Исторический опыт конституционного строительства непризнанного государства (на примере Конституции ДВР 1921 г.)

Стариков Игорь Владимирович кандидат исторических наук доцент, кафедра теории и истории государства и права, ФГБУ ВПО "Челябинский государственный университет" 454001, Россия, Челябинская область, г. Челябинск, ул. Братьев Кашириных, 129, оф. 317 Starikov Igor' PhD in History Docent, the department of History and Theory of State and Law, Chelyabinsk State University 454001, Russia, Chelyabinsk, Bratyev Kashirinykh Street 129, office #317 istar977@mail.ru

Провозглашение независимости республик Южной Осетии и Абхазии в 2008 г., народных Донецкой и Луганской в 2014 г. придало новый импульс дискуссиям о государственном суверенитете, праве народов на самоопределение, правовых основаниях и критериях признания международным сообществом вновь образованных государств ^{[1, с. 21]}. В отношении этих республик применяется термин «непризнанные». В юридической литературе так называют регионы, провозгласившие себя суверенными государствами и обладающие такими признаками государственности, как наличие официального названия, государственных символов – герба, флага и гимна, контроля над определённой территорией, системы управления и вооружённых сил, населения и законодательства, включающего конституцию, но в то же время не имеющие дипломатического признания со стороны других стран ^[2]. В отечественной истории XX в. такие примеры известны. Государством, образовавшимся после Октябрьского переворота 1917 г. в результате распада Российской Империи и некоторое время непризнанным, была РСФСР. Менее известна история государства, возникшего из-за дипломатических игр признанных государств, буферной Дальневосточной Республики.

Дальневосточная Республика (ДВР) – это уникальное и не имеющее аналогов в мировой практике государство времён Гражданской войны и иностранной военной интервенции, представлявшее собой своеобразную модель парламентской республики ^{[3, с. 50]}. Исторический феномен состоит в том, что ДВР являлась единственным государством на территории России, где в 1920 – 1921 гг. был накоплен определённый опыт строительства демократической правовой государственности. Видный политический деятель того времени, нарком торговли С. Я. Гроссман, в 1921 г. заявил, что «Республика представляет собой идеал правового государства» ^[4]. С этим мнением трудно согласиться. Для возникновения правового государства в то время не существовало необходимых политических, экономических, социальных и иных условий. В конце 1922 г. Дальний Восток утратил независимость и стал составной частью РСФСР. С учётом этого можно только говорить о том, что ДВР находилась лишь на начальном этапе построения правового государства ^{[5, с. 167]}.

Создавая буферное государство, В. И. Ленин и большевистская партия ставили цель ликвидировать японскую интервенцию на Дальнем Востоке, высвободить силы для борьбы с оставшимися очагами Белого движения и победить в войне с Польшей. Они были вынуждены пойти на образование ДВР с элементами парламентаризма и смешанной экономикой для сохранения целостности России и будущего восстановления Советской власти. В органах власти республики ключевые позиции заняли коммунисты, опиравшиеся на прямые директивы В. И. Ле­нина, ЦК РКП(б), СНК и НКИД РСФСР ^{[6, с. 25]}.

Дальневосточная Республика возникла 6 апреля 1920 г. В принятой Учредительным съездом трудящихся Прибайкалья Декларации говорилось о создании на территории Верхнеудинского «буфера» «демократической власти, олицетворяющей волю всего народа, выявляемую через его избранных представителей». Всем группам населения гарантировались демократические свободы, «обеспечивающие мирное развитие общественных сил» ^{[7, с. 111]}. Новая власть официально именовала себя «народно-революционной».

Территория республики была обширной и охватывала Прибайкальскую, Забайкальскую, Амурскую, Приморскую и Приамурскую с Северной частью Сахалина области. Общая площадь республики насчитывала 1542000 км², что составляло одну восьмую часть Сибири и Дальнего Востока ^{[8, с. 77]}. Численность населения ДВР была примерно 1860800 человек ^{[9, с. 71]}.

14 мая 1920 г. ДВР была официально признана Советской Россией, предоставившей дипломатическую, военную, кадровую, хозяйственную и финансовую помощь ^{[10, с. 364]}. Это позволило установить контроль над внутренней и внешней политикой молодого государства и создать на базе дивизий РККА Народно-революционную армию (НРА) ^{[8, с. 73]}.

