К вопросу о содержании порядка управления как объекта преступлений

Рябченко Оксана Николаевна кандидат юридических наук старший преподаватель, кафедра экологического, аграрного и природоресурсного права, Институт права, социального управления и безопасности, ФГБОУ ВПО «Удмуртский государственный университет» 426034, Россия, Республика Удмуртия, г. Ижевск, ул. Университетская, 1/4, оф. 305 Ryabchenko Oksana Nikolaevna PhD in Law Senior Lecturer at Udmurt State University, Institute of Law, Social Management and Security, Department of Ecological, Agrarian Law and the Law of Natural Resources 426034, Russia, the Udmurt Republic, Izhevsk, ul. Universitetskaya, 1/4, of. 305 okt.wa@yandex.ru Другие публикации этого автора

Определение объекта преступлений против порядка управления, несмотря на многие предпринимавшиеся попытки, все еще остается нерешенной проблемой отечественной уголовно-правовой науки. В методологическом отношении здесь важно различать, как минимум, два направления научных дискуссий, различающихся между собой оттенками смысла: об объекте преступлений исследуемой группы посягательств вообще и о содержании порядка управления как о родовом объекте преступлений.

В первом случае речь идет, по преимуществу, о самом факте наличия порядка управления как самостоятельного, отличного от иных, объекта уголовно-правовой охраны. Одна из распространенных концепций состоит в том, что родовым объектом преступлений против порядка управления признается определенная область управленческих отношений, а не само социальное управление, которое, конечно, терпит ущерб в результате нарушений этих управленческих отношений, но не прямо, а опосредованно» ^{[5, с. 406]}. Здесь, как видим, содержательная деятельность государства по упорядочению отдельных отраслей государственной и общественной жизни (в экономике, в транспортной сфере, в военной сфере и пр.) и связанные с этой деятельностью посягательства (на экономику, транспорт, оборону и пр.) вполне четко обособляются от управления как некоей формы деятельности государственного аппарата. Эта внешняя «область управленческих отношений», обособленная от иных отношений, возникающих в связи с функционированием государственного аппарата, и претендует, как правило, на роль объекта преступлений против порядка управления.

Трактовка объекта преступлений против порядка управления как отношений, складывающихся между представителями государства (управленцами) и частными лицами (управляемыми) представлена сегодня в значительной части научных сочинений и учебных пособий. Многие специалисты единодушны в том, что объектом преступлений, предусмотренных главой 32 УК РФ, выступают общественные отношения, складывающиеся между государством, органами власти и управления, с одной стороны, и гражданами – с другой, по поводу осуществления первыми социального управления (распорядительных и административных функций) и подчиненности, дисциплинированности вторых.

Однако если в первой части анализа объекта преступлений против порядка управления (в части, касающейся обособления некоторой группы отношений от иных отношений, охраняемых уголовным законом), наука достигла консенсуса, то в рамках второго из выделенных ранее направлений его изучения наблюдаются порой существенные разночтения, связанные с раскрытием понятия «порядок управления». Здесь сложилось несколько основных подходов.

В рамках первого, наименее распространенного, порядок управления определяется как совокупность правил, закрепляющих и реализующих устройство, компетенцию и порядок деятельности органов государственной власти и управления в их отношениях между собой и гражданами ^{[2, с. 5]}. Трактовка порядка управления как нормативных правил, восходящая к интерпретации объекта преступления как правовой нормы, не получила широкой поддержки в отечественной науке по целому ряду причин, детальный обзор которых выходит за пределы темы исследования и потому без потери качества последующего изложения материала может быть пропущен. Общий тезис состоит здесь в том, что нормы как правила, сами по себе, не терпят ущерба от преступления, а потому и не могут претендовать на роль его объекта.

Вторая концепция, в противоположность изложенной, наиболее распространенная и популярная, отождествляет порядок управления с деятельностью (вариант – «нормальной деятельностью», «правильной деятельностью», «регламентированной Конституцией РФ и нормативными актами деятельностью») государственного аппарата ^{[8, с. 652; 14, с. 1100]}. Анализируя этот подход в критическом ключе, надо обратить внимание на несколько существенных моментов.

