К вопросу о лоббировании в Европейском союзе

После вступления в силу Договора, учреждающего Европейское Сообщество (Римский договор)^[1] в 1957 г. Брюссель стал обителью лоббистов. В эти годы основной их мишенью были государства-члены из-за отсутствия у учреждений ЕС реальной политической власти. Тем не менее, в результате вступления в силу в 1987 г. Единого европейского акта^[14] лоббисты переключили свое внимание на Еврокомиссию. Постепенно из-за увеличения компетенции других учреждений ЕС возросло и стремление представителей различных интересов повлиять на разработку политики в этих учреждениях. Заслуживает внимание тот факт, что цели лоббистов, которые встречались с должностными лицами ЕС, время от времени менялись в ответ на изменения европейского права, которые вносились договорами. Например, в результате изменения системы голосования (если раньше решение принималось единогласного, то сейчас для этого достаточно квалифицированного большинства) лоббистская активность значительно возросла.

В результате таких изменений в течение 1990-х гг. Брюссель стал одним из крупнейших мировых центров лоббистской деятельности. Вследствие увеличения числа полномочий и расширения функций учреждений ЕС потребность этих учреждений в участии групп интересов в процессе принятия государственно-властных решений также возросла. Эта потребность привела к поощрению заинтересованных сторон взаимодействовать с органами ЕС. Это, в свою очередь, позволило группам интересов влиять на разработку европейской политики, начиная от формулировки законодательного предложения и заканчивая окончательным утверждением или ратификацией акта. Такая деятельность включала в себя; формирование повестки дня Европарламента; запуск общественных обсуждений, проводимых Еврокомиссией; доработку законопроектов комитетами Европарламента; мониторинг адаптации и реализации законодательства ЕС на национальном уровне.

Если быть точнее, начиная с 1992 г. имеет место открытый диалог Еврокомиссии с группами интересов. В 1996 г. Европарламент запустил реестр для групп интересов с последующим внесением изменений в кодекс поведения их представителей в 1996 и 1997 гг. Поскольку количество лоббистов, действующих в Брюсселе, явно увеличилось, появилась потребность в более конкретном регулировании их поведения. В мае 2006 г. Еврокомиссия опубликовала Зеленую книгу «Европейская инициатива прозрачности»^[5]. После 2-3 лет обсуждений в Еврокомиссии, рабочий проект кодекса поведения представителей интересов стал доступен для общественных консультаций.

Кодекс 2008 г.^[6] содержал ограниченный набор ясных и конкретных правил, определяющих, как должны вести себя представители интересов при взаимодействии с Еврокомиссией. Разработчики кодекса стремились избегать каких-либо абстрактных или общих выражений, которые впоследствии могли бы привести к субъективизму или бесконечным спорам, связанным с потенциальными нарушениями правил. При регистрации регистранты давали согласие соблюдать этот кодекс или заявляли о том, что они уже соблюдают аналогичный профессиональный кодекс.

В 2008 г. Еврокомиссия запускает свой реестр. В том же году Европарламент принимает резолюцию, призывающую к созданию единого реестра Совета ЕС, Европарламента и Еврокомиссии. В 2010 г. Европарламент создает рабочую группу для определения правовых рамок такого реестра и в 2011 г. между Европарламентом и Еврокомиссией заключается соответствующее соглашение.

Поскольку это было простое межведомственное соглашение, а не юридически обязывающий документ, оно не оправдало ожиданий общественности в отношении прозрачности процесса принятия решений на уровне ЕС. Тем не менее, это был прогресс, в первую годовщину существования соглашения в реестре содержалось 5150 организаций.

Считается, что около 25-30 тыс. профессиональных лоббистов, представляющих в основном интересы бизнеса, в настоящее время лоббируют учреждения ЕС^[7]. Поэтому усилия, направленные на то, чтобы повысить эффективность реестра, продолжают предприниматься как Еврокомиссией, так и Европарламентом.