Становление Дальневосточной Республики проходило в несколько этапов:

1) возникновение буферных политических образований в Приморье и Прибайкалье (январь – ноябрь 1920);

2) создание единой ДВР (ноябрь 1920 – апрель 1921);

3) принятие Конституции ДВР, формирование общереспубликанского государственного аппарата и права (апрель 1921 – июнь 1922);

4) советизация ДВР, направленная на усиление социалистических элементов в государственной системе и законодательстве буферной республики. Самоликвидация ДВР и воссоединение её с РСФСР (июнь – ноябрь 1922) ^{[11, с. 5]}.

28 октября – 11 ноября 1920 г. в Чите была проведена конференция представителей Забайкальского, Амурского и Приморского областных правительств, законодательно оформившая объединение в ДВР.

Задача создания верховных органов власти, а также разработки и принятия конституции была возложена на Учредительное собрание. Выборы в его состав начались 9 января 1921 г. Существовавшая на территории республики многопартийность предопределила порядок выдвижения кандидатов и распределения депутатских мандатов. В Декларации объединительной кон­ференции от 29 октября 1920 г. указывалось, что выборы в Учредительное собрание должны проводиться на основе принципа пропорциональ­ного представительства ^{[12, с. 100]}. Всего в собрание было избрано 427 депутатов: большевики получили 92 места, примыкавшая к ним фракция крестьян – «большинства» (в основном партизаны, сторонники большевиков) – 183, фракция крестьян – «меньшинства» (сторонники других партий) – 44, эсеры – 18, меньшевики – 13, внепартийные демократы (кадеты) – 9, Сибирский союз эсеров – 6, народные социалисты – 3, бурят-монгольская фракция – 13 ^{[13, с. 164]}. Одним из результатов выборов для коммунистического руководства стало подавляющее большинство, которое оно себе создало. Теперь приходилось с боем принимать каждое положение «буржуазного парламентаризма», каждую формулировку «демократических свобод» и вообще всеми силами отбиваться от предложений о «советской власти» и воссоединении с РСФСР ^{[14, с. 196]}.

12 февраля 1921 г. открылось первое заседание Учредительного собрания ДВР, избравшее Верховный орган власти – Правительство, в состав которого вошли А. М. Краснощёков (председатель), Н. М. Матвеев, И. П. Кларк, И. В. Слинкин, М. М. Бородин, Д. С. Шилов (большевики), В. С. Бондаренко (беспартийный) ^{[13, с. 164]}. Высшим исполнительным органом стал сформированный Правительством на коалиционных началах Совет Министров, во главе с большевиками П. М. Никифоровым (председатель) и Ф. Н. Петровым (заместителем председателя).

Учредительное собрание избрало конституционную комиссию, в которую вошли 117 человек, представившие все партии от большевиков до конституционных монархистов, во главе с большевиком П. П. Копытиным ^[15]. Разработка Основного Закона проходила в обстановке острой политической борьбы. Представители правых социалистических партий отвергали проекты разделов, предложенных большевистской фракцией. Например, эсеры и меньшевики ратовали за свободу личности, абсолютное невмешательство государства в дела прессы, настаивали на изучении опыта государственного строительства крупнейших парламентских стран мира ^{[16, с. 142]}.

В ходе упорных споров и дискуссий впервые в мире был создан сочетавший как советскую, так и буржуазную конституционную практику Основной Закон Республики. Он являлся продуктом коллективного юридического разума, согласованной воли различных политических и социальных сил. При его создании учитывались накопленные веками общечеловеческие и общедемократические ценности. В ДВР конституция была разработана и принята за более короткое время, чем в США и РСФСР.

27 апреля 1921 г. Учредительное собрание приняло Основной Закон (Конституцию) ДВР, который состоял из десяти разделов и 184 статей и по объёму более чем в 26 раз превосходил Конституцию США 1787 г. и в 2,5 раза Конституцию РСФСР 1918 г. ^[17]. Он не только закреплял уже существующие общественно-политические и правовые институты, но и намечал новые перспективные направления в развитии Дальнего Востока.

