Антикоррупционная безопасность социальной сферы

Полукаров Александр Викторович кандидат юридических наук докторант, кафедра уголовного права, уголовного процесса и криминалистики, Российский университет дружбы народов (РУДН) 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Polukarov Aleksandr Viktorovich PhD in Law Doctoral Candidate at the Peoples' Friendship University of Russia, Department of Criminal Law and Procedure 117198, Russia, Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 6 polukarov@mail.com Другие публикации этого автора

Совершенствование уголовно-правовых мер обеспечения безопасности как социальной, так и других сфер государственной (муниципальной) службы, от коррупции должно, в первую очередь, идти по пути полной имплементации международно-правовых стандартов по борьбе с коррупцией, так как международное право в сфере борьбы с коррупцией делает ставку в борьбе с ней именно на уголовное право (криминализации коррупционных преступлений). Напомним,  что если международно-правовые акты в сфере борьбы с коррупцией были в большой части имплементированы в российский правопорядок, то отдельные положения данных нормативных документов так и небыли заимствованы российским уголовным правом. Среди них положения международно-правовых актов: устанавливающие уголовную ответственность юридических лиц за коррупционные; устанавливающие гражданскую ответственность за коррупционные преступления;  а также устанавливающие необходимость создания такого состава коррупционных преступлений как незаконное обогащение.

Несмотря на подписание и ратификацию как универсальных, так и региональных международно-правовых актов направленных на борьбу с коррупцией их полноценная имплементация в российский национальный правопорядок так и не смогла быть реализована в части введения уголовной ответственности юридических лиц. Камнем преткновения в данном процессе является отсутствие в российском уголовном праве уголовной ответственности юридических лиц ^[1]. Введение уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные преступления является тем более актуальным, так как в науке уголовного и административного права все больше обращается внимание на существование конфликта интересов, возникающего в связи с незаконным участием государственных и муниципальных служащих в предпринимательской деятельности ^[2]. В свою очередь субъекты предпринимательской деятельности причастные к коррупционным преступлениям чаще всего представлены именно юридическими, а не физическими лицами, а потенциальная возможность применения уголовного наказания в отношении них позволяет сократить коррупционную аффилированность предпринимателей с представителями государственной власти. Говоря простым языком, в российском правопорядке отсутствует целый пласт юридической ответственности за коррупционные преступления наиболее заинтересованных в их совершении лиц – уголовной ответственности юридических лиц, что конечно же свидетельствует о несовершенстве уголовно-правовых методов борьбы с коррупцией и объясняет ее неэффективность.

Установление уголовной ответственности юридических лиц может стать одной из основных вех в развитии борьбы с коррупцией в России в целом. В тоже время, уголовная ответственность юридических лиц носит особый интерес в борьбе с коррупцией именно в социальной сфере. Действительно, если абстрагироваться от «низовых» коррупционных практик социальной сферы – коррупция в отношениях врача с пациентом и в отношениях обучающегося с преподавателем – и обратиться к практике коррупции в социальной сфере в целом, то станет очевидным что именно юридические лица довольно часто являются «выгодоприобретателями» коррупционных практик в социальной сфере.

Речь идет как о коррупционных практиках частных учебных и медицинских учреждений – развитие собственного бизнеса за счет бюджетных медучреждений, так и о действиях фармацевтических компаний и предприятий производящих медицинское оборудование и, даже, издательствах, выпускающих учебную литературу. Распространены такие практики как навязывание врачом пациенту медикаментов определенных фармацевтических компаний, с которыми у первых существует сговор по продвижению медицинских препаратов на фармацевтическом рынке; коррупционные практики при государственной закупке медицинского оборудования; коррупционные практики страховых медицинских компаний (начеты, штрафы с бюджетных учреждений здравоохранения, недоплаты и пр.); коррупционные практики при лицензировании и административных проверках деятельности частных медицинских (и образовательных) учреждений и т.п. Таким образом коррупционные практики юридических лиц социальной сферы обширны, а введение уголовной ответственности юридических лиц является наиболее актуальным именно в отношении коррупции в социальной сфере ^[3]. 

Как в науке уголовного права ^[4], так в политических кругах ^[5] было уже не раз высказано мнение о необходимости введения уголовной ответственности юридических лиц. Более того, необходимость введения уголовной ответственности юридических лиц обосновывалась в том числе и необходимостью как борьбы с коррупцией в целом ^[6], так и с коррупцией в социальной сфере в частности ^[7].  На наш взгляд не стоит повторять уже высказанных по данному поводу идей, а скорее предложить – в ожидании введения уголовной ответственности юридических лиц – возможные пути совершенствования и паллиативные меры, направленные на борьбу с коррупцией юридических лиц в социальной сфере.