В 2013 г. группа членов Европарламента во главе с комиссаром Маросом Севковичем (Maroš Šefčovič) провела анализ эффективности реестра прозрачности. 13 декабря 2013 г. Еврокомиссией был опубликован перечень рекомендуемых изменений, содержащий, однако, далеко не все меры, необходимость принятия которых отмечалась рабочей группой^[2].

Европарламент выразил свое намерение использовать предложенные группой поправки в качестве краткосрочного решения, которое обеспечит некоторое повышение прозрачности, пока он работает над главной целью – созданием основанной на законодательстве обязательной системы регистрации лоббистов; эта цель нашла отражение в резолюции Европарламента от 8 мая 2008 г.^[9] о развитии правовых рамок деятельности представителей интересов (лоббистов) в европейских учреждениях и в решении Европарламента от 11 мая 2011 г.^[3] о заключении межведомственного соглашения о создании единого реестра прозрачности; ссылка на оба эти документа была сделана в окончательной редакции нового межведомственного соглашения, принятого Еврокомиссией 9 апреля 2014 г. и утвержденного Европарламентом на пленарном заседании 15 апреля 2014 г.^[11].

Новое соглашение сохранило добровольный характер регистрации представителей интересов. В то время как около 8,5 тыс. организаций, занимающихся лоббированием в Брюсселе, зарегистрированы в реестре прозрачности, множество юридических фирм и других организаций, участвующих в лоббировании, продолжают оставаться незарегистрированными. Поскольку регистрация не является обязательной, лоббистские организации, которые не регистрируются, не являются объектами предусмотренных соглашением санкций.

Всем организациям и работающим на себя физическим лицам, вовлеченным в разработку и реализацию политики ЕС, рекомендуется зарегистрироваться в независимости от того, где располагается их головной офис. Сфера действия реестра очень широка и охватывает «любую деятельность, целью которой является прямо или косвенно повлиять на разработку или реализацию политики и процессы принятия решений учреждениями ЕС, независимо от того, где они принимаются, а также от используемого канала или способа коммуникации, например, через аутсорсинг, СМИ, контракты с профессиональными посредниками, мозговыми центрами, платформы, форумы, кампании и грассрутс инициативы». Охватываемая деятельность, таки образом, представляет собой любую форму коммуникации с членом учреждения ЕС, включая, в частности, приглашения на мероприятия, различные предложения и встречи визави.

Стоит отметить, что некоторые виды деятельности согласно соглашению 2014 г. освобождены от регистрации. Самым ярким примером такой деятельности является предоставление клиенту юридической помощи. Хотя утверждение о том, что оказание юридических услуг не следует считать лоббированием в прямом смысле этого слова, не вызывает сомнений, юридические фирмы использовали это положение для доказывания того, что их лоббистская деятельность, которая фактически отличается от деятельности по оказанию юридических услуг, должна быть освобождена от регистрации. В новом соглашении в отношении юридических фирм имеется еще одно исключение: «деятельность по подготовке для клиентов аналитических и исследовательских материалов о потенциальном воздействии любых законодательных или нормативных изменений на их правовое положение и сферу их деятельности» освобождается от регистрации. Это новое исключение является очень выгодным для юридических фирм, поскольку мониторинг законодательных предложений или юридических последствий в противном случае можно было бы рассматривать как подготовительную стадию лоббирования, входящую в сферу действия реестра прозрачности.

Вместе с тем, «деятельность по оказанию правовой помощи клиенту, которая состоит в тактическом или стратегическом консультировании, включая постановку вопросов, рассчитанных на оказание влияния на учреждения ЕС» охватывается реестром. Это создает благоприятный режим для деятельности юридических фирм: согласно отчету, принятому Европарламентом 15 апреля 2014 г. эти «исключения должны стимулировать регистрацию и привести к лучшему пониманию того, какие виды деятельности юридических фирм охватываются реестром». Описанная ситуация может оказаться проблематичной в случае введения обязательной системы регистрации, поскольку часть де-факто лоббистской деятельности юридических фирм будет освобождена от раскрытия.

