повысит эффективность управления. Внедрение информационных технологий может пагубно сказаться на управлении, например, если субъекты управления не обладают должным уровнем информационного потенциала.

Ранее в наших работах были проанализированы проблемы информатизации муниципального управления ^[8,9]. В ходе анализа мы пришли к пониманию того, что основной целью этого процесса является повышение уровня и качества жизни населения. Также нами была рассмотрена проблема информационного неравенства, существующая на уровне муниципалитетов, означающая, что при определенных условиях информатизация может снизить эффективность управления (например, если те или иные участники управления не имеют выхода в Интернет, не владеют необходимыми навыками работы с информационными технологиями и т.п.).

В частности, например, результативность выполнения Государственной программы РФ «Информационное общество (2011-2020 гг.)» ^[10] оказалась невысокой. Так, к началу 2015 г. доля российских граждан, зарегистрированных на Едином портале госуслуг, составила менее 11%. В 2013 году было реализовано 745 федеральных и более 100 тысяч региональных и муниципальных услуг. Как отмечает Н.В. Лукашев: «…. при этом доля корректной и актуальной информации о порядке предоставления федеральных услуг и формах заявлений составила 47,5 %, а по региональным и муниципальным услугам - 54 % (по состоянию на август 2013 г.)» .^[11,C.84]. Получается, что, примерно половина предоставляемой гражданам на портале информации являлась неактуальной. В официальных документах указывается, что установленные Указом Президента РФ № 601 от 07.05.2012 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» ^[12] «индикаторы (в частности, получение к 2018 г. 70 % населения государственных услуг в электронном виде) недостижимы при сохранении текущей динамики» ^[13]. Анализ соответствующей информации ^[12] подтверждает этот вывод. Это позволяет предположить, что существуют системные проблемы, не учтенные при разработке и реализации программ.

В данной работе мы не ставим перед собой задачу проанализировать все существующие проблемы. Однако считаем, что наиболее важной из них является проблема подготовки кадров в аспекте информатизации муниципального управления, что является обязательным условием современного общества.

Первая проблема, о которой пишут исследователи – это недостаточный уровень профессионализма и компетентности муниципальных служащих в целом.

Президент РФ В.В. Путин в предвыборной статье отметил: «Местное самоуправление - это школа ответственности граждан. ...Считаю, что профессиональную закалку политики и государственные администраторы должны получать именно в системе местного самоуправления» ^[14]. Тем не менее, исследования, проводимые учеными, показывают, что именно подготовка кадров для муниципального управления в нашей стране серьезно «хромает». Как пишет Ю.И. Молотков: «… мониторинг, инициированный Всероссийским Советом местного самоуправления, показал, что в муниципальных образованиях наблюдается дефицит профессиональных управленческих кадров. И если количественные показатели более или менее удовлетворительны (практически полностью укомплектован штат сотрудников органов местного самоуправления в муниципальных образованиях), то качественные показатели вызывают серьёзные нарекания» .^{[15, C.66]}. Развивая данную тему, П.А. Меркулов и М.Н. Караджоваотмечают: «… из 100% действующих муниципальных служащих только около 15% получили образование по направлению подготовки «государственное и муниципальное управление … по полученным данным, треть работников органов местного самоуправления вообще не имеет высшего образования» . 1^{[16, C. 123]}.

Обращаясь к официальной статистике . ^{[17, C. 368-385]}, можно видеть, что выпуск специалистов по направлению «Экономика и управление» растет. Данные приведены на рис. 1.

Рис. 1 - Выпуск бакалавров, специалистов, магистров по направлению «Экономика и управление» (тысячи человек)

Однако, как показывают исследования, качество и количество подобных специалистов в муниципальном управлении оставляет желать лучшего.

Вторая важная проблема, которую отмечают исследователи – это не укомплектованность муниципального управления кадрами с целевой профессиональной подготовкой ^[18].

Как показывает статистика, в настоящее время на должностях муниципальной службы Российской Федерации занято 493,3 тыс. человек (рис.2) .5^{[19, C.51]}.

Рис. 2 - Количество муниципальных служащих с 2000 по 2014 годы (тыс. чел.)