Помимо сугубо уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией  юридических, в науке не раз обращалось внимание не необходимость их дополнения другими правовыми средствами (административно-правовыми, гражданско-правовыми и т.п.) ^[8]. Отдельные из них довольно часто являются непосредственным продолжением уголовных антикоррупционных процессов (административная ответственность юридических лиц), другие осуществляются непосредственно в рамках уголовного процесса (например, по инициативе гражданского истца). Именно комплексный подход в борьбе с коррупцией в социальной сфере – с применением гражданско-правовых и уголовно-правовых средств – повысит эффективность последней.

В отсутствии внесения соответствующих законодательных изменений, основным направлением в такой работе может стать расширение использования административно-правовой ответственности юридических лиц за коррупционные преступления, которая, кстати говоря, может во многом послужить прообразом при создании отдельных аспектов уголовной ответственности юридических лиц за коррупционные преступления.  

Практика привлечения юридических лиц к административной ответственности за коррупционные преступления (ст. 19.28 КоАП)  – в сравнении с уголовными процессами по категории коррупционных дел – незначительна, что объясняется здесь несколькими факторами. Действительно, в отличие от коррупционных дел рассмотренных в рамках уголовных процессов, количество которых исчисляется тысячами, привлечение юридических лиц к административной ответственности ограничивается лишь несколькими десятками, а рост их количества наблюдался лишь в последние годы, что вызвано активной антикоррупционной политикой.

На наш взгляд, совершенствование практики привлечения юридических лиц к административной ответственности – за неимением уголовной ответственности – должна идти по пути увеличения количества возбуждаемых в их отношении административных дел по статье 19.28 КоАП. Действительно, лишь потенциальная возможность привлечения юридического лица к административной ответственности с перспективой наложения многомиллионного штрафа позволит снизить коррупционность юридических лиц.

 На наш взгляд, ряд определенных – довольно несложных – мер и средств позволит увеличить количество возбуждаемых административно-правовых производств  в отношении юридических лиц по составам ст. 19.28 КоАП. Основным направлением должно стать развитие возможности применения в отношении юридических лиц-коррупционеров – помимо штрафа и конфискации – других видов наказания, которые в перспективе введения уголовной ответственности юридических лиц в российском праве, могут быть заимствованы и российским уголовным правом.

Так, например, наиболее эффективным средством с коррупцией юридических лиц социальной сферы, на наш взгляд, может стать возможность применения за правонарушения предусмотренные ст. 19.28 КоАП такого вида наказания как лишение специального права. Действительно, применение такого наказания в отношении юридических лиц, предоставляющих медицинские и образовательные услуги может быть довольно эффективным, так как мы знаем, что их деятельность осуществляется на основе специальных прав – лицензий, а потенциальная возможность их потери привести к фактической остановке их функционирования. Как следствие, несмотря на все сложности с применением такой административно-правовой санкции как лишение специального права (ст. 3.8 КоАП) к юридическим лицам и необходимости внесения соответствующих законодательных изменений в КоАП для данной цели, данное решение может стать промежуточным этапом на пути введения уголовной ответственности юридических лиц, которая в принципе предполагает более сложные законодательные модификации. 

Аналогичного эффекта в борьбе с коррупцией в социальной сфере, на наш взгляд, можно было бы добиться и посредством введения в список санкций, предусмотренных ст. 19.28 КоАП, и такого вида наказания как административное приостановление деятельности (ст. 3.12 КоАП).

Иначе говоря, на наш взгляд, диверсификация административных санкций за правонарушения предусмотренные ст. 19.28 КоАП может стать эффективным предупреждающим, паллиативным антикоррупционным средством в борьбе с коррупционными правонарушениями юридических лиц. Более того, видоизменения административно-правовой ответственности юридических лиц посредством расширения списка санкций ст. 19.28 КоАП могут стать первым этапом на пути введения уголовной ответственности юридических лиц.

Гражданский иск в уголовных процессах по коррупционным составам УК РФ может также стать эффективным средством в борьбе с коррупцией в социальной сфере. Напомним, что – как и в случае с уголовной ответственностью юридических лиц – Российская Федерация до сих пор не ратифицировала международно-правовые акты, устанавливающие гражданскую ответственность за коррупцию, что довольно критично принимая во внимание уровень коррупции в нашем государстве ^[9]. Разработанная в рамках Совета Европы Конвенция о гражданской ответственности за коррупцию ^[10] так и не была имплементирована в российский правопорядок, хотя, на первый взгляд, противоречий применению гражданского иска в уголовных процессах по коррупционным составам УК РФ не существует.