Согласно новому соглашению региональные органы власти и их представительские офисы больше не освобождены от регистрации, но «могут зарегистрироваться, если хотят это сделать», таким образом, была создана странная категория организаций, которые могут регистрироваться, но им этого делать не рекомендуется. Это исключение выглядит неоправданным, поскольку от любой ассоциации, созданной для представительства интересов нескольких регионов, ожидается регистрация; от всех национальных органов власти, их представительских офисов также ожидается регистрация. Соглашение 2014 г. также исключает из сферы действия реестра лоббирование, осуществляемое постоянными представителями государств-членов ЕС. Возможно, это было сделано для того, чтобы убедить Совет ЕС присоединиться к системе.

Одной из главных новелл соглашения стали стимулы для регистрации. Преимущества, предоставляемые регистрантам Европарламентом, включают в себя: облегчение доступа в его помещения и к его сотрудникам; предоставление возможности организовывать или участвовать в проведении событий, проходящих в его помещениях; облегчение передачи информации, в том числе специальных листов рассылки; предоставление возможности участвовать в качестве докладчика на слушаниях комитета; оказание официальной поддержки.

Европарламент отметил, что покровительство будет предоставляться только зарегистрированным организациям, а число встреч с незарегистрированными организациями или представителями интересов таких организаций будет сведено к минимуму.

В своем отчете Европарламент попросил Еврокомиссию рассмотреть вопрос об ограничении включения незарегистрированных организаций в состав консультативных органов и групп экспертов. Кроме того, было предложено поощрять комиссаров и других сотрудников Еврокомиссии отказываться от приглашений на мероприятия, которые проводятся незарегистрированными организациями. Согласно новому соглашению преимущества, предоставляемые Еврокомиссией регистрантам, включают в себя: уведомление о запуске общественных консультаций; включение в состав экспертных групп и других консультативных органов; специальные листы рассылки; покровительство.

Кроме существующей процедуры обжалования, соглашение 2014 г. предусматривает предупреждения в отношении фактических ошибок, касающихся информации, предоставленной регистрантами, которые любое лицо может направить онлайн.

Возможными санкциями за нарушение кодекса поведения остаются: приостановление регистрации и действия пропуска (при повторном нарушении это наказание сопровождается «названием имени и публичным порицанием», что, в первую очередь, является сильным стимулом не регистрироваться), а также удаление из реестра с изъятием пропуска, в соответствующих случаях.

«Неподобающее поведение», которое может привести к применению этих санкций, подробно описывается в отчете Европарламента от 15 апреля 2014 г.: «Вмешательство в частную сферу или личную жизнь лиц, принимающих решения, например, направление подарков по домашнему адресу лица, принимающего решения, либо попытки получить доступ к лицам, принимающим решения, по их домашнему адресу, через их родственников или друзей; активное осуществление деятельности в сфере коммуникаций с учреждениями ЕС либо с их сотрудниками, которая приводит к ухудшению функционирования систем связи учреждений ЕС, особенно, когда такая деятельность осуществляется анонимно; отказ от раскрытия интересов или представляемых клиентов при контакте с сотрудником Европарламента в отношении законодательного процесса; использование «передовых групп», т.е. организаций, которые скрывают интересы и клиентов, а также не зарегистрированы в реестре прозрачности; использование представителей третьих стран при осуществлении прямой или косвенной лоббистской деятельности; предложение или предоставление финансовой поддержки, людских или материальных ресурсов членам Европарламента или их помощникам»^[4]. Эта дефиниция впервые определила приемлемые и неприемлемые методы лоббирования.

Новое соглашение требует от регистрантов предоставления «специальной» информации о лоббистской деятельности и расходах на ежегодной основе. Кроме того, требуется раскрывать количество времени, потраченного каждым лицом на лоббирование. Важно отметить, что организации также должны раскрывать информацию о любой финансовой помощи, полученной от учреждений ЕС. В дополнение к этому должны публиковаться имена лиц, прошедших аккредитацию в Европарламенте. Новое требование обязывает регистранта раскрывать членство в «группах высокого уровня, консультативных комитетах, экспертных группах, других поддерживаемых ЕС структурах и платформах, «интергруппах» или промышленных форумах Европарламента и т.д.».

