"Как перестать беспокоиться и начать жить": влияние антироссийских санкций и контрмер на новейший этап развития международного права.

Сазонова Кира Львовна кандидат юридических наук, кандидат политических наук доцент, кафедра государственно-правовых дисциплин, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации 119606, Россия, г. Москва, пр. Вернадского, 84 Sazonova Kira L'vovna Docent, the department of State Legal Disciplines, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration 119606, Russia, g. Moscow, pr. Vernadskogo, 84 kira_sazonova@mail.ru Другие публикации этого автора

На первый взгляд, тема, заявленная в названии статьи, звучит как очередная отсылка к тематике, уже неоднократно дискутировавшейся в последний год. Однако ключевым словосочетанием в заголовке является словосочетание «международное право». Как ни странно, тематика санкций и контрмер, столь бурно обсуждавшаяся политологами, экономистами и журналистами, крайне мало анализировалась представителями отечественной школы международного права. Безусловно, санкции и контрмеры несут в себе существенный политический элемент, однако важно отметить, что каждое из этих явлений имеет определенную международно-правовую историю и нормативное обоснование. Кроме того, именно антироссийские санкции и контрмеры, в значительной степени, стали причиной того, что международное право за последний год претерпело сильнейшие конфигурационные изменения, которые нуждаются в доктринальном анализе и осмыслении.

В последний год слово «санкции» бьет все возможные рекорды по числу упоминаний. Термин, который раньше ассоциировался, в лучшем случае, с полувековой блокадой США маленького, но гордого «острова свободы» Кубы, сегодня однозначно подразумевает отсылку к целому набору различных методов и средств воздействия, которые государства, преимущественно западного географического направления, применяют в отношении Российской Федерации, используя в качестве основания «аннексию Крыма», «войну на Украине» и другие «смертные грехи». График, иллюстрирующий динамику использования слова «санкции», в статистике крупнейшего интернет-поисковика Google, поистине впечатляет – длинная ровная прямая, начиная с февраля 2014 г., вдруг резко стремится вверх, сохраняя, с переменным успехом, достаточно высокие значения по сей день ^[22].

Неоднозначность и объективная сложность рассматриваемой проблематики приводят к необходимости выделения ключевых, наиболее остро стоящих вопросов, связанных с тематикой санкций и контрмер. В связи с этим, автор предлагает несколько тезисов, которые, в значительной степени, определяют текущее состояние предмета исследования.

* Вопросы, связанные с санкциями и контрмерами, связаны с колоссальными терминологическими сложностями.

Количество «авторских» трактовок терминов «санкции» и «контрмеры» с трудом подлежит точной оценке. Подобное разнообразие дефиниций связано с тем, что в настоящее время отсутствует единый документ, в котором раскрывалось бы точное значение и содержание данных категорий.

Поскольку любой представитель международно-правовой или политологической доктрины дает собственное, авторское значение «санкций» и «контрмер», для начала необходимо определиться с терминами, которые играют в рассматриваемом вопросе огромную смысловую роль.

С учетом той прецедентной практики, которой доктрина обогатилась за последний год в связи с антироссийскими санкциями, автор предлагает следующие дефиниции санкций и контрмер.

Санкции – это недружественные меры экономического, политического и дипломатического характера, предпринимаемые государством, группой государств или международной организацией в качестве реакции на длящееся международное правонарушение. Санкции не нарушают нормы действующего международного права, являясь вариантом хоть и недружественного, однако правомерного поведения.

Контрмеры – это меры невоенного характера, совершаемые одним государством в ответ на действия другого государства, которые осуществляющее контрмеры государство считает неправомерными. Фактически, представляют собой нарушение международного права, однако юридически квалифицируются как обстоятельства, исключающие противоправность.

Кроме того, в доктрине международного права, в особенности отечественной, также активно используется термин «принудительные меры», который также вносит определенный хаос в существующую терминологию. Так, по мнению Ю.Н. Жданова, «в широком смысле принудительные меры или действия представляют собой все неблагоприятные для делинквента последствия, вытекающие из совершения правонарушения и применения ответных мер другими субъек­тами международного права» ^{[4, c.12]}. Исходя из данного определения, и санкции, и контрмеры, можно считать принудительными мерами. Более того, словосочетание «принудительные меры» часто используется именно как удобный «зонтичный» термин ^[1;6].