Напомним, что основной задачей данного документа стало установление средств правовой защиты для лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции, с целью предоставления им возможности защищать свои права и интересы посредством возмещения убытков в рамках (в том числе) и уголовного процесса ^[11]. Действительно, в российском уголовном праве у любого физического или юридического лица существует возможность предъявить «требование о возмещении имущественного вреда, при наличии оснований полагать, что данный вред причинен ему непосредственно преступлением» (ст. 44 УК РФ), что вполне советует смыслу и букве указанного международно-правового акта. Проблема имплементации данного международно-правового акта скорее носит политический характер, так «возмещение имущественного вреда», причиненного коррупционными действиями вменяется – в соответствии с данной конвенцией (ст. 5) – в обязанность государству.

Принимая во внимание нежелание законодателя и правоприменителя развивать институт гражданского иска в коррупционных уголовных процессах в связи с необходимостью возмещения ущерба пострадавшим за счет государства, стоит все же задуматься о необходимости его развития в рамках отдельных коррупционных составов УК РФ, что может стать первым этапом в развитии данного института в российском уголовном праве. Речь в частности идет об уголовных составах, касающихся коммерческого подкупа и незаконной передачи лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг и т.п. (ст. 204 УК РФ), в рамках которых «ответчиком» выступает физическое лицо, не являющееся должностным лицом, а жертвой – юридическое лицо, в котором оно выполняет управленческие функции. Действительно, более интенсивное использование гражданского иска в рамках уголовных процессов по данной категории дел может стать одним из направлений в борьбе с коррупцией, так как, гипотетически, здесь в качестве гражданского истца может выступить само юридическое лицо, в котором осужденный по данным составам УК РФ выполнял управленческие функции, а возможность возмещения убытков здесь осуществляется не посредством их взыскания с государства, а с осужденного физического лица.

Как следствие, необходимость разъяснений Верховного суда Российской Федерации, в отсутствии соответствующих законодательных актов  и имплементации международно-правовых инструментов, с целью интенсивного развития использования гражданского иска в уголовных процессах по указанным коррупционным составам очевидна. Действительно, последнему стоит сконцентрировать свое внимание на рассмотрении практики дел с участием в качестве гражданского истца именно юридических лиц, которые выступают в качестве жертвы преступления в уголовных процессах квалифицируемых по ст. 204 УК РФ. Действительно, в уголовных процессах по данной категории дел как жертва преступления (организация), так и «ответчик» (лицо выполняющее управленческие функции) носят частноправовую природу. Как следствие, развитие использования гражданского иска в уголовных процессах коррупционной направленности следует развивать в рамках коррупционных процессов по составам ст. 204 УК РФ и даже, возможно, заимствовать цивилистический подход к определению ущерба гражданского истца. К сожалению на сегодняшний день Верховный суд Российской Федерации так и не дал подробных разъяснений по гражданскому иску в рамках дел квалифицируемых по ст. 204 УК РФ, ограничившись в Постановлении Пленума от 9 июля 2013 г. № 24 г. «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» лишь определением истца по гражданским искам в рамках уголовных процессов по данной категории дел. Также отсутствует и обзор практики по данной категории дел, что отчасти связано с незначительностью количества уголовных дел по данному составу УК РФ. 

Введение нового вида наказания за коррупционные преступления – конфискации имущества осужденного, стало сегодня одним из насущных вопросов как в науке уголовного права, так и в политических кругах ^[12]. Следует отметить, что, чаще всего, речь ведется о возврате, существующей в советском уголовном праве мере наказания, исчезнувшей в связи с гуманизацией российского уголовного права, а не о мере уголовно-правового воздействия, существующей в УК РФ в настоящей форме ^[13]. Стоит отметить, что несмотря на высказываемые – чаще всего политическими деятелями – мнения о соответствии конфискации имущества как меры наказания за коррупционные преступления международно-правовым стандартам, она не соответствует им. Действительно, в отличие от использования конфискации в той форме, в которой она используется в настоящее время, т.е. как мера уголовно-правового воздействия в виде изъятия денег, ценностей и иного имущества, полученных в результате совершения преступлений (ст. 104.1 УК РФ), возвращение ее в том виде в котором она существовала ранее, т.е. в виде даже тех средств которые не были получены осужденным в результате совершения преступлений противоречит не только устоявшимся международно-правовым актам, но уголовно-правовым традициям большинства государств мира ^[14]. На наш взгляд, не стоит придерживаться настолько инвазивных для права собственности и презумпции невиновности уголовно-правовых средств, так как уже существующие (в международном и зарубежном праве) механизмы позволяют достичь довольно высоких результатов в борьбе с коррупцией. Речь в первую очередь идет об установлении уголовной ответственности за незаконное обогащение. Действительно, смещение акцента в антикоррупционной уголовной политике с уголовного преследования по, собственно, коррупционным составам УК РФ на борьбу с незаконным обогащением, может стать эффективным профилактическим средством борьбы с ней в том числе и с коррупцией в социальной сфере.