Примечательно, что сначала Конституция ДВР фиксировала личные права и свободы граждан (раздел III) и только затем положения о государственном устройстве (раздел IV). Этим самым она объявила интересы личности превыше всего, гарантировала их осуществление и защиту.

Раздел I «Общие положения» объявлял республику независимым демократическим государством (ст. 1) и установил верховенство Основного Закона над другими законодательными актами (ст. 5).

В разделе II «Территория Республики» перечислялись входившие в состав ДВР области (ст. 7), определена граница с РСФСР (ст. 8).

В отличие от Конституций РСФСР, США, Японии, Китая и других стран, Основной Закон ДВР имел специальный III раздел «О гражданах и их правах», представивший широкий спектр прав и свобод граждан. По ст. 11 установлено равенство всех граждан перед законом, независимо от их пола, рода занятий, принадлежности к той или иной политической партии, национальности, вероисповедания, были отменены сословные деления, привилегии, звания, чины и титулы. Граждане, согласно ст. 12, были ответственны за свои преступные деяния и проступки только по суду по законам Республики. Гарантированы полная свобода совести (ст. 13), собраний, слова и печати (ст. 17), возникновения и существования союзов и обществ (ст. 18), стачек (ст. 19), выбора занятий, перемены местожительства и передвижения (ст. 25). Провозглашались светский характер государства (ст. 14), неприкосновенность личности, жилища и переписки (ст. 20). В ст. 29 признавалось «право граждан на пользование своим национальным языком». Отменялись смертная казнь и телесные наказания (ст. 26). Таким образом, Конституцию ДВР можно считать одной из самых демократичных в Азиатско-Тихоокеанском регионе.

Центральное место в Основном Законе занимает раздел IV «О властях». В ст. 31 установлено, что верховная государственная власть в Республике принадлежит исключительно народу Дальнего Востока.

Высшим органом власти является Народное Собрание, формировавшееся на основе пропорциональной системы выборов. От 15000 граждан избирался 1 депутат сроком на 2 года (ст. 33). По ст. 34, Народному Собранию принадлежала вся полнота законодательной власти. Его работа велась в сессионном порядке, сессии могли быть очередными и экстренными (ст. 38). В практике государственной жизни ДВР экстренных сессий не было. Руководящим органом в составе Народного Собрания, по ст. 40, являлся Президиум. В ДВР действовали Народные Собрания двух созывов: I созыва было преобразовано из Учредительного собрания, II созыва было сформировано на основании законодательства о выборах ^{[18, с. 89]}.

В круг ведения Народного Собрания, по ст. 42, входили:

– принятие законов;

– рассмотрение всех международных договоров;

– утверждение доходов и расходов, налогов, пошлин и повинностей, займов и концессионных договоров;

– установление денежной системы, системы мер и весов;

– организация вооружённых сил;

– высший надзор за управлением;

– дарование амнистии:

– объявление войны и заключение мира;

– разрешение всех других вопросов, которые признает необходимым рассмотреть Народное Собрание.

Постоянно действующим высшим органом государственной власти являлось Правительство. Конституция значительно расширила его полномочия, предоставив право издавать законы между сессиями Народного Собрания, а также возможность назначать и увольнять министров. Правительство, по ст. 44, избиралось Народным Собранием в составе 7 членов на два года. Выборы производились тайным голосованием и считались действительными при присутствии двух третьих всех депутатов (ст. 45).

Согласно ст. 48. Конституции в круг ведения Правительства входили:

– назначение и увольнение Председателя Совета Министров и министров;

– представительство Республики в её сношениях с иностранными государствами;

– созыв на экстренные сессии Народного Собрания;

– дарование амнистии;

– опубликование принятых Народным Собранием законов;

– издание временных законов в промежутке между сессиями Народного Собрания;

– приостановление и отмена всех постановлений Совета Министров, признанных Правительством противоречащими законам или общему духу Конституции.