Из графиков видно, что количество служащих сокращается. Это объясняется процессами оптимизации административных кадров, проводимой в стране. Как пишут Е.И. Добролюбова и О.В. Александров: «В условиях кризисных явлений в российской экономике обсуждается необходимость дальнейшего сокращения численности государственных гражданских служащих, но ‘за скобками’ остается вопрос о том, в какой степени это отразится на эффективности государственного управления, результативности исполнения государственных функций и удовлетворенности граждан качеством государственных услуг» ^{[20, C.126]}. Вынесенный авторами «за скобки» вопрос напрямую связан с проблемой целевой муниципальной подготовки кадров. О проблемах в данной сфере говорят цифры статистики, приведенные в работе Л. И. Мустафина, М. Р. Богатырева. В частности авторы отмечают: «Статистика показывает, что у 71,5% муниципальных служащих имеется диплом о высшем образовании, у 24,8% имеется среднее специальное образование и у 3,7% общее среднее образование. К концу ноября 2008 г. в общем, по Российской Федерации лишь 39,8 тыс. муниципальных и государственных служащих (12,1% от общего числа государственных и муниципальных служащих) прошли переквалификацию, а так же более 90 тыс. лиц, находящихся на государственной и муниципальной службе вообще этого не осуществляли» ^{[21, C.5]}.

Обращаясь к современным данным Росстата .5^{[19, C.52]}, составим графики динамики обучения кадров муниципальной службы по видам дополнительного профессионального образования (рис. 3).

Рис. 3 - Динамика обучения кадров муниципальной службы по видам дополнительного профессионального образования

Используя данные по общей численности служащих в органах местного самоуправления .5^{[19, C.53]}, построим график процентного соотношения общего количества муниципальных служащих и повысивших свою квалификацию (рис. 4).

Рис. 4 - Процентное соотношение общего количества муниципальных служащих и повысивших свою квалификацию

Из полученных графиков можно видеть, что к 2014 году количество муниципальных служащих, повысивших свою квалификацию, составляет всего 12,47%, что явно недостаточно для эффективной работы муниципалитетов.

Третья не менее важная кадровая проблема муниципальных образований - это проблемы «возрастного провала» в кадрах.

Показатель среднего возраста государственных и муниципальных служащих составляет 45 лет. «Однако происходит постоянное увеличение государственных и муниципальных служащих в возрасте до 30 лет, с 13 до 15%, и при всем этом доля служащих в возрасте старше 50 лет увеличилась с 26 до 32%, а служащие в возрасте старше 60 лет составляют 6%.», - отмечается в исследованиях . ^{[21, C. 6]}. В данном случае виден явный «провал середины».

Как показывают исследования, - «… фактически молодёжь на стадии выбора профессии демотивирована в отношении муниципальной службы» . ^{[22, C. 6]}. Вероятно, это одна из причин, по которой местное самоуправление в России находится на недостаточно высоком уровне. Более того, сотрудники органов местного самоуправления не стремятся адаптироваться к новым социальным условиям, что чаще всего связано с пенсионным или пред пенсионным возрастом.

Получается, что высокий стаж работы муниципальных служащих снижает эффективность их службы из-за консерватизма, свойственного людям в возрасте. Особенно это касается служащих в сельских поселениях. У них, как правило, ниже уровень образования, меньше возможностей проходить переобучение.

Очередная четвертая проблема – это низкая бюджетная обеспеченность большинства муниципальных образований в России. Ее истоки в экономическом разрыве между российскими регионами в разных сферах от 2,2 до 22 раза ^[23,C.29].

В результате, несмотря на то, что возрос спрос на образование по направлению «Государственное и муниципальное управление», ощущается дефицит муниципальных служащих. Вероятно, что причина кроется в условиях труда. На муниципальном уровне имеет место недофинансирование бюджетов, правовая несогласованность в управлении, низкий уровень оказания муниципальных услуг, даже в электронном виде. Вряд ли эти проблемы могут стать привлекательными условиями для молодых и квалифицированных кадрах.

И, наконец, пятая – наиболее важная для нашего исследования проблема - низкий уровень информационного потенциала муниципальных служащих. Как мы уже отмечали – информационный потенциал – это совокупность потребностей и способностей субъектов осваивать и применять информационные технологии в профессиональной управленческой деятельности. Основу такого потенциала составляют информационные компетенции субъекта. Данные виды компетенций являются системным элементом профессиональной подготовки современного специалиста муниципальной службы. Изучение Федерального государственного образовательного стандарта высшего образования и типовых квалификационных требований к профессиональным знаниям и навыкам муниципальных служащих, показало, что специальные профессиональные компетенции включают в себя совокупность организационно-управленческих, информационных, коммуникативных и вспомогательно-технологических (исполнительских) профессиональных компетенций ^[24,25]. На основе этих документов информационную компетентность муниципального служащего можно определить как систему знаний, навыков и умений, необходимых для ведения эффективной управленческой деятельности в информационно-коммуникативной среде, ведущую к модернизации муниципального управления, росту объемов и повышению качества муниципальных услуг.

