Специфика уголовной, административной, гражданско-правовой ответственности за информационные правонарушения в системе публичного управления

Букалерова Людмила Александровна доктор юридических наук профессор, кафедра уголовного права, уголовного процесса и криминалистики, Российский университет дружбы народов (РУДН) 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6, каб. 346 Bukalerova Lyudmila Aleksandrovna Doctor of Law Professor, Department of Criminal Law and Criminal Process of the Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 6, kab. 346 l_a_buka@mail.ru Другие публикации этого автора

Остроушко Александр Владимирович кандидат юридических наук доцент, кафедра административного и информационного права, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-й Вешняковский, 4, оф. 513 Ostroushko Aleksandr Vladimirovich PhD in Law Associate Professor at the Department of "Administrative and information law", the Financial University under the Government of the Russian Federation 109456, Russia, Moscow, pr-d 4-I veshnyakovskii, 4, of. 513 ostroushko@mail.ru Другие публикации этого автора

Информационная сфера представляет собой сложноорганизованную систему и урегулировать их нормами одной отрасли права невозможно, законодатель стремится регламентировать правоотношения, нормами различных отраслей: гражданского, административного, уголовного, информационного и др.

Интенсивное развитие теории информационного права позволяет сформулировать предмет его регулирования. По мнению И.Л. Бачило – это та часть общественных отношений, которая связана с созданием, формированием, хранением, обработкой, распространением, использованием информационных ресурсов и их конкретных объектов, с управлением в области формирования и использования информационного ресурса в обществе и его отдельных структурах, с развитием и использованием новых технологий работы с информацией и технологий передачи в системах и сетях коммуникаций, с установлением и реализацией мер по обеспечению безопасности в информационных сферах, а также с юридической ответственностью субъектов права в названных областях ^[1].

Аккумулируясь в «информационное общество», его различные субъекты преследуют различные цели - познавательные, политические, экономические. Однако не всегда достижение поставленных задач осуществляется законным путем. Свойства самой информации, ее получения, использования и распространения обусловливают появление ранее не известных науке и практике видов преступных посягательств и способов их совершения. Особенно опасны противоправные деяния с информацией, находящейся в сфере государственного и муниципального управления. Такая информация несет значительную управленческо-правовую нагрузку, так как является средством фиксации значимых юридических фактов, оказывает влияние на совершение властных операций, дозволяя и управомачивая.

Сравнивая с большим объемом и разнообразием информационных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена различными отраслями права, информационные правонарушения в публичном управлении имеют свои рамки. Следует учитывать, что публичное управление выступает в форме реализации функций публичной власти органами государственного и муниципального управления и должностными лицами ^[2].

Использование средств правового регулирования во всех отраслях управления проявляется как закономерность взаимосвязи государства и права ^[3].

Только охраняемая официальная информация, обращающаяся в сфере государственного и муниципального управления, и является предметом исследования настоящей статьи.

Статья 17 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ 21.07.2014) "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" предусматривает, что нарушение требований закона влечет за собой дисциплинарную, гражданско-правовую, административную или уголовную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Основываясь на этой норме, считаем возможным все информационные правонарушения в сфере публичного управления классифицировать и объединить в самостоятельную категорию.

Во-первых, это информационные правонарушения в сфере публичного управления, за которые установлена дисциплинарная ответственность.

Статья 17 «Запреты, связанные с гражданской службой» Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" гласит, что в связи с прохождением гражданской службы гражданскому служащему, в частности, запрещается:

- разглашать или использовать в целях, не связанных с гражданской службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей (п. 9);

- допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, включая решения вышестоящего государственного органа либо государственного органа, в котором гражданский служащий замещает должность гражданской службы, если это не входит в его должностные обязанности (п. 10);

- использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума (п. 12);

- публично выражать отношение к политической партии, другому общественному объединению, религиозному объединению и иной организации в качестве гражданского служащего, если это не входит в его должностные обязанности (п. 13).

Если в указанных деяниях гражданского служащего не будет установлено состава административного правонарушения или преступления, к нему могут быть применены дисциплинарные взыскания, предусмотренные ст. 57 рассматриваемого закона. В ней предусмотрено, что за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

5) увольнение с гражданской службы.

Дополнительно в ч. 3 ст. 17 «Запреты, связанные с гражданской службой» Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" сказано, что гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей. Следует учитывать, что в случае увольнения, лицо уже не является гражданским служащим, поэтому к нему не могут быть применены дисциплинарные взыскания, а лишь уголовная, административная и иная ответственность.

Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" в ст. 14 содержит практически аналогичные запреты в сфере информации для муниципальных служащих:

8) разглашать или использовать в целях, не связанных с муниципальной службой, сведения, отнесенные в соответствии с федеральными законами к сведениям конфиденциального характера, или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей;

9) допускать публичные высказывания, суждения и оценки, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования и их руководителей, если это не входит в его должностные обязанности;

11) использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

12) публично выражать отношение к политической партии, религиозному и другому общественному объединению в качестве муниципального служащего.

Для муниципальных служащих установлена несколько иная дисциплинарная ответственность статьей 27 ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации":

1) замечание;

2) выговор;

3) увольнение с муниципальной службы.

Ч. 3 статьи ст. 14 указанного закона гласит, что гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Во-вторых, есть информационные правонарушения в сфере публичного управления, за которые установлена гражданско-правовая ответственность.

Органы местного самоуправления несут гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате своих незаконных действий (бездействия), в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления. Вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования. Согласно ст. 1071 Гражданского кодекса Российской Федерации, от имени казны выступают соответствующие финансовые органы муниципального образования.