При этом важно подчеркнуть, что Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. и Проект статей об ответственности международных организаций 2011 г., разработанные Комиссией международного права ООН, и принятые в качестве резолюций Генеральной Ассамблеей ООН, не содержат упоминания о «принудительных мерах», поэтому данная категория имеет, в большей степени, доктринальный характер.

* Термин «санкции» может употребляться, как минимум, в трех различных контекстах.

Анализ практики употребления термина «санкции» позволяет сделать вывод о том, что данный термин весьма многозначен и может употребляться, как минимум, в трех совершенно разных контекстах, каждый их которых существенно меняет его международно-правовые характеристики.

В рамках первого контекста понятие «санкции» используется в качестве синонима понятия «ответственность». Данный контекст используется, в основном, в речах политиков и общественных деятелей, в частности, весь последний год термином «санкции» обозначают любые ограничительные и принудительные меры, вводимые иностранными государствами и международными организациями в отношении Российской Федерации.

Подобный подход связан с тем, что термин «контрмеры» лишь сравнительно недавно вошел в научный оборот, поэтому «санкциями» называли не только собственно санкции, но и любые концептуально близкие к ним явления. Например, советский юрист Ю.А.Решетов отмечал, что «в самом широком смысле…все принудительные меры, применяемые по Уставу ООН, есть санкции» ^[11,c.54]. О.А.Красавчиков также полагал, что санкции – это один из видов ответственности ^{[5, c.14]}. Однако не все представители доктрины разделяли подобную трактовку. Например, выдающийся отечественный юрист-международник И.И. Лукашук утверждал, что «принуждение, будь то контрмеры или санкции, является самостоятельным институтом, который связан с ответственностью, но ему присущи другие характеристики»^{[7, c.8]}.

Второй контекст использования термина «санкции» используется в связи с деятельностью Комиссии международного права ООН, которая много лет последовательно отстаивает идею того, что термин «санкции» имеет смысл «зарезервировать» только для мер, предпринимаемых Советом Безопасности ООН на основании Главы VII Устава «Действия в отношении угрозы миру, нарушения мира и актов агрессии». Декларация об основных условиях и стандартных критериях введения и применения санкций и других принудительных мер 2004 г. устанавливает, что применение санкций является крайней мерой и допускается лишь после того, как были исчерпаны все мирные средства урегулирования спора или конфликта и поддержания или восстановления международного мира и безопасности, включая временные меры, предусмотренные в ст. 40 Устава ООН.

Можно констатировать, что подобная узкоспециализированная трактовка не прижилась ни в доктрине, ни в политическом обиходе. Однако, как только мы произносим слово «санкции» вне контекста деятельности Организации Объединенных Наций, мы автоматически покидаем относительно твердый фундамент международного права, и ступаем на неверную почву политических распрей и интриг. Именно в данном контексте, при оценке индивидуальных санкций государств, западные специалисты отмечают, что подобные санкции, строго говоря, «не являются термином международного права, однако широко используются в средствах массовой информации»^[27].

Третий контекст использования термина «санкции» предполагает выделение санкций в отдельный институт, обладающий особыми характеристиками. Данный институт включает в себя как санкции ООН, так и индивидуальные санкции, реализуемые отдельными государствами и группами государств. Представляется, что данный контекст наиболее точно отражает практику реального межгосударственного взаимодействия.

* Контрмеры представляют собой terra incognita международного права, ввиду незначительности прецедентной практики.

Термин «контрмеры» появился в словарях юристов-международников сравнительно недавно. Отмечается, что «выражение «контрмеры» нечасто использовалось до 1970-х гг.» ^{[14, c.1127]}.

Институт контрмер тесно связан с существовавшим ранее институтом репрессалий, которые представляли собой произвольное взимание потерпевшей стороной компенсации за причиненный ущерб, не имевшее никаких четких правил и ограничений, что, фактически, превращало данный институт в узаконенный произвол. Например, согласно данным Государственного департамента США, с 1811 по 1911 г. США требовали репрессалии у различных государств сорок восемь раз, причем как за ущерб значительный, так и за незначительный. Например, в 1914 г. США ввели войска в Мексику, просто потому, что президент Мексики В. Хуерта отказался извиниться перед американским матросом ^[28,c.500].

Согласно арбитражному решению 1930 г., репрессалии есть «акт, в принципе противоречащий международному праву, однако который может быть оправдан постольку, поскольку он спровоцирован неким другим актом, также противоречащим этому праву» ^[21].

