К вопросу об использовании дефиниций «транспарентность» и «открытость» применительно к институту государственной службы в Российской Федерации

Лапина Марина Афанасьевна доктор юридических наук главный научный сотрудник, профессор Департамента международного и публичного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406 Lapina Marina Afanas'evna Doctor of Law Chief Scientific Associate, Professor, the department of International and Public Law, Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, g. Moscow, pr-d 4-I veshnyakovskii, 4, aud.406 LapinaMarina@inbox.ru Другие публикации этого автора

Карпухин Дмитрий Вячеславович кандидат исторических наук доцент, кафедра административного и информационного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406 Karpukhin Dmitrii Vyacheslavovich PhD in History associate professor, Chair of Administrative and Information Law, Financial University under the Government  of the Russian Federation 109456, Russia, Moscow, pr-d 4 Veshnyakovsky, 4, room 511 dimak7571@mail.ru Другие публикации этого автора

Одной из актуальных проблем изучения государственной службы является вопрос об открытости данного института. Актуальность постановки данной проблему обусловлена широким кругом потенциальных коррупционных рисков, связанных с прохождением государственной службы как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации; позицией государства, заинтересованного в усилении престижа государственной службы в органах государственного управления среди населения; возросшим уровнем правового сознания населения, предъявляющего к государственным служащим повышенные морально-этические требования.

Так, Э.В. Талапина в монографии «Государственное управление в информационном обществе (правовой аспект)» отмечает, что «проявления открытости государственного управления в качестве принципа правового регулирования мы находим в различных нормативных актах: Бюджетном кодексе РФ (ст. 36 - принцип прозрачности (открытости), Федеральном законе от 7 февраля 2011 года "О полиции" (ст. 8 - открытость и публичность как принцип деятельности полиции), Земельном кодексе РФ (ст. 34 - органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечить управление и распоряжение земельными участками, которые находятся в их собственности и (или) в ведении, на принципах эффективности, справедливости, публичности, открытости и прозрачности процедур предоставления таких земельных участков)»^[9].

«Выходит, - делает вывод автор, - исходя из принятого нормативистского подхода, что другие виды государственно-управленческой деятельности не должны быть открытыми»^[9].

Следует отметить, что термин «открытость государственной службы» весьма распространён в юридической научной литературе, однако практически в основополагающих нормативных правовых актах, регламентирующих государственную службу, он упоминается в различных вариациях. Так, в Федеральном законе от 27.05.2003 N 58-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Закон «О системе государственной службы Российской Федерации») данный термин употребляется единожды. В части 1 статьи 3 сформулирован один из принципов построения и функционирования системы государственной службы, заключающийся в открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих. В Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации») термин «открытость государственной службы» не упомянут ни разу, однако под пунктом 6 статьи 4 сформулирован принцип «доступность информации о гражданской службе»^[1,2].

При этом в основополагающих нормативных актах, регламентирующих государственную службу, отсутствует определение дефиниции «открытости государственной службы». Следовательно, трактовку указанного определения необходимо изложить на основе логического толкования термина «открытость государственной службы», зафиксированного в указанной статье. Буквальный анализ сформулированного принципа показывает разграничение понятий «открытость государственной службы», «доступность общественному контролю», «объективное информирование общества о деятельности государственных служащих».

Таким образом, научно-методологическая сложность раскрытия дефиниции «открытость государственной службы» заключается в том, её структурирование посредством наделения признаками «доступности» и «информированности» означает вступление в определённое противоречие с формально-определённой позицией, зафиксированной в законе.

Однако, на наш взгляд, термины «доступность» и «информированность» настолько близки к сущности понятия «открытость» и органично коррелируются с последним, поэтому игнорировать данные признаки при структурировании дефиниции «открытость государственной службы» не представляется корректным.

Исходя из формулировки принципа, изложенного в Законе «О системе государственной службы Российской Федерации» следует предположить, что открытость государственной службы предполагает ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих.

Таким образом, с одной стороны можно констатировать наличие узкой буквальной трактовки термина «открытость государственной службы», зафиксированной в Законе «О системе государственной службы Российской Федерации», а с другой – широкую потенциальную возможность интерпретировать данную дефиницию в контексте понятий «транспарентность», «прозрачность».

Расхождения в буквальной и смысловой трактовках понятия «открытость государственной службы» были отмечены Э.В. Талапиной, которая, в частности, указывала, что термин открытость часто встречается в различных нормативных актах, что приводит к неоднозначным смысловым трактовкам ^[9].