Прежде всего, стоит указать на недопустимость использования качественных прилагательных «нормальный», «правильный» для описания деятельности органов управления как объекта преступления. Дело здесь не в стремлении изъять эмоции из научного текста. Должно быть очевидным, что как только мы включаем указание на качественную характеристику деятельности органов управления в содержание объекта соответствующего преступного посягательства, мы ставим себя перед необходимостью каждый раз доказать, что преступлением нарушен именно «правильный», «нормальный» характер такой деятельности. В этом случае суд, квалифицируя деяние, вынужден будет давать оценку работе органов государственного аппарата и, в зависимости от этой оценки, устанавливать или не устанавливать наличие объекта посягательства и состава преступления в целом. Недопустимость такой ситуации, полагаем, должна быть очевидной. Не случайно, в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» высшая судебная инстанция отказалась от использования оценочных признаков при формулировании объекта должностных преступлений, указав только, что деяния должностных лиц «посягают на регламентированную нормативными правовыми актами деятельность» государственных органов и иных официальных структур.

Далее. Необходимо внести принципиальное уточнение в описание круга субъектов управления, деятельность которых ставится под охрану нормативными предписаниями главы 32 УК РФ. Эта глава, как известно, расположена в Разделе X «Преступления против государственной власти», что закономерно приводит к необходимости отождествления «порядка управления» и «порядка государственного управления» для целей уголовно-правового анализа. В связи с чем в литературе чаще всего высказываются суждения о том, что глава 32 УК РФ охраняет порядок государственного управления ^{[8, с. 652; 3, с. 39]} либо государственного и муниципального управления ^{[6, с. 208; 14, с. 1100]}. Вместе с тем, некоторые специалисты при характеристике объекта преступлений против порядка управления сужают спектр субъектов управленческой деятельности до органов исполнительной власти (иногда даже предлагают соответствующим образом переименовать главу 32 УК РФ) ^{[1, с. 65; 15, с. 659]}, тогда как другие, напротив, включают в него и негосударственных субъектов управления (общественные объединения, учреждения и др.) ^{[7, с. 8; 9, с. 10]}.

Решение вопроса о субъектах управленческой деятельности для целей характеристики объекта исследуемой группы преступлений представляется принципиальным, поскольку оно связано с двумя ключевыми характеристиками российской правовой системы: организацией государственной власти и исходным пониманием признака противоправности преступления.

В первом случае важно обратить внимание на содержание основ конституционного строя России, которое изложено в Главе 1 Конституции страны. Так, ст. 3 Конституции РФ, признавая единственным источником власти в стране народ РФ, закрепляет тезис о том, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления; ст. 10 устанавливает, что государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную; ст. 12 исключает органы местного самоуправления из системы органов государственной власти; ст.ст. 13 и 14 определяет, что общественные и религиозные объединения не могут довлеть над государственной идеологией, политикой и практикой управления.

Исходя из этих предписаний, необходимо различать: самоуправление народа (на всенародном референдуме и через систему местного самоуправления) и «внешнее» управление им через систему созданных им же органов государственной власти; управление в масштабах всего населения, населения определенной территории (субъекта федерации и муниципального образования) и управление внутри общественных объединений. Государственное управление, строго говоря, может быть мыслимо только как деятельность органов государственной власти, причем всех ее ветвей – законодательной, исполнительной и судебной – в масштабах страны в целом или субъекта федерации.

Однако при таком подходе целый пласт управленческих отношений в сфере реализации муниципального уровня власти останется без надлежащей правовой охраны, что недопустимо. А потому муниципальное управление должно быть представлено в содержании объекта преступлений, предусмотренных главой 32 УК РФ.

Основание для такого решения дает и сам кодекс. Обратим внимание на то обстоятельство, что Раздел X УК РФ содержит внутреннее противоречие, когда провозглашает за собой охрану именно государственной власти, в главе 30 ставит под охрану отношения не только в сфере реализации собственно государственной власти и службы, но и в области муниципальной службы (что, очевидно, шире) Для упорядочения ситуации представляется возможным распространить понятие «порядок управления» на отношения в области и государственного, и муниципального управления, но при этом изменить название Раздела X УК РФ, обозначив его как «Преступления против государственной и муниципальной власти».

Второй аспект характеристики правовой системы страны, который влияет на объем «порядка управления» как объекта преступлений, заключается в понимании признака противоправности преступления. Еще Н.С. Таганцев, глубоко исследуя вопрос о различении «уголовной и дисциплинарной неправды», приходил к выводу, что «неправда уголовная» всегда тяготеет к нарушению правовых норм, установленных в интересах всего государства, а следовательно, признание преступными деяний, который состоят в неподчинении власти отдельных институтов гражданского общества (церкви, общественных организаций, семьи и пр.) нельзя признать оправданным ^{[13, с. 49 - 54]}. Соглашаясь с этим тезисом и не отрицая наличия управленческих отношений внутри общественных организаций, полагаем необходимым указать, что эти отношения ограничиваются относительно узким кругом лиц, являющихся членами организации. Будучи «внутренними», они не затрагивают интересов собственно государственного и муниципального управления, а потому и не могут претендовать на статус отношений, охраняемых нормами главы 32 УК РФ.