В целом, ст. 15 Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 N 51-ФЗ предусматривает, что лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере, а согласно ст. 16 ГК РФ - убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Специальная норма (ст. 1069 ГК РФ) говорит, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. При этом вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

Е.М. Заболотских справедливо отмечает, что должностные лица органов местного самоуправления, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред в смысле ст. 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации, ответственности перед физическими и юридическими лицами не несут. Требования о возмещении вреда в данном случае к ним применяться не могут, поскольку должностные лица не являются субъектами гражданского права. Согласно ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. При незаконных действиях в сфере гражданского оборота за причиненные должностными лицами органов местного самоуправления убытки несет ответственность муниципальное образование (ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации), а сам его чиновник может быть привлечен к материальной ответственности^[4].

Согласно ст. 238 Трудового кодекса Российской Федерации" от 30.12.2001 N 197-ФЗ работник (чиновник) обязан возместить работодателю причиненный ему прямой действительный ущерб.

Случаи полной материальной ответственности установлены в ст. 243 ТК РФ.

Считаем, что на государственного или муниципального служащего может быть возложена материальная ответственность в полном размере возмещения причиненного ущерба в случае незаконного оборота информации, например с случае разглашения сведений, составляющих охраняемую законом тайну (государственную, служебную, коммерческую или иную).

Таким образом, мы видим, что гражданско-правовая ответственность тесно связана с материальной ответственностью работника, предусмотренной трудовым законодательством. Поэтому мы выделяем, в-третьих, информационные правонарушения в сфере публичного управления, за которые установлена материальная ответственность, предусмотренная трудовым правом.

Заметим, что в ряде случаем можно говорить о конституционно-правовой ответственности органов местного самоуправления за информационные правонарушения (Это - в-четвертых). Таковой Е.М. Заболотских считает досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий (отзыв государственно-властных полномочий)^[4]. Например, Закон Кировской области "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов Кировской области отдельными государственными полномочиями области в сфере архивного дела" устанавливает, что основанием отзыва отдельных государственных полномочий Кировской области, в частности, может служить непредставление органами местного самоуправления отчетов об исполнении переданных им государственных полномочий.

В-пятых, это информационные правонарушения в сфере публичного управления, за которые установлена административная ответственность. Статья 2.1 КоАП РФ дает определение административного правонарушения - противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Специальная Глава 13 КоАП РФ предусматривает административные правонарушения в области связи и информации. Практически все из них могут быть совершены должностными лицами:

- изготовление в целях сбыта либо сбыт заведомо поддельных государственных знаков почтовой оплаты, международных ответных купонов, использование заведомо поддельных клише франкировальных машин, почтовых штемпелей или иных именных вещей (ст. 13.10);

- нарушение установленного законом порядка сбора, хранения, использования или распространения информации о гражданах (персональных данных) (ст. 13.11);

- распространение информации о свободных рабочих местах или вакантных должностях, содержащей ограничения дискриминационного характера (ст. 13.11.1);

- нарушение правил защиты информации (ст. 13.12);

- незаконная деятельность в области защиты информации (ст. 13.13);

- разглашение информации с ограниченным доступом (ст. 13.14);

- злоупотребление свободой массовой информации (ст. 13.15);

- воспрепятствование распространению продукции средства массовой информации (ст. 13.16);

- нарушение правил распространения обязательных сообщений (ст. 13.17);

- воспрепятствование уверенному приему радио- и телепрограмм и работе сайтов в сети "Интернет" (ст. 13.18);

- нарушение порядка представления статистической информации (ст. 13.19);

- нарушение порядка размещения информации в государственной информационной системе жилищно-коммунального хозяйства (ст. 13.19.1);

- нарушение правил хранения, комплектования, учета или использования архивных документов (ст. 13.20);

- нарушение порядка изготовления или распространения продукции средства массовой информации (ст. 13.21);

- нарушение порядка объявления выходных данных (ст. 13.22);

- нарушение сроков и (или) порядка доставки (вручения) адресату судебных извещений (ст. 13.26);

- нарушение требований к организации доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и ее размещению в сети "Интернет" (ст. 13.27);

- нарушение порядка предоставления информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (ст. 13.28).

В-шестых, это информационные правонарушения в сфере публичного управления, за которые установлена уголовная ответственность.

В главе 30 уголовного кодекса РФ собраны преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления.

Объектом составов этих посягательств являются общественные отношения, охраняющие основы государственной власти, нарушает нормальную управленческую деятельность государственных и муниципальных органов и учреждений, как указано в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 09.07.2013 N 24 "О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях".

К информационным преступлениямв сфере публичного управления, на наш взгляд, можно отнести следующие составы преступлений из главы 30 УК РФ:

- внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений (ст. 285.3);

- отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию Российской Федерации или Счетной палате Российской Федерации (ст. 287);

- служебный подлог (ст. 292);

- незаконная выдача паспорта гражданина Российской Федерации, а равно внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 292.1).

Субъектами указанных преступлений являются три категории лиц: это должностные лица; государственные служащие; служащие органа местного самоуправления, не являющиеся должностными лицами.

Глава 32 «Преступления против порядка управления» также содержит ряд информационных преступлений:

- фиктивная регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации и фиктивная регистрация иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации (ст. 322.2);

- фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в жилом помещении в Российской Федерации (ст. 322.3).

В целом, согласно статье 14 Уголовного кодекса Российской Федерации преступлением является виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под угрозой наказания.

Считаем, что под информационными правонарушениями в сфере публичного управления следует понимать противоправные посягательства, в которых охраняемая официальная информация является предметом правонарушения либо использована как средство совершения правонарушения.