Информационное неравенство в информатизации муниципального управления

Грязнова Елена Владимировна доктор философских наук заведующий кафедрой философии и теологии, профессор, Нижегородский государственный педагогический университет им. К. Минина 603005, Россия, г. Нижний Новгород, ул. Ульянова, 1 Gryaznova Elena Vladimirovna Doctor of Philosophy Professor of the department of Philosophy and Theology at Minin Nizhny Novgorod State Pedagogical University 603005, Russia, g. Nizhnii Novgorod, ul. Ul'yanova, 1 egik37@yandex.ru Другие публикации этого автора     Вересова Елена Александровна магистр, кафедра теории и организации управления, Гжельский государственный университет 140155, Россия, Московская область, Раменский р-н, пос. П. Электроизолятор, 67 Veresova Elena Aleksandrovna student for a Master's degree of the Department of the Management Theory and Arrangements at Gzhel State University 140155, Russia, Moscow Region, Ramensky District, settl. Elektroizolyator, h. 67 egik37@yandex.ru Другие публикации этого автора

Михеева Виктория Витальевна магистр, кафедра теории и организации управления, Гжельский государственный университет 140155, Россия, Московская область, г. Раменский р-н, ул. П. Электроизолятор, 67 Mikheeva Viktoriya Vital'evna student for a Master's degree of the Department of the Management Theory and Arrangements at  Gzhel State University 140155, Russia, Moscow Region, Ramensky District,  settlement Elektroizolyator, h. 67 egik37@yandex.ru Другие публикации этого автора

Информатизация как объективный процесс затрагивает все сферы жизни современного государства и общества. Россия стремится достичь мирового уровня информационной готовности и информационной культуры. Данные цели и задачи отражены в основополагающих документах по инновационному развитию нашей страны (Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года; Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации).

Исследований по изучению негативных и позитивных сторон развития информационного общества сегодня достаточно много. Еще в прошлом веке авторы концепций информационного общества писали о таком его негативном проявлении как информационное неравенство. ^[1,2] В частности, речь шла о взаимосвязи неравенства информационного, экономического и социального между субъектами всех уровней: отдельного человека, групп людей, регионов и др. В нашей стране данная взаимосвязь проявилось достаточно ярко, о чем свидетельствует большой разрыв в экономическом, социальном и информационном развитии между различными регионами, муниципалитетами, в отставании в целом информатизации от передовых стран мира и т.п.

Так Н.В. Зубаревич пишет, что: «Стагнация российской экономики к концу 2013 года стала очевидной. Динамика промышленного производства в целом по стране была нулевой относительно 2012 года, а в 30% регионов России отрицательной» ^{[3, c.29]}. Далее, анализируя «Отчет о ходе реализации и об оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011 -2020 годы) за 2013 год», мы видим подобную тенденцию и в информационном развитии нашей страны: «Степень дифференциации субъектов Российской Федерации по интегральным показателям информационного развития по итогам 2013 года предварительно оценивается в 2,7 раз (2012 год – 2,9 раз)». Данный показатель снижается, но медленно. Так же в Отчете показано, что замедление роста российской экономики в 2013 году привело к сокращению темпов роста рынка информационных и телекоммуникационных технологий более чем в 4 раза.

Проблемы в экономике мешают в преодолении информационного неравенства, которое, в свою очередь, создает определенные трудности в информатизации государственного и муниципального управления. Например, в многочисленных муниципальных образованиях нашей страны, находящихся в заведомо более сложных финансовых и социальных условиях, по сравнению с крупными федеральными и региональными центрами решение задач информатизации находится на более низком уровне. Сегодня эта проблема обсуждается довольно активно в публикациях. ^[17] Чтобы понять причины подобного положения, необходимо провести анализ сложившейся ситуации.

Направлений информатизации государственного и муниципального управления можно выделить несколько, подробно они прописаны в Стратегии развития информационного общества в РФ. Как показывает анализ литературы, исследователи особое внимание уделяют проблеме создания полноценного электронного государства ^[4,5]. Кроме того, следует отметить, что инициативы в области развития Информацион­ного общества и системы предоставления госу­дарственных и муниципальных услуг неразрывно связаны с проведением мероприятий администра­тивной реформы в системе государственного управления РФ. В данной работе мы не будем дублировать анализ происходящих реформ, т.к. они достаточно подробно изложены во множествах публикаций.^[6,7] Отметим наиболее важные моменты для нашего исследования.