Предпосылки для эффективного использования такого состава преступления как незаконное обогащение уже были созданы, так как в последние годы был развит институт контроля имущественного положения госслужащих, в соответствии с которым гражданин, претендующий на замещение должности гражданской службы, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, обязаны ежегодно представлять представителю нанимателя сведения не только о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, но также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи (супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Таким образом, информация об имущественном положении госслужащего сегодня позволяет провести анализ на соответствие его имущественного положения и имущественного положения его близких родственников уровню его (их) доходов.

В тоже время, в отсутствии такого состава преступления как незаконное обогащение, единственная возможность уголовного преследования коррупционеров и их родственников возможна сегодня лишь посредством открытия уголовного производства по составу ст. 174 УК РФ (Легализация (отмывание) незаконно нажитых доходов), который позволяет преследовать коррупционера лишь за действия по легализации незаконно нажитых доходов, а не за сам факт получения таковых. Более того, не все должностные и приравненные к ним лица социальной сферы относятся к категории лиц обязанных предоставлять данную информацию, что сокращает эффективность института имущественного контроля лишь отдельными категориями последних. Как следствие, профилактический антикоррупционный потенциал института имущественного контроля ограничен в их отношении, а уголовное преследование последних по составу ст. 174 УК РФ тем более затруднено в связи с отсутствием информации об их доходах.

Таким образом, состав ст. 174 УК РФ не совсем адаптирован для эффективной борьбы с коррупцией государственных служащих и приравненных к ним лиц социального сектора. Как следствие совершенствование уголовно-правовых мер обеспечения безопасности от коррупции в социальной сфере – за неэффективностью существующих коррупционных составов УК РФ – должно идти по пути  имплементации ст. 20 Конвенции ООН, а именно посредством создания в УК РФ состава «незаконное обогащение». Действительно, последний так и не был имплементирован в российское уголовное право несмотря на то, что в целом текст данной конвенции был ратифицирован, тогда как антикоррупционный потенциал именно последнего, а не состава ст. 174 УК РФ, является наиболее эффективным. Действительно, по составу ст. 174 УК РФ преступление имеет формальный состав и признается оконченным лишь в момент проведения операции (сделки) (например перевод денег, приобретение валюты и т.п.) ^[15], тогда как при классическом определении «незаконного обогащения» преступление является оконченным при простом «…увеличении активов публичного должностного лица, превышающих его законные доходы, которыми оно не может разумным образом обосновать» (ст. 20 Конвенции ООН), т.е. даже в отсутствии совершения действий по легализации таких доходов.

Таким образом, если совершенствование уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией в целом должно, несомненно, идти по пути имплементации нового состава преступления (незаконное обогащение) в УК РФ, то в отношении мер по борьбе с коррупцией в социальной сфере – для большей эффективности – данное уголовно-правовое средство придется дополнить и уже указанным нами институтом имущественного контроля в отношении должностных лиц, распространив его действие на работников социальной сферы. Действительно, если имплементация нового состава в УК РФ будет несомненно иметь явный антикоррупционный потенциал, то в социальной сфере его наибольшая эффективность может быть достигнута лишь в совокупности с уже применяемыми сегодня в отношении других должностных лиц мерами имущественного контроля.

Более того, криминализация незаконного обогащения будет наиболее эффективным средством именно в борьбе с коррупцией в социальной сфере, так как здесь латентность коррупционных преступлений наиболее высока в сравнении с коррупцией в других сферах государственной службы. Действительно, проблемы с доказыванием незаконного обогащения минимальны по сравнению с любым коррупционным преступлением, так как оно основывается на оценке объективного материального состояния коррупционера и его родственников и разницей между ним и его (их) законными доходами, а не на доказывании факта совершения коррупционного деяния ^[16].