Из-за того, что репрессалии изначально подразумевали применение силы, хоть и санкционированное, после закрепления в Уставе ООН 1945 г. принципа неприменения силы и угрозы силой, а также принципа разрешения споров мирными средствами, институт репрессалий стал сдавать свои позиции. Комиссия международного права ООН в комментарии к ст. 22 Проекта статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния отмечает, что термин «репрессалии» перестал широко использоваться именно из-за ненужных ассоциаций с военным способом воздействия на нарушителя ^[10]. В том же комментарии отмечается, что «репрессалии», как устаревший термин, был заменен термином «контрмеры»^[10]. Можно отметить, что некоторые представители советской доктрины, например, Г.В. Шармазанашвили, особо подчеркивали «невоенный» характер контрмер уже тогда, когда это еще не было признано Комиссией международного права ООН ^{[13, c.153]}.

Вполне ожидаемо, термин «репрессалии» не смог быстро и бесследно исчезнуть из научного оборота, поэтому продолжал периодически использоваться. Более того, некоторые ученые полагают, что репрессалии до сих пор сохраняют свое значение. Например, авторитетнейший юрист-международник, сэр Я. Броунли высказывал мнение, что репрессалии по-прежнему правомерны, однако лишь в невоенном формате, являясь при этом составной частью института контрмер ^{[16, c.466]}.

С учетом того, что современные контрмеры имеют подчеркнуто невоенный характер и не должны нарушать императивные нормы международного права, можно констатировать, что практически единственная сфера их применения – это приостановление или прекращение исполнения государством своих договорных обязательств.

Например, в 1978 г., в ответ на нарушение Францией двустороннего американо-французского соглашения о воздушном сообщении, США приняли решение о приостановлении договора, несмотря на возражения Франции, утверждавшей, что потери, которые она понесет, превысят нанесенный ею ущерб. В заявлении США в арбитражный трибунал было сказано, что «воз­можные контрмеры варьируются от официального расторжения соглашения, в случае его существенного нарушения, до временного приостановления действия соответствующих прав другой стороны, тогда как другие права и обязательства остаются в силе» ^[17].

В 1983 г. член Комиссии международного права П. Рейтер, комментируя дело Air Service Agreement, в котором США, в обосновании собственных действий, ссылались на «контрмеры», отметил, что «данный термин ничего не значит» ^{[23, c.102]}. Данный случай является наглядной иллюстрацией того, как трудно термин «контрмеры» входил в научный оборот. Тем не менее, именно в 1980-х гг. термин «контрмеры» стал постепенно закрепляться, в частности, в решениях Международного Суда ООН ^[18;19]. В громком деле о проекте Габчиково-Надьмарош Международный суд в 1997 г. признал, что только контрмеры могут оправдывать противоправные действия. В любом другом случае, такие действия, «предпринятые в ответ на предшествующее международно-противоправное деяние другого государства, и направленные против такого государства, будут противоправными» ^[20].

Окончательное нормативное закрепление термин «контрмеры» получил лишь в 2001 г. в Проекте статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния, где контрмерам посвящена Глава II.

* В доктрине отсутствует четкое понимание того, чем санкции принципиально отличаются от контрмер, что приводит к серьезной путанице.

В целом, отечественная школа международного права достаточно медленно привыкает к мысли о том, что контрмеры и санкции представляют собой два отдельных института с различными характеристиками. Данный факт во многом объясняется закрытостью отечественной международно-правовой школы, а также акцептированием большого количества терминов и концепций из советской школы международного права. Подобное влияние инерции и традиции отрицательно сказывается на отдельных отраслях, в особенности на праве международной ответственности, которое получило основное развитие в 2000-х гг.

Советский юрист-международник В.А. Василенко называл санкциями «односторонние принудительные меры, применяемые государствами или международными организациями к государству, которое нарушило нормы международного права» ^[2,c.34]. Можно констатировать, что данное определение, в целом, подходит и для контрмер. Международно-правовой совет при МИД России в своем заключении 2011 г. также утверждает, что контрмеры и санкции – это одно и то же явление, просто обозначаемое разными терминами: «Санкции (в терминологии Комиссии международного права ООН – контрмеры) заключаются в принятии мер, которые в обычной ситуации противоречили бы обязательствам вводящего их государства, но которые являются правомерными в свете того, что являются ответом на правонарушение» ^[9].Данная позиция представляется не совсем корректной в контексте существующей прецедентной практики. Можно констатировать, что к настоящему времени в международном праве постепенно складываются два отдельных института – институт санкций и институт контрмер.