Верховными исполнительно-распорядительными органами являлись Совет Министров и министерства: военное, иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов, земледелия, труда, промышленности, торговли, продовольствия, просвещения, транспорта, здравоохранения, призрения, почт и телеграфов, социального обеспечения, по национальным делам. Высший Экономический Совет и Совет Обороны являлись совещательными органами при Совете Министров. По ст. 56, министрами могли быть граждане ДВР, обладающие правом избирать и быть избранными в Народное Собрание. В случае выражения недоверия Народным Собранием Совет Министров прекращал свою деятельность (ст. 60).

В отличие от Конституции РСФСР 1918 г., Основной Закон ДВР вводил механизм «сдержек и противовесов» властей. Так, Народным Собранием осуществлялся контроль за законотворческой деятельностью Правительства (ст. 43), а последнее, по ст. 48, имело право промульгации (обнародование) законов, принятых высшим представительным органом власти. Народный Контроль осуществлял наблюдение за законностью деятельности всех органов власти (ст. 109), был независим и непосредственно подчинён лишь законодательной власти (ст. 103).

Система местного самоуправления была организована на основе ленинской теории об единстве центральной и местной власти, известной как «демократический централизм». Фактически это вело к ликвидации автономии местного самоуправления ^{[19, с. 103]}. Территория Республики делилась на области, уезды и волости. Конституция установила следующую систему местных представительных органов власти: областные (ст. 71), уездные (ст. 89), волостные, городские (на правах уездных и волостных) (ст. 90) собрания уполномоченных и сельские собрания (ст. 92). Исполнительно-распорядительными органами являлись областное управление (ст. 77) и областные отделы (ст. 79), уездное управление и уездные отделы, городское управление и городские отделы, волостное управление и сельский комитет (ст. 93). Наряду с ними существовал институт специальных уполномоченных должностных лиц, к которым относились областные правительственные эмиссары (ст. 84).

Судебные органы Республики были по ст. 94 Конституции представлены единым Народным Судом, независимым от других властей (ст. 95). Судьи и заседатели являлись выборными (ст. 97, 98).

ДВР являлась многонациональным государством. В ст. 113 Основного Закона говорилось о том, что «всем туземным народностям и национальным меньшинствам на территории Республики предоставляется право на широкое самоопределение, органы национального самоуправления в своей деятельности руководствуются законами Республики, для контроля и руководства деятельностью органов национального самоуправления учреждается Министерство по национальным делам с соответствующими национальными отделами» ^{[9, с. 73]}. Представителям всех национальных групп была предоставлена культурно-национальная автономия (ст. 121), осуществлявшаяся публично-правовыми органами национального самоуправления (ст. 122), сфера компетенции которых ограничивалась областью культурной жизни нации (ст. 123). Удовлетворение культурных потребностей каждой национальности обеспечивалось из общегосударственных средств (ст. 125). Всем национальностям, по ст. 179, предоставлялось право организации обучения на родном языке ^[24].

В отличие от Конституции РСФСР 1918 г. в Основном Законе ДВР отсутствовала специальная глава об избирательной системе. Однако положения, регламентирующие порядок проведения выборов, содержались в главах, посвящённых Народному Собранию и мес­тным органам власти. Согласно ст. 35 Конституции право избирать и быть избранными предоставлено всем достигшим 18 лет гражданам Республики, без различия пола, ве­роисповедания и национальности. Характерным было то, что требования к активному и пассивному избирательному праву были одинаковы. Военнослужащие, по ст. 36, обладали избирательным правом наравне со всеми гражданами.

Тем не менее, избирательное законода­тельство (Положение о выборах в Народное Собрание Дальневосточной Республики ^[20]), устанавливая всеобщие выборы, предусматривало лишение избирательных прав отдельных категорий граждан. Так, не имели права голоса лица, признанные в установленном порядке безумными или сумасшедшими (ст. 4), а также осуждённые за тяжкие и некоторые иные уго­ловные преступления (ст. 5).