Так из «Годового отчета о ходе реализации и оценке эффективности государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011-2012 годы) за 2011 год» следует, что в рамках проекта «электронное правительство» была создана инфраструктура, в которую входят такие информационные системы, как:

• «Единый портал государственных и муниципаль­ных услуг (функций);
• Федеральный реестр государственных и муни­ципальных услуг (функций);
• Информационная система головного удостове­ряющего центра;
• Единая система идентификации и аутентифи­кации;
• Единая система межведомственного электрон­ного взаимодействия;
• Единая система нормативной справочной ин­формации». ^[8]

Доступ к системе предоставления государствен­ных электронных услуг реализуется с помощью единого портала государственных и муниципаль­ных услуг. Он обеспечивает до­ступ к информации о государственных электрон­ных услугах и позволяет получать государственные и муниципальные услуги в электронном виде.

Какова же картина реальной работы данного сектора государственного и муниципального управления?

Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации подвело итоги работы Единого портала государственных и муниципальных услуг (ЕПГУ) в первом квартале 2015 года.^[9] Как следует из данного документа, количество россиян, зарегистрированных в Единой системе идентификации и аутентификации (ЕСИА), за первый квартал 2015 года выросло на 1,8 млн. и составило 14,8 млн. человек. Если сопоставить эти цифры с численностью населения Российской Федерации в 2014 году ^[14], которая составила 143,7 млн. человек, то можно видеть, что только 10,8% россиян зарегистрировано на Едином портале государственных услуг.

Что касается регионального распределения использования гражданами электронных госуслуг, то Росстат впервые привел такие данные. ^[10] В результате изучения полученной информации, можно видеть, что доля граждан, обращавшихся к госуслугам электронным способом существенно различается в зависимости от региона. Например, в Воронежской области их число составляет 6,7%, а в Тамбовской 95,2%.

Важным показателем в данных исследованиях можно назвать удовлетворенность граждан государственными (муниципальными) услугами. Так, исследования показывают, что наблюдается рост этого показателя с 14% в 2004 г., до 77,7% в исследовании 2013 г. ^[11,c.65]

Однако социологические исследования показывают, что население указывает на существование следующих проблем в получении государственных и муниципальных услуг: наличие больших очередей – отметило 43,6% респондентов; большие сроки предоставления услуг – отметило 18,1% респондентов. ^[11,c.66] Данную проблему как раз и призвано решить электронное правительство. И снова мы можем наблюдать информационное неравенство между федеральными, региональными и муниципальными образованиями. В частности оно проявляется в том, что в органах местного самоуправления информированность граждан о возможности предоставления электронных услуг явно недостаточная. Так, за получением государственных и муниципальных услуг в 2012 году в МФЦ обращались 8,3% респондентов. Информированность граждан о существовании таких центров составила 50,9%. За предоставлением государственных и муниципальных услуг в электронной форме (через Единый портал государственных услуг) обращались 12,5% респондентов. Осведомленность населения о существовании Единого портала государственных услуг составила 55,9%.^[11,c.67] Данные исследования показывают, что одной из причин низкой активности граждан по использованию государственных услуг в электронном виде – это их неосведомлённость в данном вопросе. Вероятно, что основную долю неинформированных граждан составляют представители муниципальных районов. Проанализируем статистические данные, имеющиеся в публикациях по данным вопросам.

Исследователи НИУ ВШЭ на основе материалов Росстата изучили вопрос о том, какие способы взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления оказываются предпочтительными для населения нашей страны. Полученные данные представлены на рисунке 1: ^[12,c.245]

Рис. 1. Способы взаимодействия населения с органами государственной власти и местного самоуправления 2013 год.

Из полученных результатов видно, что в целом россияне предпочитают контактировать с государ­ством офлайн 25% и при личном контакте 20%.

Возникает вопрос: Почему столь низкая активность использования возможностей электронного правительства у населения? Интересными в этом плане оказываются данные, показывающие степень взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления в электронной форме населения различного возраста, типа поселения и уровня образования: ^[13,c.75]

Рис. 2. Взаимодействие населения с органами власти и местного самоуправления в электронной форме.

Из представленных графиков видно, что чаще всего в электронной форме получают государственные и муниципальные услуги лица в возрасте 25-44 лет, т.е. молодые, экономически активные люди. Второй момент, на который следует обратить внимание – это тот факт, что онлайн-взаимодействие с органами власти в городах почти в 4 раза выше, чем в сельской местности. Кроме того, доля населения с высшим образованием, использующая электронные услуги, выше в два с лишним раза по сравнению с представителями остальных образователь­ных групп.