Большинство представителей западной доктрины также склоняются к мысли о том, что санкции и контрмеры представляют собой два различных, хоть и концептуально близких явления. Однако в вопросе о том, как же отличить данные явления, единства пока не наблюдается. В феврале 2015 г. в Риме прошла международная конференция «Принудительная дипломатия, санкции и международное право», на которой подробно разбирались хитросплетения терминологии, связанной с принудительными мерами. Профессор Ронцитти, один из организаторов конференции, заявил, что самый простой, по его мнению, способ отличить санкции от контрмер – это посмотреть на субъекта, который вводит подобные меры. Если их вводит международная организация, значит, это санкции, если другие субъекты (например, отдельные государства или группы государств) – перед нами контрмеры ^[24]. Однако подобная точка зрения также представляется не совсем верной.

Можно констатировать, что антироссийские санкции и контрмеры существенно обогатили прецедентную практику международного права в части санкций и контрмер. При этом против России использовались как санкции международных организаций, так и санкции и контрмеры со стороны отдельных государств. Представляется, что критерий нарушения международно-правовых норм является самым простым критерием для того, чтобы отличить санкций от контрмер: санкции представляют собой хотя и недружественное, но все-таки правомерное поведение, контрмеры же нарушают международное право, хоть и могут квалифицироваться как обстоятельство, исключающее противоправность.

* Санкции и контрмеры не являются формами международной ответственности государств.

Отнесение санкций и контрмер к формам международной ответственности государств, является, пожалуй, самым распространенным заблуждением. Отчасти это связано с вышеуказанной многозначностью термина «санкции», который нередко используют как синоним понятия «ответственности» в целом: «Санкции могут выступать как мера международно-правовой ответственности государства, нарушившего свои международно-правовые обязательства» ^[9]. Тем не менее, автору гораздо ближе точка зрения И.И. Лукашука, который полагал, что отождествление санкций и ответственности не способствует пониманию природы каждого из этих явлений в отдельности ^[8,c.65].

Тезис о том, что санкции и контрмеры не являются формой международной ответственности, основан на том простом факте, что санкции и контрмеры вводятся не на основании заключения компетентного органа международного правосудия и установления факта международного правонарушения, а лишь на основании сугубо индивидуальных представлений конкретных государств и международных организаций о том, какие действия являются правонарушением, а какие не являются.

Санкции и контрмеры представляют собой не формы ответственности, а меры воздействия на правонарушителя в период длящегося правонарушения, имеющие целью пресечь данное правонарушение. Представленная автором точка зрения подтверждается позицией Комиссии ООН по международному праву. Показательно, что в текстах проектов статей об ответственности, контрмеры отнесены не к формам международной ответственности (к которым относятся реституция, компенсация и сатисфакция), а к обстоятельствам, исключающим противоправность.

Представляется весьма точным замечание Комиссии международного права о том, что «контрмеры являются частью децентрализованной системы, в рамках которой потерпевшие государства могут отстаивать свои права» ^[10]. Правовая природа санкций также, во многом, объясняется децентрализованной природой международного права, поскольку ответственность, назначаемая специализированным органом международного правосудия, может никогда и не наступить, в силу того, что международное право не имеет единого наднационального уровня принуждения. Решение же о введении санкций и контрмер государства могут принять «здесь и сейчас», лишь на основании собственного взгляда на то или иное международно-правовое событие.

Таким образом, санкции и контрмеры – это ни в коем случае не меры ответственности. Если и относить их к тематике права международной ответственности, то исключительно в самом широком контексте, как реакцию международного сообщества на правонарушение.

* Вопросы, связанные с санкциями и контрмерами, в последний год значительно усилили доктринальные расхождения между российской и западной школами международного права.

Было бы неверным утверждать, что западная доктрина международного права представляет собой единую монолитную конструкцию. Однако можно констатировать, что в вопросах, связанных с украинским конфликтом и антироссийскими санкциями, западные школы отличаются удивительным единодушием.

Все те вопросы, которые традиционно являются «камнем преткновения» между российской и западной доктриной международного права, в полной мере проявились в международно-правовых оценках украинского конфликта. Основные противоречия, вполне ожидаемо, вызывал вопрос о соотношении принципа права на самоопределение и принципа территориальной целостности государства; вопрос о том, что одних и тех же лиц можно считать и «сепаратистами», и «борцами за свободу»; вопрос о том, как соблюдается международное уголовное право в условиях внутренних вооруженных конфликтов, и соблюдается ли вообще; вопрос о том, актуальна ли по прежнему такая международно-правовая категория, как «дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства», или же с развитием глобализации и интеграции данное словосочетание постепенно утрачивает свой смысл, и так далее.