Таким образом, если, следуя распространенной концепции, ограничивать родовой объект преступлений против порядка управления деятельностью управленческих структур, то необходимо включать в нее деятельность государственных и муниципальных органов власти и управления.

Однако, возвращаясь к критической оценке концепции «порядок управления есть деятельность органов управления», заметим, что в ее рамках остается открытым вопрос о том, в чем же состоит специфика этой деятельности. Его обсуждение вновь подводит к проблеме отграничения управленческих преступлений от преступлений против государственной и муниципальной службы, а равно от всех иных преступлений, которые состоят в нарушении установленного порядка осуществления гражданами их прав, свобод и обязанностей в той или иной сфере общественной жизни.

В итоге можно признать, что попытка определить порядок управления с использованием категории «деятельность», при всей ее популярности у отечественных специалистов, оказывается малопродуктивной, поскольку она не отражает особенностей этой деятельности, поставленных под охрану в исследуемой главе уголовного закона.

В стремлении восполнить этот недостаток и конкретизировать содержание родового объекта преступлений против порядка управления, некоторые авторы предлагают определения, построенные на основе использования технического приема перечисления непосредственных объектов посягательств против порядка управления.

С.В. Максимов, например, указывает, что родовой объект преступления против порядка управления – это отношения, обеспечивающие установленный порядок: функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, их учреждений; использования символов государственной власти; удостоверения и реализации прав и законных интересов граждан, статуса и охраняемых законом интересов организаций ^{[16, с. 622]}.

Представляется, что такой подход не может быть признан состоятельным с методологической точки зрения. Во-первых, он основан на исходной посылке о том, что родовой и непосредственный объекты соотносятся друг с другом как «часть и целое». Эта концепция, хотя и аргументирована в общей теории уголовного права, не получила широкой поддержки и вряд ли может претендовать на истинность. Кроме того (и это главное), такой подход ориентирован на обобщение объектов исключительно тех преступлений, признаки которых на сегодняшний день зафиксированы в главе 32 УК РФ, а потому он обладает лишь констатирующим значением и не содержит прогностического потенциала.

Таким образом, мониторинг научной литературы по проблеме определения порядка управления как объекта уголовно-правовой охраны свидетельствует о том, что вопрос этот все еще остается нерешенным окончательно.

Из научных концепций, которые представляются наиболее перспективными в плане установления истинного содержания объекта исследуемой нами группы преступлений, отметим те, в рамках которых специалисты «разводят» понятия «порядок управления» и «родовой объект преступлений главы 32 УК РФ», не отождествляют их полностью.

Некоторые юристы используют при этом категорию «общественные отношения». Так, А.Р. Саруханян указывает, что «нормальная управленческая деятельность органов государственной власти и местного самоуправления не выражает все содержание видового объекта преступлений против порядка управления», в связи с чем видовой объект посягательств главы 32 УК РФ определяется им как «совокупность общественных отношений, обеспечивающая законно-установленный и регламентированный государством порядок в сфере осуществления управления» ^{[12, с. 14, 15]}. Как видим, здесь объектом исследуемой группы преступлений признаются обеспечительные отношения, возникающие по поводу порядка управления; сам порядок управления в данном случае должно понимать как некое правовое благо, объект этих отношений. Отношения при этом понимаются вполне традиционно, их структура раскрывается через описание субъектов, возникающих между ними связей в виде возможностей и конкретной деятельности, и отдельных предметов, по поводу которых возникают эти связи или которые демонстрируют эту связь.

Близкий в содержательном отношении подход, но без использования концепта «общественные отношения», демонстрируют работы юристов, опирающихся на категорию «организационная система управления» в установлении содержания объекта преступлений, предусмотренных главой 32 УК РФ. Так, Б.Ш. Сандамиров и А.А. Розикзада пишут: «Видовым объектом данных преступлений является организационная система управления, обеспечивающая функционирование исполнительной власти» ^{[11, с. 105]}.

Этот же подход был использован и нами в ранних работах, посвященных анализу преступлений, связанных с посягательством на предметы управленческой деятельности ^{[10, с. 155 - 159]}.

Внимательный анализ и последовательное изучение проблемы показывают, что между концепциями «управление – это отношение» и «управление – это организационная система» нет принципиальных расхождений. В обоих случаях на основе применения системно-структурного метода раскрывается внутренние особенности тех субординационных связей, которые возникают между органами государственной и муниципальной власти, с одной стороны, и гражданами, с другой. Организационная система управления вполне может быть определена и как общественные отношения, обеспечивающие надлежащее функционирование органов управления.