Так, кроме упомянутого Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» автор отмечает, что термин открытость применительно к органам государственного управления применяется к процессу приватизации государственного и муниципального имущества, который основывается на признании равенства покупателей государственного и муниципального имущества и открытости деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (Федеральный закон от 21 декабря 2001 года «О приватизации государственного и муниципального имущества»). Публичность и открытость деятельности органов власти является одним из основных принципов противодействия коррупции (ст. 3 Федерального закона от 25 декабря 2008 года "О противодействии коррупции") ^[9].

«От такой деконцентрации, - пишет автор, - принцип открытости власти почти в каждом нормативном акте обретает собственное наполнение, то сосредоточиваясь на обязании проведения открытых конкурсов, то ограничиваясь популяризацией информации о деятельности органов власти, то смещая акцент на "активного" гражданина, который обязан предпринять самостоятельные действия, дабы выудить" информацию из органа власти» ^[9].

При этом использование данных категорий осуществляется как в качестве синонимов, так в контексте близких категорий, но имеющих различные смысловые оттенки. На данное обстоятельство обращает внимание Э.В. Талапина, которая в качестве примера приводит позицию А.Е. Чуклинова о том, что «открытость подразумевает наличие в системе правоотношений широких каналов взаимопроникновения для всего спектра социальных, экономических и политических сил. Прозрачность же характеризуется максимально возможной доступностью информации о деятельности управленческого аппарата и формированием жесткого механизма общественного воздействия на сферу частного и государственного администрирования посредством представительских институтов»^[9].

Анализ международных правовых договоров и национальных нормативных правовых актов, содержащих термин «транспарентность», иллюстрирует привязку данной дефиниции преимущественно к международным публично-правовым и международным частно-правовым отношениям. Так, в «Соглашении о единых принципах регулирования в сфере охраны и защиты интеллектуальной собственности» (Москва, 09 декабря 2010 года) размещена статья 23 «Транспарентность», которая не формулирует прямого определения рассматриваемой дефиниции, а излагает его посредством конструирования существенных признаков в отдельных пунктах. Так, в пункте 1 указанной статьи отмечено, что Законы и иные нормативные акты, окончательные судебные и административные решения общего применения, введенные в действие любой из Сторон и имеющие отношение к предмету настоящего Соглашения должны быть официально опубликованы или изложены общедоступным способом, если их публикация нецелесообразна ^[7].

Пункт 2 данной статьи обязывает каждую из сторон в ответ на письменный запрос другой Стороны быть готовым предоставить информацию, указанную в пункте 1 статьи. Кроме того, стороны соглашения должны имеют право сделать письменный запрос о предоставлении доступа к судебным, административным решениям или двусторонним соглашениям, затрагивающим её права ^[7].

Пункт 3 рассматриваемой статьи обязывает Стороны уведомлять о проектах законодательных актах и иных нормативных правовых актах, имеющих отношение к предмету Соглашения ^[7].

Таким образом, исходя из логической трактовки признаков понятия транспарентность, зафиксированного в рассматриваемом Соглашении, следует, что данную дефиницию следует ассоциировать как обеспечение доступа сторон к информации, затрагивающей их интересы, любыми общедоступными способами.

В Договоре о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 08.05.2015) также содержится статья 69 «Транспарентность». В Пункте 1 статьи 69 Договора зафиксировано, что каждое государство-член обеспечивает открытость и доступность своего законодательства по вопросам, регулируемым соответствующим разделом Договора (IV раздел Договора – «Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций) ^[8].

В абзаце 2 данного пункта устанавливается правило, в соответствии в которым все нормативные правовые акты государства-члена, которые затрагивают или могут затрагивать вопросы, должны быть опубликованы таким образом, чтобы любое лицо, права и (или) обязательства которого могут быть затронуты такими нормативными правовыми актами, имело возможность ознакомиться с ними ^[8].

По сути, как и в первом случае, транспарентность рассматривается в контексте доступа заинтересованных сторон к информации, затрагивающих их интересы.

Однако в этом же международном правовом договоре термин «транспарентность» упоминается как принцип регулирования финансового рынка (пункт 1 ст. 70) и как принцип промышленной политики (пункт 2 статьи 92) ^[8].