Важным моментом для признания правомерности контрмер, в том числе антироссийских, является факт совершения правонарушения государством, в отношении которого вводятся данные контрмеры. Например, западные специалисты отмечают, что даже если какие-либо действия Запада в последний год и нарушают действующее международное право, данные нарушения вполне могут быть оправданы, поскольку «действия ЕС или США совершаются в ответ на нарушение международного права, совершенное ранее Россией» ^[27]. Вот с этого момента и начинаются серьезные проблемы, потому что вопрос о том, а было ли нарушение международного права со страны России в ситуации украинского конфликта – это вопрос, во-первых, пока открытый, а во-вторых, дискуссионный. Открытым он остается постольку, поскольку никакого решения специализированными органами международного правосудия по вопросу российского участия или неучастия в украинском конфликте вынесено не было. Дискуссионным указанный вопрос является из-за того, что различные акторы, прямо или косвенно связанные с данной ситуацией, вполне предсказуемо придерживаются прямо противоположных точек зрения при оценке международно-правовых и политических аспектов событий.

Когда речь заходит о вхождении Крыма в состав РФ, западное научное сообщество снова начинает выступать дружным «единым фронтом», активно используя в публикациях такие клише, как, например, «аннексия Крыма» ^[24]. При этом любые доводы российской школы международного права о том, что ни о какой аннексии речь не шла и всё происходило в рамках международно-правового поля ^[12], заведомо отвергаются, поскольку факт «аннексии», с позиции западных правовых школ, является «самоочевидным случаем, который выглядит совершенно однозначно» ^[24].

При этом можно отметить, что аргументация многих западных юристов-международников в оценке украинского конфликта не отличается блестящей доказательной базой. Например, румынский исследователь А.Беблер заявляет, что референдум в Крыму не соответствовал высоким демократическим стандартам ^[15,c.8], поскольку у людей «было слишком мало времени для принятия решения» ^[15,c.8]. Еще один смехотворный аргумент – утверждение, на основании нескольких абсолютно вырванных из контекста фраз российского руководства ^[15,c.6], о том, что решение об «аннексии Крыма» и «подрыве территориальной целостности Украины» ^[15,c.8] вынашивалось российским руководством, начиная с 2008 г. Страшно представить, какие далеко идущие выводы можно сделать, исходя из анализа речей американского политического истэблишмента, представители которого не особо вуалируют внешнеполитические цели и задачи США.

К сожалению, не только представители академических кругов, но и западные политические деятели отличаются предвзятой односторонней аргументацией в последний год. Например, экс-председатель Европейского Союза Х. Ван Ромпей в официальном заявлении, обосновывающем правомерность антироссийских санкций, заявил, что «когда насилие выходит из под контроля и приводит к убийству почти 300 мирных жителей во время полета из Нидерландов в Малайзию, подобная ситуация требует срочных и решительных мер реагирования» ^[30], тем самым недвусмысленно намекнув на то, кто виноват в катастрофе Боинга 777. Важно отметить, что заявление г-на Ван Ромпея было сделано 29 июля 2014 г., в то время как самый первый предварительный отчёт Совета безопасности Нидерландов — главной организации по расследованию катастрофы, был опубликован лишь 9 сентября 2014 г. Получается, что глава Европейского Союза не только самостоятельно определил виновных, но и установил меры воздействия на них, — и всё это без малейшей отсылки к нормам международного права и общим принципам доказывания.

С одной стороны, с чисто научной точки зрения, доктринальные расхождения, в особенности в области международного права, призваны способствовать нахождению компромиссов между представителями различных правовых семей. Как отмечал великий советский ученый П.Л. Капица, «только противоречие стимулирует развитие науки. Его надо подчеркивать, а не замазывать» ^[3,c.129]. Однако, с другой стороны, западная доктрина международного права в последнее время все чаще использует не научную, а политическую, эмоционально окрашенную аргументацию, что существенно осложняет ее диалог с отечественной школой международного права.

* Вопросы, связанные с санкциями и контрмерами, привели к появлению в международном праве новых явлений и терминов, подлежащих дальнейшей доктринальной оценке.

