Несовершенство законодательства об участии граждан в охране общественного порядка

Принятием Федерального закона от 02.04.2014 № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» ^[1] (далее – ФЗ № 44) завершилась многолетняя эпопея по регулированию возможности участия граждан Российской Федерации в охране общественного порядка. Несмотря на многолетние попытки МВД России реализовать данный проект, возникает вопрос, насколько были принятый ФЗ № 44 отражает состояние общественных отношений, позволит восполнить пробел в федеральном законодательстве и включить в обеспечение правопорядка на добровольной основе максимально возможное количество заинтересованных граждан, создать условия для защиты гражданами прав и свобод в сфере общественного порядка, будет способствовать наведению должного правопорядка в общественных местах.

Начнем с некоторых спорных моментов, которые могли бы улучшить качество ФЗ № 44. В нём отсутствует статья, которая бы определяла все формы участия граждан в охране общественного порядка. С данной статьи следовало начать главу 2 ФЗ № 44.

Это могло выглядеть следующим образом:

«Граждане имеют право принимать участие в охране общественного порядка в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Участие граждан в охране общественного порядка может быть индивидуальным и коллективным, что, в свою очередь, может быть реализовано в следующих формах:

- непосредственная реализация гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств;

- пропаганда правовых знаний;

- содействие правоохранительным органам в проведении профилактической работы с лицами, склонными к совершению правонарушений;

- участие в мероприятиях по охране общественного порядка по приглашению органов внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органов;

- участие в работе координационных, консультативных, экспертных и совещательных органов (советов, комиссий) по вопросам охраны общественного порядка, создаваемых в органах внутренних дел (полиции) и иных правоохранительных органах, по их приглашению.

- внештатное сотрудничество граждан с органами внутренних дел;

- участие граждан в деятельности общественных объединений, уставные цели которых предусматривают оказание содействия государственным органам в охране общественного порядка;

- членство в народных дружинах.»

Интерес вызывают формы участия граждан в охране общественного порядка. Так статья 8 ФЗ № 44 закрепляет формы содействия органам внутренних дел (полиции) и иным правоохранительным органам, вместе с тем пункт 3 части 1 данной статьи закрепляет возможность участвовать в охране общественного порядка при проведении спортивных, культурно-зрелищных и иных массовых мероприятий по приглашению их организаторов. Вызывает некоторое сомнение в том, что правоохранительный орган может выступить в качестве организатора такого рода мероприятий. Если обратиться к Федеральному закону от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации» ^[2] - организатор физкультурного мероприятия или спортивного мероприятия - юридическое или физическое лицо, по инициативе которого проводится физкультурное мероприятие или спортивное мероприятие и (или) которое осуществляет организационное, финансовое и иное обеспечение подготовки и проведения такого мероприятия. Если далее обратиться к анализу Федерального закона от 4 декабря 2007 года № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации», то законодатель вкладывает несколько иной смысл относительно организатора.

Не совсем понятен смысл включения в ФЗ № 44 статьи 9, предусматривающей участие граждан в поиске лиц, пропавших без вести. Каким образом, участвуя в розыске, граждане смогут участвовать в охране общественного порядка?

Совершенно неудачно по нашему мнению определен статус общественных объединений правоохранительной направленности, который не позволит участвовать в охране общественного порядка.

Несмотря на всю специфику своей деятельности, общественные формирования правоохранительной направленности являются своеобразными формами общественных объединений и действуют на основе установленного в нашей стране законодательства об общественных объединениях.

Обратим для начала внимание на ряд моментов, которые априорно не вписываются и вряд ли могут быть вписаны в «прокрустово ложе» Федерального закона «Об общественных объединениях».