Главная особенность управленческих связей между гражданами и субъектами управления определяется специфическим статусом органов государственной и муниципальной власти. Будучи созданными и функционируя на основе нормативных правовых актов, воплощающих суверенную волю народа (и в этом отношении будучи подчиненными народу), эти органы, уже в силу суверенитета самого государства, наделены по отношению к населению известными властными полномочиями (и в этом отношении они подчиняют себе деятельность граждан). Отношения между уже функционирующими органами управления и гражданами по поводу исполнения этими органами своих полномочий и есть то ценное, что поставлено под охрану нормами главы 32 УК РФ. Ценность и значимость этих отношений определяется тем, что нормальное функционирование управленческого аппарата выступает одной из значимых составляющих национальной (общественной) безопасности, гарантирует режим законности в стране и выполнение государством его конституционных функций. Незыблемость властно-иерархических отношений между государственным и муниципальными органами и гражданами одновременно выражает и подтверждает легитимность государства, обеспечивает внутреннюю и внешнеполитическую стабильность, служит предпосылкой для свободной и полноценной реализации гражданами гарантированных им конституционных прав.

Властность, иерархия и субординация, основанные на признании легитимности системы государственного управления и ее авторитете, – вот, что должно быть свойственно отношениям между государственным аппаратом и гражданами и что подлежит уголовно-правовой охране в качестве самостоятельного объекта. Важно, что эти характеристики управленческих отношений не зависят от содержания управленческой деятельности и сферы ее реализации. В экономике, в организации политического процесса, в охране общественного порядка и во всех остальных областях, где может иметь место властно-распорядительная деятельность государственных и муниципальных органов, она обладает этими свойствами в качестве непременного условия собственной осуществимости и эффективности. Охрана этих свойств – главное предназначение норм главы 32 УК РФ.

Указанные свойства не только определены природой властных отношений в государстве, но и имеют сегодня надлежащую правовую основу. Возможности органов государственного и муниципального управления предопределены конституционными предписаниями о суверенитете Российской Федерации (ст. ст. 3,4 Конституции России) и самостоятельности органов государственной власти (ст. 10 Конституции России), а также об обязанности органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы (ч. 2 ст. 15 Конституции России).

Эти предписания корреспондируют принципам организации государственной и муниципальной службы, призванным гарантировать надлежащее исполнение субъектами управления своих должностных и профессиональных обязанностей.

Нормативные акты вполне определенно фиксируют независимый характер государственного и муниципального управления, обязательность предписаний, постановлений, законных требований и распоряжений органов власти и управления, защищенность системы управления от несанкционированного внешнего воздействия, ее высокий статус и авторитет. Представляется, что именно эти ценности и должны использоваться в качестве основы для определения объекта преступлений против порядка управления.

С учетом изложенного, представляется возможным внести уточнения в существующую систему знаний об объекте преступлений против порядка управления.

Таковым объектом следует признавать общественные отношения, которые складываются между гражданами, с одной стороны, и государственными и муниципальными органами (представителями этих органов), с другой, в процессе управленческой деятельности последних. Сущность этих управленческих отношений как системы взаимодействия людей по поводу организации их совместной жизни состоит в субординации общественных связей, предполагающей, с одной стороны, авторитет управленческого аппарата, с другой – подчинение этому авторитету.

Сопоставляя такое определение с некоторыми, ранее предложенными в науке дефинициями, заметим:

- управленческие отношения, в принципе, могут рассматриваться как обеспечительные, однако не по отношению к порядку управления; они обеспечивают не порядок, а само содержание деятельности субъектов управления, выступают одновременно и как предпосылка функционирования органов власти, и как их сущностная, имманентная характеристика.

- управленческие отношения не могут отождествляться собственно с деятельностью органов власти и местного самоуправления, поскольку деятельность эта представлена в самых различных сферах общественной жизни и имеет самое разное содержание, тогда как управленческие отношения универсальны;

- управленческие отношения не есть правила подчинения, но они возникают на основе самостоятельных нормативных предписаний, определяющих компетенцию и статус органов власти и управления, и тем самым обособленных от нормативных предписаний, упорядочивающих отдельные сферы общественной жизни;

- управленческие отношения всегда есть правоотношения, однако разрушение «правовой оболочки» реальных управленческих отношений не является достаточным для констатации наличия преступления ^{[4, с. 132]}; преступление всегда нарушает фактические отношения, в связи с чем под охрану закона ставятся лишь легитимные управленческие отношения, которые основаны на законе и соответствуют ему.