Во-первых, в последний год возникло уникальное явление «санкции в ответ на санкции», или «контрсанкции». Длительное время ситуации введения санкций представляли собой явно ассиметричные экономические конфигурации, когда сильное в экономическом смысле государство вводило санкции против государства, которое заведомо не могло ответить сопоставимыми ответными мерами. Более того, остро встал вопрос о том, «могут ли санкции активировать право государство на самооборону».

В самом деле, как быть в ситуации, когда государство, в адрес которого введены санкции или контрмеры, совершенно не чувствует своей вины, отказывается признавать факт совершения им правонарушения, и при имеет возможность адекватно отреагировать? Последствия антироссийских санкций изменили традиционное представление о санкциях как о мерах, которые негативно сказывались лишь на том государстве, в отношении которого они вводились.Россия составила собственные санкционные списки, а также ввела эмбарго на ввоз продуктов питания и отдельных категорий товаров из тех стран, которые ввели антироссийские санкции. Данные действия существенно ударили по экономике некоторых стран, в особенности Восточной Европы.

Подобное явление, требующее обозначения специальным термином, усилило и без того терминологически запутанную ситуацию. Например, А. Цзанакопулос, специалист в области международного права, представляющий Оксфордский университет, утверждает, что «санкции в ответ на санкции» и есть «контрмеры», то есть неправомерные действия, которые предпринимаются в ответ на другие неправомерные действия». Принятие подобной трактовки окончательно запутывает и без того непростую ситуацию, потому что, хотя действия Российской Федерации и можно назвать недружественными, однако, с точки зрения международного права, они являются абсолютно правомерными. Кроме того, принятие точки зрения А.Цзанакопулоса открывает широкий простор для начала очередного раунда выяснения межгосударственных отношений, и поиска той самой «отправной точки», когда же и кем же право было нарушено в первый раз. Очевидно, что никаких позитивных изменений в двусторонние отношения подобные выяснения не принесут, а лишь усугубят существующие сложности. Профессор Ронцитти из итальянского Института международных отношений предлагает именовать ответные ограничительные меры, вводимые государством, против которого введены санкции, «контрсанкциями/countersanctions» ^[24].

Во-вторых, в последний год активно дискутируется такой термин, как «неправомерные контрмеры». Фактически, это оксюморон, потому что контрмеры сами по себе представляют нарушение международного права, однако в данном случае авторы термина стремились подчеркнуть, что «правомерные контрмеры» имеют под собой основания, а «неправомерные» не имеют.

Наиболее проблемным аспектом в данном случае является то, что международном праве пока не решен окончательно вопрос о том, правомерно ли введение контрмер со стороны третьих государств, напрямую не задействованных в конфликте. Например,согласно заключению международно-правового совета при МИД России в 2011 г., если контрмеры осуществляются государством иным, нежели потерпевшее государство, они считаются неправомерными ^[9].Представители итальянской школы международного права утверждают, что контрмеры со стороны государств, чьи интересы напрямую не затронуты конфликтом, могут считаться правомерными лишь в случае совершения государством, против которого вводятся контрмеры, «злоупотреблений определенной тяжести» ^[24]. Кто, как и на основании чего имеет право определять тяжесть подобных злоупотреблений – вопрос еще более относительный, чем отношения между пространством и временем в знаменитой «теории относительности» А.Эйнштейна.

Примером контрмер, реализованных государством, напрямую не вовлеченным в конфликт, могут служить контрмеры Нидерландов в отношении Суринама, где в 1982 г. происходили массовые нарушения прав человека. Голландское правительство в одностороннем порядке приостановило действие двухстороннего договора, по которому Суринам получал финансовые субсидии, хотя сам договор не содержал положений о приостановлении или прекращения договора. При этом Нидерланды ссылались на приостановление действия договора ввиду коренного изменения обстоятельств, хотя, по сути, подобные действия вполне можно считать контрмерами. Схожая ситуация случилась в 1986 г., когда США, озаботившись режимом апартеида в ЮАР, запретили самолетам из ЮАР осуществлять посадку на территории США, что нарушало двусторонний договор о воздушном сообщении 1946 г.