Таким образом, возведение транспарентности в ранг принципа предполагает возможность сторон Договора получать всю необходимую информацию любыми общедоступными способами в части функционирования финансовых рынков и осуществления промышленной политики.

Протокол от 16 декабря 2011 года «О присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.» содержит неоднократное упоминание термина «транспарентность» в контексте как предоставления информации, так и обеспечения доступа к необходимой информации ^[7].

Так, в качестве примера можно проиллюстрировать положение Протокола, в соответствии с которым в целях обеспечения транспарентности Российская Федерация обязуется в течение 4 лет, начиная с даты присоединения Российской Федерации к ВТО не позднее 12 сентября каждого года предоставлять членам ВТО информацию об импорте ВКГ по определённым тарифным линиям за предыдущие 12 месяцев. Информация должна включать цены, источники импорта и объемы ^[7].

Анализ нормативных правовых актов, использующих понятие «транспарентность», показывает, что данный термин может использоваться как в контексте цели, так и в контексте результата реализации определённых программ.

Так, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 320 «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков"» в качестве результатов реализации данной программы отмечены повышение устойчивости, транспарентности и ликвидности банковской системы; развитие отечественного страхового рынка и повышение его роли в экономике страны ^[4].

Аналогичная трактовка транспарентности, как результата целенаправленной государственной деятельности, содержится в Распоряжении Правительства РФ от 26 сентября 2013 г. № 1744-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты) «Совершенствование оценочной деятельности»^[6]. В рассматриваемом нормативном правовом акте отмечено, что реализация мер, предусмотренных «дорожной картой», наряду с достижением других результатов, позволит повысить транспарентность процедур определения кадастровой стоимости.

Таким образом, проанализированные международно-правовые акты и национальные нормативные правовые акты иллюстрируют трактовку термина «транспарентность» в нескольких контекстах:

во-первых, как обеспечение доступа сторон к информации, затрагивающей интересы заинтересованных сторон, любыми общедоступными способами. По сути, это содержательная сторона понятия «транспарентность»;

во-вторых, как принцип структурирования определённой системы;

в-третьих, как цель и предполагаемый результат реализации определённой программы действий.

Таким образом, сопоставительный анализ дефиниций «транспарентность» и «открытость» иллюстрирует с одной стороны типологическое сходство двух категорий, а с другой – более широкую смысловую трактовку термина «транспарентность», который используется в нескольких контекстах.

В связи с изложенным возникает вопрос: «Представляется ли наиболее целесообразным использование данной категории применительно к институту государственной службы в Российской Федерации ?».

Следует отметить, что термин «транспарентность» ни разу не упомянут в Законе «О системе государственной службы Российской Федерации» и в Законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ^[1,2].

Однако, это обстоятельство не стало препятствием для широкого использования данного термина на научно-теоретическом уровне. Так, Э.В. Талапина в заключение своей монографии отмечает, что в «информационном обществе устанавливается такой режим транспарентности государственного управления, который переносит акцент с права гражданина на доступ к информации на "опережающую" обязанность органов государственной власти по ее раскрытию. Транспарентность становится универсальным принципом государственного управления и заслуживает конституционного отражения»^[9].

В целом, разделяя данную точку зрения, авторы отмечают, что термин «транспарентность» нуждается в чёткой формализации в нормативных актах, регламентирующих государственную службу в Российской Федерации. Кроме того, анализ развития нормативно-правовой базы, регламентирующей институт государственной службы в Российской Федерации, показывает, что в настоящее время развитие данного института происходит в русле расширения спектра информационной открытости ее отдельных параметров.

Так, в соответствии с пунктом 9 статьи 16 Закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» непредставление установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на гражданскую службу является одним из ограничений, связанных с гражданской службой. Положения данной статьи, в части поступления на гражданскую службу были внесены в закон в 2011 году ^[2].

В 2011 году в статью 20 «Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» был введён пункт 6.1. в соответствии с которым непредставление гражданским служащим сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи в случае, если представление таких сведений обязательно, либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является правонарушением, влекущим увольнение гражданского служащего с гражданской службы ^[2].

В 2011 году в рассматриваемый закон была введена статья 59.2. «Увольнение в связи с утратой доверия». Пункт 2 части 2 данной в качестве основания увольнения гражданского служащего предусматривал непредставления гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений ^[2].