Следствием введения в российское уголовное право данного состава преступления и его практического использования для уголовного преследования коррупционеров станет перемещение антикоррупционной уголовной политики с, собственно, уголовного преследования коррупционных преступлений на уголовное преследование их последствий, а именно – незаконного обогащения. Такое изменение порядка уголовно-правовых средств борьбы с коррупцией потребует не только изменения уголовно-правовых норм, но и методов расследования коррупционных преступлений, так как органы прокуратуры смогут эффективно осуществлять уголовное преследование по составу незаконного обогащения только при участии соответствующих органов финансового контроля, налоговой инспекции и аудиторских организаций. Несмотря не необходимость серьезных законодательных изменений для эффективного использования данного состава преступления как в том что касается материального, так и процессуального права, эффективность борьбы с коррупцией посредством данного уголовно-правового средства бесспорна, так как – по свидетельствам практики уголовного преследования преступлений незаконного обогащения за рубежом ^[17] – латентность незаконного обогащения, даже с использованием родственников коррупционера, намного ниже, чем латентность всех  коррупционных преступлений. Более того, создание в российском уголовном праве данного состава преступления снимет с повестки дня необходимость введения нового вида санкции за коррупционные преступления – конфискации в виде наказания, т.е. конфискации даже тех средств которые не были получены осужденным в результате совершения преступлений, так как признание средств незаконно нажитыми позволит осуществить их конфискацию в той части в которой они признаны незаконно нажитыми даже в рамках уже существующего института конфискации, закрепленного ст. 104.1 УК РФ, в которую достаточно будет добавить ссылку на соответствующую статью УК РФ, криминализирующую деяния незаконного обогащения.

Спорным на наш взгляд является и предложение о приравнивании работников социальной сферы к категории должностных по российскому уголовному законодательству как одной из мер совершенствования уголовно-правовых мер борьбы с коррупцией в социальной сфере. По данному поводу в частности высказывается, что «…привлечение к уголовной ответственности врачей и преподавателей за совершение коррупционных деяний при выполнении последними сугубо профессиональных функций, поскольку в этом случае указанные лица не будут относиться к категории должностных по российскому уголовному законодательству» ^[18]. Действительно, несмотря на ряд существующих разногласий в науке уголовного права по поводу того можно ли отнести работников сферы здравоохранения и образования ^[19] к должностным лицам, разъяснения Верховного суда РФ однозначны по данному поводу, так как он недвусмысленно отнес деятельность медицинского работника, а также работников сферы образования к выполнению «…организационно-распорядительных функций …, имеющих юридическое значение и влекущих определенные юридические последствия», т.е. подпадающих под действие соответствующих составов УК РФ. Как следствие, внесение соответствующих изменений в уголовный закон, как посредством введения новых коррупционных составов в УК РФ, направленных исключительно на борьбу с коррупционными преступлениями в социальной сфере, так и посредством внесения изменений в существующие (в частности в примечание 1 к ст. 285 УК РФ), на наш взгляд, не требуется. 

Таким образом, совершенствование уголовно-правовых мер обеспечения безопасности социальной сферы от коррупции посредством: ужесточения уголовно-правового закона; ужесточения уголовно-правовых средств борьбы с ней; а также введении новых изменений в существующие коррупционные составы УК РФ не является панацей. Действительно, анализ практики назначения наказаний (см. выше гл. 4) показал, что проблема борьбы с коррупцией, заключается не столько в несовершенстве существующих уголовно-правовых механизмов и средств сколько в правоприменительной практике, а также неэффективности исполнения наказаний. Действительно, российский правопорядок располагает сегодня необходимым набором средств борьбы с коррупцией, а уголовно-правовые нормы направленные на борьбу с ней в целом соответствуют международно-правовым стандартам.

В тоже время, потенциал действующих уголовно-правовых средств и механизмов (например: состав УК РФ криминализирующий отмывание (легализацию) незаконно нажитых доходов; гражданский иск в уголовном праве и административно-правовая ответственность юридических лиц) используется неэффективно для данных целей. Более того, предложенные международным правом уголовно-правовые средства борьбы с коррупцией, так и небыли имплементированы в российское уголовное право (состав незаконного обогащения; уголовная ответственность юридических лиц), что требует дальнейшего совершенствования уголовного закона, так как на практике именно они являются наиболее эффективными средствами борьбы с коррупцией в том числе и в социальной сфере. Действительно, эффективность борьбы с коррупцией при наличии в уголовном законе такого состава преступления как «незаконное обогащение» является, как показывает зарубежная практика, наиболее эффективным средством борьбы с ней, так как в рамках данного состава уголовное преследование смещается с конкретного коррупционного акта, обладающего в принципе высокой латентностью, на последствия коррупционных практик отдельного взятого лица – имущественное состояние, т.е. направлено на менее латентные виды деяний.