Основной Закон ДВР являлся единственным на территории бывшего СССР конституционным документом, в котором закреплены положения Новой экономической политики. Анализ раздела V «Основы народно-хозяйственного строя» позволяет цельно представить экономическую модель республики, включавшую следующие элементы: 1) общенародная (государственная) собственность на землю, леса, воды (ст. 126); 2) свобода производителей, предпринимательства и торговли (ст. 130); 3) многоукладность экономики (ст. 131); 4) многообразие форм собственности – государственная, кооперативная, частная (ст. 146 – 147). В ст. 147 было закреплено право иностранных физических и юридических лиц на получение концессий сроком не более чем на 36 лет. Вместе с тем, оговаривалось, что «при соискательстве преимущество отдаётся, при прочих равных условиях, гражданам и обществам ДВР и РСФСР» ^{[21, с. 16]}. В Республике сохранились старая система землепользования, а также применение наёмного труда в крестьянском хозяйстве (ст. 130).

В отличие от РСФСР государство в ДВР не занимало командных высот в экономике. На Дальнем Востоке полная национализация капиталистической собственности не была проведена, поэтому экономическая мощь буржуазии была лишь подорвана, но не сломлена. В то время, как в РСФСР в годы нэпа государственный капитализм являлся подспорьем в создании социалистического народного хозяйства, в ДВР он составлял основу экономики. Это позволяло, создавая условия перехода к строительству экономических основ социализма, бороться с неорганизованной стихией мелкотоварного производства и спекуляцией ^[4].

Как и в Конституции РСФСР 1918 г., в Основном Законе ДВР не было закреплено право граждан на труд. Для его осуществления в обстановке Гражданской войны, хозяйственной разрухи и безработицы отсутствовали достаточные материальные ресурсы. Конституция в ст. 132 провозглашала труд обязанностью всех граждан. Ограждая интересы рабочего класса, она гарантировала охрану труда, восьмичасовой рабочий день (ст. 133) и минимум реальной заработной платы (ст. 141). Принцип оказания государственной помощи беднейшим крестьянам и поощрения всех видов коллективного и индивидуального хозяйства в деревне содержался в ст. 137. Конституция охраняла материнство и детство (ст. 139).

Регулирование социальных отношений являлось одной из основных внутренних функций буферного государства. Социальным обеспечением из общественных средств пользовались семьи народоармейцев и лица, пострадавшие в войнах, а из средств местного самоуправления – инвалиды и лица, временно утратившие трудоспособность ^[4]. Социальное страхование трудящихся, по ст. 144, осуществлялось за счёт работодателей, без всяких вычетов из заработной платы.

В ДВР профсоюзам было предоставлено право заключать коллективные договоры с работодателями, в случае нарушения их условий рабочие могли обратиться в суд или арбитраж, даже объявить забастовку, которая, по ст. 19 Конституции, была узаконена. Практика материального стимулирования труда получила в Республике широкое распространение. Общественной деятельностью разрешалось заниматься только в нерабочее время ^{[5, с. 168]}.

Раздел VI «Об обороне Республики» вводил военное обучение граждан мужского пола в возрасте от 18 до 45 лет на основе принципа милиционной системы (ст. 165). Народно-революционная армия (НРА) строилась по образцу Красной Армии и «состояла из призванных к отбыванию воинской повинности граждан, достигших 20-ти летнего возраста, сроком на 2 года и добровольцев от 18-ти летнего возраста, число которых устанавливается законодательным порядком» (ст. 167). Высшие военные учреждения РСФСР оказывали помощь НРА и в её состав вошли некоторые воинские части РККА и партизанские отряды. Общая численность вооружённых сил ДВР к февралю 1921 г. составляла 100 тыс. человек ^{[22, с. 91]}.

В соответствии с разделом VII «О народном образовании» осуществлялось государственное обязательное и бесплатное культурно-просветительское образовательное обслуживание населения (ст. 176).

Разделы VIII, IX и X Конституции содержали положения о гербе и флаге Республики, о пересмотре Основного Закона и о первом Народном Собрании и Правительстве соответственно.

Оценивая в целом содержание Основного Закона ДВР, необходимо помнить, что он появился во время Гражданской войны и иностранной военной интервенции и должен был стать фундаментом будущего демократического правового государства. Этот документ по праву занимает важное место в конституционной истории страны ^{[5, с. 170]}.

Представительная демократия в Конституции сочеталась с непосредственной демократией, существовавшей на производстве, на собраниях и сходках граждан, в процессе обсуждения важнейших общегосударственных решений. Учитывая условия сложного времени, всенародное обсуждение (референдум) проектов крупнейших общегосударственных мероприятий и законов не было предусмотрено.