С рассматриваемой категорией «неправомерных контрмер» тесно связан еще один дискуссионный термин в рамках рассматриваемой проблемы – так называемые «коллективные контрмеры». Вопрос о правомерности контрмер в тех случаях, когда они применяются не только потерпевшим государством, но и группой государств, а также международным сообществом в целом, по-прежнему остается открытым. Необходимо оговориться, что «коллективные контрмеры» не синонимичны понятию «санкции», так как «санкции» не предполагают нарушения международно-правовых обязательств, а контрмеры предполагают. Речь идет именно о «мерах, нарушающих международное право, которые могут применяться государствами, которые непосредственно не задеты правонарушением, в ответ на нарушения обязательств erga omnes» ^{[26, c.1137]}. Показательным примером подобных «коллективных контрмер» можно привести действия США, Великобритании, Нидерландов, Швейцарии и Австрии против Польши и Советского Союза в 1981 г., когда были экстренно приостановлены договоры, предусматривающие право на посадку самолетов СССР и Польши на территории США, Великобритании, Франции, Нидерландов, Швейцарии и Австрии.

Однако наиболее одиозный случай реализации «неправомерных контрмер», с позиции отечественной доктрины международного права, — это, безусловно, нарушение Францией контракта на поставку в Российскую Федерацию двух вертолетоносцев «Мистраль». Может ли сторона, непосредственно не пострадавшая от неправомерных действий государства, в отношении которого вводятся контрмеры, принимать решения о введении собственных контрмер? Если только на данный вопрос ответить «нет», поведению Франции в ситуации с «Мистралями» не может быть никакого вразумительного оправдания.

Сама идея «коллективных контрмер» развивалась параллельно с процессом формирования наднационального уровня в международных отношениях и появлением международно-правового измерения категории «международное сообщество». Автор одного из самых первых исследований, посвященных контрмерам, Э.Золлер, характеризовала их как «односторонние мирные средства», тем самым подчеркивая, что решение об их принятии носит односторонний характер, и ни в коем случае не представляет собой позицию всего международного сообщества ^[29]. В то же время, развитие глобализационных процессов может привести к постепенному изменению некоторых правовых категорий.

При этом Э.Золлер утверждает, что «контрмеры правомерны только тогда, когда они применяются к виновному государству, как бы трудно не было доказать эту вину» ^{[29, c.10]}. Однако вопрос о вине – это один из самых неурегулированных вопросов в международном праве, из-за чего Комиссия международного права ООН даже отказалась включать ее в проекты статей об ответственности. Таким образом, руководствуясь логикой г-жи Золлер, если само государство считает другое государство виновным – значит, контрмеры, введенные по отношению к данному государству, автоматически становятся правомерными. Однако очевидно, что подобный подход создает почву для колоссальных злоупотреблений.

Ситуация осложняется тем, что Проект статей об ответственности государств за международно-противоправные деяния 2001 г. не дает однозначного ответа на вопрос о правомерности контрмер со стороны третьих государств и групп государств, напрямую не затронутых правонарушением. Так, согласно статье 54 Проекта «Меры, принимаемые государствами, иными, чем потерпевшее государство», Проект «не затрагивает права любого государства, которое…вправе призвать к ответственности другое государство, принять правомерные меры против этого государства для обеспечения прекращения нарушения, и предоставления возмещения в интересах потерпевшего государства или бенефициариев нарушенного обязательства» ^[10]. По образному замечанию Л.-А. Сициланеоса, представленная формулировка «является более двусмысленной, чем предсказания дельфийского оракула» ^{[26, c.1144]}. Во-первых, в названии статьи говорится о «мерах», а не о «контрмерах». Во-вторых, в самом тексте статьи говорится о «правомерных мерах», а контрмеры являются нарушением международных обязательств, поэтому данную статью вряд ли уместно использовать в качестве оправдания контрмер, вводимых государствами, напрямую не пострадавшими от международного правонарушения. С учетом данного контекста, действия Франции в отношении поставки «Мистралей» являются ничем не оправданным произволом, но никак не контрмерами.

* Международное право не определяет точных критериев пропорциональности санкций и контрмер.

Настолько тяжелыми могут быть условия, в которые то или иное государство ставят введенные против него санкции и контрмеры? Действующее международное право не дает точного ответа на данный вопрос. Конечно, проекты статей об ответственности упоминают такие критерии правомерности контрмер, как взаимность и пропорциональность, однако, при внимательном рассмотрении, данные критерии являются весьма относительными. Что касается критерия соразмерности или пропорциональности, очевидно, в вопросах, связанных с контрмерами и санкциями, данный критерий не может работать должным образом, поскольку приходится сравнивать несравнимые вещи. Например, необходимо с помощью санкций остановить государство, которое нарушает императивную норму международного права (скажем, путем развязывания агрессивной войны). Как это сделать, не нарушив при этом норм международного права, и оставаясь в рамках исключительно санкционного воздействия?