В 2012 году в Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» была введена статья 20.1 (Представление сведений о расходах), в соответствии с положениями которой гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, обязан представлять представителю нанимателя сведения о своих расходах, а также о расходах членов своей семьи в порядке, установленном федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации ^[2].

Кроме того, в рассматриваемом нормативном акте значительным изменением подверглась формулировка статьи 19 «Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе». Части 1 и 3 данной статьи по сути стали отсылочными, так как при формулировке понятий «конфликт интересов» и «личная заинтересованность» ссылаются на положения Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «О противодействии коррупции» (далее – Закон «О противодействии коррупции») ^[3].

В соответствии с положениями части 1 статьи 10 Закона «О противодействии коррупции» под «конфликтом интересов» понимается ситуация, при которой личная заинтересованность (прямая или косвенная) лица, замещающего должность, замещение которой предусматривает обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов, влияет или может повлиять на надлежащее, объективное и беспристрастное исполнение им должностных (служебных) обязанностей (осуществление полномочий) ^[3].

В части 2 статьи 10 закона сформулировано понятие «личная заинтересованность», под которой понимается возможность получения доходов в виде денег, иного имущества, в том числе имущественных прав, услуг имущественного характера, результатов выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) вышеуказанным лицом, и (или) состоящими с ним в близком родстве или свойстве лицами (родителями, супругами, детьми, братьями, сестрами, а также братьями, сестрами, родителями, детьми супругов и супругами детей), гражданами или организациями, с которыми государственный служащий, состоящие с ним в близком родстве или свойстве, связан имущественными, корпоративными или иными близкими отношениями ^[3].

Следует отметить, что действующая редакция данного пункта резко контрастирует с предыдущей редакцией, в соответствии с которой под «личной государственного или муниципального служащего, которая влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, понимается возможность получения государственным или муниципальным служащим при исполнении должностных (служебных) обязанностей доходов в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц».

Таким образом, в круг потенциальных субъектов, которым была предоставлена возможность получать доходы в виде денег, иного имущества, в том числе имущественные права, услуги имущественного характера, результаты выполненных работ или каких-либо выгод (преимуществ) были включены не только государственные и муниципальные служащие, но и члены его семьи, а также другие граждане, не находящиеся с ним в семейных и родственных отношениях.

Пункт 2 статьи 11 рассматриваемого Закона «О противодействии коррупции» обязывает государственных служащих уведомлять представителя нанимателя (работодателя) о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно. По сути, был расширен перечень обязательной информации, которую государственный служащий обязан предоставлять в рамках требований антикоррупционного закона при конфликте интересов или угрозе его возникновения.

Таким образом, проанализировав нормативные акты, регламентирующие порядок прохождения государственной службы, можно констатировать расширение перечня императивных предписаний, обязывающих государственного служащего, раскрывать информацию о своём имущественном положении.

Возникает вопрос: «Насколько обозначенная тенденция развития нормативных правовых актов, регламентирующих институт государственной службы, коррелирует с вышеизложенными существенными признаками понятия «транспарентность»?

Раскрытие государственным служащим определённого рода информации о себе является безусловной императивной обязанностью, прописанной в рассмотренных нормативных актах, и не рассматривается в качестве права (возможности) получения сведений (информации) заинтересованной стороной (государственным служащим, гражданами, общественными объединениями и др.).

Кроме того, в рассматриваемых нормативных актах «транспарентность государственной службы» не обозначены как потенциальная цель и конечный результат деятельности государственных служащих.

Следовательно, наиболее оптимальной дефиницией, которая может быть применена к институту государственной службы, является «открытость государственной службы». Проанализированные новеллы, на наш взгляд, являются воплощением принципа открытости государственной службы, зафиксированного в части 1 статьи 3 Закона «О системе государственной службы Российской Федерации», в части объективного информирования общества о деятельности государственных служащих.

Дефиниции «транспарентность» и «открытость» соотносятся между собой как «общее» и «частное», то есть открытость является одним из элементов транспарентности, отражающей возможность получения необходимой информации заинтересованным лицом (государственным служащим, гражданами, общественными объединениями и др.) и обязательное предоставление государственным служащим определённых сведений в соответствии с требованиями нормативных актов.

Для использования категории «транспарентность» в институте государственной службы, она должна быть юридически формализована, то есть перейти из научно-методологической плоскости в формально-юридический формат и найти своё отражением в ключевых нормативных актах, регламентирующих институт государственной службы в Российской Федерации.