Анализ многочисленных работ по проблеме информационных компетенций муниципальных служащих^[26,27], показал, что до сих пор нет эффективного, практически апробированного алгоритма по их формированию и развитию.

Создание электронного правительства невозможно без использования информационно-компьютерных технологий. Именно эти условия требуют от государственных и муниципальных служащих принципиально новых знаний и навыков. Как показывают исследования ^[19,29], индекс развития электронного правительства в России остается на уровне 27 места на протяжении 2012 – 2014 гг. Иными словами за два года не произошло ощутимых сдвигов в данном направлении. Индекс развития ИКТ еще ниже – 42 место в 2013 году (данные приведены на рис. 5.).

Рис. 5 - Место России в международных рейтингах развития информационного общества .^{[18, C.252]}

Изучение мнения экспертов показывает, что причина подобной ситуации именно в недостаточном уровне информационных компетенций государственных и муниципальных служащих ^[30-32]. Как показывают исследования, методики оценки готовности к развитию электронного правительства, применяемые за рубежом, акцентируют внимание на уровне компьютеризации и навыках использования офисных и прикладных программ государственными служащими ^[33]. Лишь небольшая часть методик направлена на оценку специфических компетенций, связанных с использованием информационных технологий ^[34]. В нашей стране используется именно зарубежный опыт. Однако с недавнего времени начали разрабатываться отечественные методики. Например, в 2009 году Центр технологий электронного правительства СПбГУ ИТМО выполнил аналитический проект «Формирование концепции совершенствования системы повышения квалификации государственных служащих в области использования современных ИКТ». В частности в нем были предусмотрены следующие новые компетенции: «… применение системного подхода (согласованное управление развитием всех компонентов ЭП: целями, информацией, процессами, нормативной базой, технической инфраструктурой и персоналом); моделирование основных административных процессов с целью их анализа, оптимизации (реинжиниринга) и выявления их информационных потребностей; управление проектами создания и внедрения решений ЭП; управление рисками и организационными изменениями, связанными с применением ИКТ; управление качеством оказания электронных услуг, и др.» ^[35,C.245]. Однако, данный проект не получил должного развития.

Изучение принципов мониторинга уровня информационного потенциала государственных служащих показывает, что в настоящее время он проводится в основном в плане использования офисных и специализированных приложений и не подразумевает развитие компетенций повышения эффективности деятельности за счет использования потенциала ИКТ ^[32,36]. В результате формируемый в настоящее время состав и уровень информационных компетенций большинства государственных и муниципальных служащих не обеспечивает решения ими задач перехода к электронному правительству ^{[24,26, 27,36]}.

Можно выделить ряд направлений работы ОМСУ, необходимых для решения данной проблемы:

- разработка требований к качеству и уровню информационного потенциала муниципальных служащих;

- разработка на общегосударственном уровне методик мониторинга информационного потенциала муниципальных служащих, необходимого для перехода к электронному правительству;

- разработка системы повышения квалификации муниципальных служащих по формированию информационного потенциала на основе непрерывного образования;

- создание единого информационного контента для повышения информационного потенциала муниципальных служащих.

В качестве первоочередных мероприятий по повышению уровня и качества информационного потенциала муниципальных служащих необходимо проведение следующих мероприятий:

- организовать доступ к информации о передовых достижениях отечественной и зарубежной науки и их практических реализациях в области электронного правительства;

- использовать единый подход на всех уровнях подготовки и переподготовки кадров для органов местной власти в области информационных технологий;

- проводить регулярный мониторинг информационного пространства муниципального образования, в том числе форумов и муниципальных сетей на предмет удовлетворенности гражданами предоставляемыми государственными и муниципальными услугами;

- создание на сайте администраций раздела социологических опросов населения по тематике определения информационных потребностей населения с регулярной оценкой результатов опросов и учете показателей при выработке управленческих решений и долгосрочных программ;

- развитие официальных сайтов администрации муниципалитетов в направлении более полного оказания муниципальных услуг населению с помощью информационных ресурсов.

Таким образом, проведенное исследование показало, что информационный потенциал муниципальных служащих – это элемент сложной системы информационной культуры современного общества. Чтобы разработать действенные механизмы его формирования и реализации, необходимо понять и изучить его структуру как совокупность информационных потребностей и способностей муниципальных служащих к управленческой деятельности в условиях информационного общества.