Ответом на данный вопрос стали так называемые «умные санкции/smart sanctions», которые изначально применялись исключительно к контексту санкций, вводимых ООН, однако сегодня стали общеупотребительным термином. Например, подобные санкции могут затрагивать сектор конкретных товаров или услуг, который имеет большое значение для экономики государства, против которого вводятся санкции [то есть фактически происходит определенный «шантаж» – либо государство изменит свою позицию по спорному вопросу, либо понесет экономические убытки, порой весьма ощутимые]. Еще один вариант санкций – введение определенных запретов для конкретных лиц, которые считаются тем государством, которое вводит санкции, ключевыми игроками в спорном вопросе, в частности, запреты на передвижение за рубежом и обращение с собственными зарубежными вкладами. Несмотря на название «умные санкции», отсылающее к уму и логике, в ситуации антироссийских санкций, уловить логику порой довольно сложно, поскольку диапазон выбора лиц, попавших в санкционные списки, оказался чрезвычайно широким – от основных фигур отечественного политического истэблишмента до российских журналистов и даже байкеров.

* Эффективность использования санкций и контрмер совершенно неочевидна.

К каким последствиям в международных отношениях привели антироссийские санкции за всего лишь один год? Рост напряженности и алармистских настроений во всем мире. Серьезный подрыв системы международной безопасности, хрупкая конструкция которой скрупулезно выстраивалась несколько десятков лет. Усиление внутренних разногласий среди стран-членов Евросоюза из-за вопроса о целесообразности антироссийских санкций. Невозможность достижения консенсуса между ключевыми акторами международной политики из-за принципиальных позиций. Фактическая утрата конструктивного начала по важнейшим вопросам повестки дня.

При этом, с какой стороны ни оценивай конфликт на Украине, на кого ни возлагай ответственность за происходящее – очевидно, что украинское государство продолжает находиться в глубочайшем кризисе, и введение санкций никак не изменило ситуацию к лучшему. Если определенные положительные изменения и произошли, то не благодаря санкциям и контрмерам, которые лишь усиливали напряженность, а исключительно благодаря тем случаям, когда все участники процесса возвращались к дипломатическим средствам взаимодействия и конструктивному диалогу.

Очевидно, что санкции и контрмеры зачастую становятся не средством воздействия на нарушителя, а формой ведения политической игры, и достижения конкретных политических интересов. Что же касается граждан государств, подвергшихся санкциям, то, по меткому замечанию американского специалиста А. Рейнича, «из-за санкций средний класс исчезает, бедные становятся еще беднее, а богатые становятся еще богаче, так как захватывают контроль над контрабандой и черным рынком» ^{[25, c.852]}.

* Санкции и контрмеры представляют собой «меньшее из зол» в ситуации серьезных межгосударственных противоречий.

На первый взгляд, данный тезис совершенно не соотносится со всем тем, о чем было сказано выше. Однако парадокс санкций и контрмер, в условиях текущего этапа развития международных отношений и международного права, состоит в том, что именно они оказываются «меньшим злом».

Казалось бы, что может быть хуже санкций и контрмер, из-за которых разрываются налаженные деловые контакты, экономические показатели стремятся резко вниз, а тысячи людей теряют рабочие места? На самом деле, вариантов масса. Вооруженный конфликт между несколькими государствами прямо в центре европейского континента. Глобальная война с применением оружия массового уничтожения [c учетом «калибра» политических игроков в ситуации украинского конфликта, вариант хоть и апокалиптический, но возможный]. Иначе говоря, любой вариант, связанный с использованием вооруженной силы, а не экономических, дипломатических, политических средств воздействия, представляется худшим вариантом и «большим злом».

Появление института санкций и контрмер демонстрирует переход к той стадии развития международного права, которая характеризуется растущей взаимозависимостью всех участников межгосударственного взаимодействия, усилением экономического императива в праве и политике, а также увеличением роли мнения пресловутого «международного сообщества», каким бы абстрактным оно не казалось.

Именно поэтому в заголовок статьи вынесено название бестселлера Д. Карнеги «Как перестать беспокоиться и начать жить», впервые изданного в 1948 г. – необходимо признать, что санкции и контрмеры уже стали неотъемлемой частью международно-политического ландшафта, и спокойно принять факт того, что международное право в очередной раз изменило свою конфигурацию, в ответ на изменения системы международных отношений.