Начнем с самой специфики правоохранительной деятельности в сфере охраны общественного порядка. Совершенно очевидно, что его обеспечение предполагает хорошо организованную коллективную деятельность, немыслимую без известного объема административных полномочий и даже возможностей использования правомерного насилия для пресечения правонарушений и задержания совершивших их лиц. И если исходить из реальной практики, то такие полномочия и возможности могут быть реальностью только в условиях должного специального правового регулирования и единства действий с государственными правоохранительными органами, прежде всего, с полицией. Между тем, федеральное законодательство об общественных объединениях такие положения не содержит. Более того, в принципиальном отношении оно даже противоречит необходимым для общественных объединений правоохранительной направленности условиям деятельности. Возьмем, например, вопрос о возможности организованного слежения за состоянием общественного порядка и возможностью применения для его поддержания правомерного насилия. Конечно, отслеживание состояния правопорядка во многих отношениях особых полномочий не требует. Однако во многих случаях оно же может восприниматься другими гражданами как наступление на их права и свободы, что недопустимо. Следовательно, общественное объединения правоохранительной направленности для своей нормальной деятельности должно обладать специальным административно-правовым статусом, а его члены специальными знаками различия. Все это без правового регулирования невозможно.

А пока этого нет, члены общественных формирований могут расцениваться другими гражданами с любых позиций. Вплоть до того, что их справедливые требования будут восприниматься прямо противоположным образом как своего рода правонарушения. Конечно, среди граждан еще сильны стереотипы прошлой советской системы, которые в той или иной мере трансформируются на представителей общественных формирований правоохранительной направленности. Но ведь это всего лишь стереотипы. Если же взять современный Уголовный кодекс Российской Федерации, то в нем понятия народного дружинника нет, как нет и соответствующей уголовно-правовой защиты его прав как участника правоохранительной деятельности. Все это касается лишь должностных лиц государственных органов.

Возьмем, к примеру, далее возможность применения правомерного насилия при осуществлении правоохранительных функций представителями общественных формирований и мы вновь столкнемся с ситуацией, когда это оказывается возможным лишь в рамках общего субъективного права, установленного для всех граждан в рамках обстоятельств, исключающих уголовную или иную ответственность. Что в таком случае отличает общественное формирование правоохранительной направленности от любой группы граждан, среагировавшей на нарушение охраняемых законом прав? Да и как их групповые действия будут расценены другими гражданами? Думается, во многих случаях ситуация сложится отнюдь не в пользу членов общественных объединений, ставящих своими уставными целями охрану общественного порядка. Ведь устав одной из общественных организаций - это вовсе не нормативный акт, распространяющий свое обязательное действие на других граждан.

Далее следует сказать о правах и обязанностях граждан, участвующих в охране общественного порядка в различных формах. Закрепленный законодателем перечень прав необходимых для выполнения стоящих перед гражданами, участвующими в охране общественного порядка задач требует расширения, например в части оснований применения физической силы и возможности применения специальных средств.

Также считаем, что для того, чтобы граждане изъявляли желание или принимали участие в деятельности общественных формирований правоохранительной направленности, народных дружинах, внештатном сотрудничестве необходимо четкое закрепление их статуса в федеральном законодательстве, предусмотрев при этом не только возможности предоставления различных льгот и преференций (в ФЗ № 44 это возможно по усмотрению различных органов и должностных лиц и не факт, что это будет сделано), а реальных гарантий как правовой, так и социальной защиты.

Это возможно не только путем внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях статьи 19.35 ^[3], но и в уголовное законодательство, предусмотрев ответственность за посягательство на гражданина, выполняющего обязанности по охране общественного порядка, применение насилия в отношении гражданина, выполняющего обязанности по охране общественного порядка, оскорбление гражданина, выполняющего обязанности по охране общественного порядка.

И последнее, что хотелось бы сказать относительно реализации положений ФЗ № 44 это то, что в нем имеется множество отсылочных норм, предусматривающих ведомственное нормотворчеству по ряду вопросов, что как показывает практика будет сделано в «ближайшей» перспективе.

Таким образом, принятие ФЗ № 44 это пример непродуманного и необеспеченного как в организационном, так и финансовом плане нормативного правового акта, о реальности применения которого рассудит практическая деятельность в данном направлении.