Регистранты должны соблюдать кодекс поведения (приложение III к соглашению). Кодекс включает в себя обязанность предоставлять точную и актуальную информацию о любой лоббистской деятельности. Он почти идентичен предыдущему с более сильным акцентом на предотвращение конфликта интересов, а именно на осуществлении сотрудниками из окружения членов Европарламента «иной оплачиваемой деятельности». Представители интересов должны вести себя честно, воздерживаться от продажи копий документов, полученных от учреждений ЕС.

Вашингтон, округ Колумбия, наряду с Брюсселем, является центром лоббистской деятельности. Даже с учетом того, что американская и европейская институциональные системы различны, подразумевая под этим, что проблемы национального и наднационального уровня не обязательно похожи, основанная на законодательстве модель правового регулирования лоббирования США является хорошим образцом для сравнения.

Федеральное правительство США использует режим обязательной регистрации и отчетности лоббистов, основанный на Законе о раскрытии лоббирования 1995 г.^[8].

Согласно этому закону лоббистские фирмы и организации, использующие внутренних лоббистов, должны регистрироваться у секретаря Сената и клерка Палаты представителей. При этом лоббистские фирмы должны подавать отдельную регистрационную форму (LD-1) по каждому клиенту. По конкретному клиенту необходимо зарегистрироваться, если общий доход фирмы, полученный от него за лоббистскую деятельность, превышает или ожидается, что превысит, 3000 долларов США в течение квартального периода.

Организации, использующие внутренних лоббистов, должны регистрироваться, если их общие расходы на лоббистскую деятельность превышают или ожидается, что превысят, 12500 долларов США в течение квартального периода. Лоббист, принятый на работу лоббистской фирмой или организацией, использующей внутренних лоббистов, не регистрируется (хотя он или она указываются в регистрационной форме фирмы/организации). Однако, если лоббист работает на себя, он считается лоббистской фирмой.

В дополнение к регистрации, каждый регистрант должен подавать квартальный отчет (по форме LD-2) в первый день января, апреля, июля и октября каждого года. Квартальный отчет содержит лоббистские доходы и расходы, а также вопросы, которые лоббировались. Квартальные отчеты также раскрывают конкретные вопросы, которыми занимались лоббисты, и имена новых лоббистов, принятых на работу или нанятых фирмой/организацией. Регистранты и лоббисты должны также подавать полугодовой отчет (по форме LD-203) 30 июля и 30 января каждого года. Полугодовой отчет содержит конкретную информацию о некоторых взносах и платежах, сделанных отчитывающимся любому политическому комитету, созданному или контролируемому регистрантом. Он также включает в себя подтверждение того, что отчитывающийся прочитал и понял положения Правил Палаты представителей и Сената о подарках и командировках^{[12, 13]}, а также умышленно не нарушал этих правил. Таким образом, законодательство выражается в соблюдении институциональных правил через юридические обязанности лоббистов, которые они соблюдают, если хотят избежать суровых гражданских и уголовных наказаний.

Закон также содержит ряд точных определений, исключающих возможность их широкого толкования, которая негативно влияет на реестр прозрачности ЕС.

Важно отметить, что хотя американская правовая система содержит широкую доктрину адвокатской тайны, федеральное правительство США не сталкивается ни с одной из проблем, связанных с юридическими фирмами, с какими в настоящее время приходится иметь дело ЕС. После того, как была создана юридически обязывающая система, основанная на законодательстве, юридические фирмы были вынуждены отказаться от попыток использовать адвокатскую тайну в качестве предлога для получения преимуществ. Таким образом, в США юридические фирмы, которые отвечают определению лоббистской фирмы или организации, использующей внутренних лоббистов, должны регистрироваться по общим правилам. Никаких преференций юридическим фирмам не предоставляется и к ним могут применяться те же виды наказаний.