Данные цифры показывают, что действительно, существует разрыв в использовании возможностей электронного государства в различных типах поселения страны. Вероятно, что у жителей сельской местности, у людей пожилого возраста и пенсионеров, а так же у молодых людей без высшего образования меньше возможностей использования компьютерной техники для обращения за услугами в электронном виде. Так, например, из материалов Росстата следует, что в России сохраняется ощутимый разрыв между уровнями распростране­ния компьютеров и использования Интернет в городских и сельских семьях. В 2014 году эти показатели выглядят следующим образом ^[14,c.334]:

К техническим проблемам использования услуг в электронном виде следует относить не только отсутствие техники, но и качество ее работы. Как показывают расчеты НИУ ВШЭ, при использовании официальных веб-сайтов и порталов госу­дарственных и муниципальных услуг за последние 12 месяцев 38% опрошенных сталкивались с различными проблемами. ^[13,c.73] Из приведенных графиков в указанной публикации видно, что ча­ще всего жалобы касались технических сбоев на сайтах или порта­лах и достоверности опубликованной на них информации (соответ­ственно 25 и 16%).

Обратимся к результатам непосредственных исследований причин низкой активности использования населением услуг в электронном виде ^[13,c.73]:

Рис. 3. Барьеры для получения государственных и муниципальных услуг в электронном виде.

Из представленных графиков видно, что население в большей степени предпочитает получать услуги при личном контакте. Здесь возникает предположение, что такой подход в общении с органами власти присущ, скорее всего, лицам пожилого возраста и людям, не имеющим технических возможностей для получения услуг в электронном виде, т.е. жителям муниципалитетов. Второе предположение может заключаться в том, что население не доверяет органам государственной власти, переместившимся в электронную среду. Интересен и тот факт, что 17% респондентов указали на необходимость предоставить бумажную копию документа. Это положение свидетельствует о том, что сама организация государственных и муниципальных услуг в определенной мере препятствует получению их в электронном виде. Поэтому третье предположение может заключаться в том, что сами органы власти не готовы к реализации услуг в электронном виде.

Как отмечает директор региональных проектов «Парус» Александр Лопарев: «Государство стремится повысить эффективность процесса путем перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид. В то же время местное самоуправление, являясь основным поставщиком данных для оказания не только муниципальных, но и государственных услуг, в России крайне слабо автоматизировано в принципе, и тем более органы муниципального самоуправления (МСУ) не оснащены системами и сервисами для электронного взаимодействия. В результате регион создает инфраструктуру, строит региональную СМЭВ, открывает портал электронных услуг, в то время как на муниципальном уровне данные по запросам в процессе оказания услуг вводятся вручную. При этом соблюдение всех сроков и требований к предоставлению информации, которые возникли в связи с введением в действие СМЭВ, только увеличивает трудозатраты органов МСУ».^[15] В данном случае речь идет о слабой автоматизации на уровне муниципалитетов, что препятствует реализации программ электронного правительства и сокращению информационного неравенства в стране.

Анализ публикаций по проблеме низкой эффективности оказания госуслуг в электронном виде показывает, что причины кроются в определенных правовых и организационных ограничениях, в отсутствии надлежащей мотивации органов власти и местного самоуправления, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги.

Мы со своей стороны считаем, что причина этих проблем кроется еще и в существующих недостатках структуры электронного правительства. В частности следует отметить отсутствие связи порталов государственных услуг федерального уровня с региональными и муниципальными проектами. Анализ публикаций Экспертного центра электронного государства за 2015 год ^[16] показал, что сегодня ведется активная работа для повышения эффективности электронного правительства и сокращения существующего информационного неравенства в России. Однако пока еще достаточно большая часть информационной структуры государственной и муниципальной службы реализована в виде официальных сайтов, автоматизированных и специализированных информационных систем исполнительных органов власти на различных уровнях, которые не имеют единых стандартов и единой основы управления.

Таким образом, проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что сегодня в России существующее информационное неравенство становится серьезным препятствием информатизации муниципального управления. Можно выделить основные причины его существования:

- экономическое неравенство между федеральными, региональными и муниципальными центрами;

- низкий уровень компьютерной грамотности и доступа к Интервенту населения муниципальных образований;

- низкая мотивация административных органов в автоматизации муниципального управления.

Для сокращения разрыва информационного неравенства в нашей стране необходимо повышать качество жизни населения муниципальных районов, делая акцент на формировании информационной культуры управленческих кадров и населения в соответствии с требованиями информационного общества. Дело в том, что оснащение самой современной информационной техникой администраций муниципалитетов и домашних хозяйств бессмысленно без соответствующего уровня компьютерной грамотности людей, живущих и работающих на данных территориях. Поэтому дальнейшее наше исследование мы посвятим анализу информационного потенциала муниципальных образований и разработке предложений для решения существующих в этой сфере проблем.