В политической системе ДВР главным компонентом являлось государство диктатуры народа в форме демократической республики, включавшей различные общественные организации. По ст. 18 Основного Закона объявлялась свобода «возникновения и существования союзов и обществ». В Конституции ДВР отсутствовала статья о руководящей роли коммунистической или какой-либо иной политической партии.

Основной Закон закреплял принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную (авторы Конституции РСФСР 1918 г. считали его буржуазным, и потому он отсутствовал). Высшим законодательным органом ДВР являлось избираемое гражданами Республики однопалатное Народное Собрание. Функции коллективного президента исполняло формируемое Собранием Правительство. Высшая исполнительно-распорядительная власть принадлежала Совету Министров, назначаемому Правительством. Судебная власть осуществлялась единым Народным Судом.

Отличительной особенностью дальневосточной политико-правовой модели от советской было то, что парламент (Народное Собрание) наделён реальной законодательной властью, а не был, как Всероссийский съезд Советов, безвольным придатком авторитарного режима. Значимой прерогативой Народного Собрания стало право созыва сессии Собрания его Президиумом и право организации и контроля за исполнением принятых законов. Также Народное Собрание формировало коллективного главу государства – Правительство и Совет Министров, ответственный перед Собранием. Таким образом, оно обладало значительными полномочиями, механизмами защиты власти, компактной и относительно сплочённой социальной базой. Эти факторы предопределили формирование Республики как прочной и стабильной государственности, способной противостоять Белому движению и японской интервенции ^{[23, с. 60]}.

На основе анализа системы высших республиканских государственных органов можно сделать вывод, что в их создании использовался опыт строительства соответствующих органов РСФСР (Всероссийский съезд Советов, ВЦИК, СНК), с применением отдельных элементов буржуазного парламентаризма. В госаппарате ДВР закреплены следующие советские принципы: партийное руководство, коллегиальность и единоначалие, «демократический централизм», подбор и расстановка кадров и др., сочетавшиеся с некоторыми буржуазными политическими институтами: разделением властей, коалиционностью, многопартийностью, всеобщим избирательным правом с пропорциональной системой представительства и др. ^{[18, с. 92]}.

Дальневосточная Республика по форме своего устройства была унитарным государством, при этом областная автономия сочеталась с культурно-национальной. Местные органы власти строились на основах выборности и ответственности перед населением. Предусматривалось единство центральной и местной власти на основе подчинения и самоуправления.

Конституцию ДВР можно считать юридической основой демократического правового государства. Она фиксировала общественный договор между личностью, обществом и государством, основывалась на таких положениях, как суверенитет, народовластие, верховенство закона, разделение властей, многопартийность, широкие права и свободы граждан, рыночное хозяйство и другие.

Анализ Конституции и других документов ДВР позволяет установить основные принципы строительства демократического правового государства в Республике:

1) создание государства подлинной народной демократии;

2) функционирование рыночных отношений и государственного капитализма;

3) обеспечение социальной справедливости государством и обществом;

4) право ДВР выражало волю народа и опиралось на нормы дореволюционного законодательства ^{[5, с. 167]}.

Первая и единственная дальневосточная конституция не была идеальной, являлась документом своей эпохи. Не случайно газета «Вечер» 7 мая 1921 г. писала о том, что «Конституция ДВР далека от совершенства, в ней много пробелов» ^{[5, с. 170]}. Однако эта Конституция содержит ряд оригинальных юридических решений и в некоторых своих положениях не потеряла актуальности и в наше время.

Итак, Дальневосточная Республика стала примером сотрудничества различных политических партий, реализации принципов парламентаризма и явилась демократической альтернативой Советской России. Отношения между коммунистами и правыми социалистами можно охарактеризовать не только как совме­стное сопротивление Белому движению и интервенции, но и сотрудничество в создании правового государства, поиск компромисса в дискуссиях за ту или иную модель республики ^{[6, с. 25]}. Поэтому исторический опыт конституционного строительства ДВР заслуживает самого пристального научного внимания и системного изучения.