Американский Закон о раскрытии лоббирования также решает проблему «вращающихся дверей»: «период остывания» запрещает конгрессменам в течение 2 лет после ухода в отставку лоббировать Конгресс; запрещает кабинету секретарей и другим высокопоставленным чиновникам исполнительной власти лоббировать департамент или агентство, в котором они работали, в течение двух лет после того, как они покинули свой пост; запрещает старшим сотрудникам и чиновникам Сената совершать лоббистские контакты со всем Сенатом, а не только со своим бывшим офисом, в течение одного года и т.д.

Несколько других потенциальных проблем реестра прозрачности ЕС также эффективно решаются законодательством США:

1) Подробное раскрытие финансовой информации – в ежеквартальных отчетах лоббистские фирмы обязаны сообщать о сумме дохода, полученного от каждого клиента. Если эта сумма не превышает 5000 долларов США, они должны сделать соответствующую отметку без дальнейшей спецификации. Если доход, полученный от клиента, превышает 5000 долларов США, фирма должна произвести добросовестную оценку фактической суммы (в долларах) и округлить ее до ближайших 10000 долларов США. Те же правила применяются к организациям, использующих внутренних лоббистов, в отношении их расходов на лоббирование.

2) Подробное раскрытие лоббируемых вопросов – это является одной из главных целей подачи ежеквартальных отчетов. По каждому клиенту регистрант должен раскрывать: общую сферу лоббирования; конкретные вопросы, которыми занимался лоббист; палаты Конгресса и федеральные агентства, с которыми лоббист вступал в контакт; имена всех лоббистов, которые занимались какой-либо деятельностью в общей сфере; интерес иностранного лица, в соответствующих случаях. Указание номеров лоббируемых законопроектов Палаты представителей или Сената является необходимым, но не достаточным, поскольку многие законопроекты являются объемными и сложными, могут содержать различные положения, которые не всегда связаны с основным предметом правового регулирования или названием законопроекта.

3) Подробное раскрытие сотрудников – раскрытие имен лоббистов осуществляется их работодателями (лоббистскими фирмами и организациями, использующими внутренних лоббистов) в их регистрационной форме. Кроме того, новые лоббисты должны быть раскрыты в ежеквартальном отчета за период, в котором физическое лицо стало лоббистом. Отдельные лоббисты, работающие на лоббистские фирмы или организации, использующих внутренних лоббистов, сами должны подавать полугодовые отчеты.

4) Повышенная прозрачность – секретарь Сената и клерк Палаты представителей размещают всю регистрационную и отчетную информацию в Интернете, как только это становится технически возможным и т.д.

Многие из вышеуказанных положений Закона о раскрытии лоббирования возлагают обязанности на физических лиц и организации. Хотя Европарламент и Еврокомиссия, как представляется, могут и должны ввести специальные правила и определения, аналогичные американским, путем внесения изменений в межведомственное соглашение, маловероятно, что эти правила будут соблюдаться при отсутствии соответствующих юридических санкций.

Стоит отметить, что существующий на уровне ЕС режим регулирования лоббирования, основанный на межведомственном соглашении, постепенно приближается к обязательной системе регистрации.

Также важно понимать, что неучастие Совета ЕС в данном процессе позволяет лоббистам иметь «теневые» средства воздействия на законодательный процесс ЕС. У Еврокомиссии, как представляется, имеется достаточно правовых оснований для создания обязательной системы регистрации в виде статьи 289 Договора о функционировании ЕС^[10] и так называемой «доктрины подразумеваемых полномочий». Даже если Европейский суд посчитает, что принятие такого законодательства не входит в компетенцию ЕС, это не оправдывает отказ от попытки изменения такого важного «статус-кво».

До тех пор, пока регулирование лоббирования является популярным среди европейских граждан, есть основания полагать, что государства-члены ЕС без проблем ратифицируют поправку, создающую в ЕС основанный на законодательстве обязательный реестр прозрачности представителей интересов.