Заявители по Федеральному закону «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»: виды и особенности

Ст. 33 Конституции РФ определяет, что «граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления». Вместе с тем буквальный смысл конституционной нормы давно расходится с ее реальным содержанием, поскольку сначала практика и конституционна теория, а затем и законодатель существенно расширили число субъектов, уполномоченных направлять обращения органам публичной власти. Если Конституция упоминает только два вида обращений (индивидуальные и коллективные) которым соответствуют заявители: гражданин или группа граждан, то с 2013 года правом направлять обращения наделены также объединения граждан, в том числе юридические лица.

Заявителем в конституционно-правовом смысле всегда является частное (а не публичное) лицо, то есть индивид, группа индивидов или объединение индивидов (организация), но не органы публичной власти или их должностные лица. Термин индивид в этом контексте (в отличие от абстрактных терминов субъект или лицо) позволяет подчеркнуть принадлежность права на обращение человеку, а не органу власти, то есть частному, а не публично-правовому субъекту.

Анализ заявителей следует начать с индивида, то есть с человека в личном качестве. Дело в том, что кроме общего правого статуса каждому человеку присущ индивидуальный правовой статус включающий множество специальных правых статусов. Право на обращение является универсальным конституционным правом и входит в качестве составной части в общий правой статус индивида. Вместе с тем получение специального юридического статуса в отдельных случаях может блокировать право на обращение. Так, любой государственный служащий направляет большое количество заявлений своему руководителю (о предоставлении отпуска, об увольнении и т.п.), однако, они не являются обращениями в собственном значении этого слова и не подлежат рассмотрению по правилам Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан РФ»^[1] (далее - Закон об обращениях), поскольку правоотношение возникает не между гражданином и органом власти, а между работником и работодателем. Безусловно, работника можно считать заявителем, работодателя – адресатом, но волеизъявление человека в этом случае не может именоваться обращением в конституционно-правовом смысле этого слова, поскольку порождает не публичные, а совсем иного рода локальные (трудовые) правоотношения.

Согласно ст. 33 Конституции РФ правом на обращение наделены только граждане Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются им, если соответствующие исключения не установлены федеральным законом. Этот тезис является общеизвестными и базируется на ч. 3 ст. 62 Конституции РФ и ст. 4 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»^[2] согласно которым иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами РФ.

В советской науке отдельные авторы, занимавшиеся проблематикой обращений граждан, утверждали: «…Хотя по существу возможность подачи жалобы иностранными гражданами у нас не ограничивается, однако, такое право никакими актами не предусмотрено…»^{[3, c. 35]}. Аналогичный подход можно было встретить и в более поздних уже российских исследованиях. По мнению Н.Ю. Хаманевой: «Статья 33 Конституции Российской Федерации наделяет правом на обращение только граждан Российской Федерации. Вместе с тем, на практике, этим правом пользуются иностранцы и лица без гражданства…»^{[4, c. 14]}. «Весьма странно выглядит лишение иностранцев права на обращение при предоставлении им политического права на объединение»^{[5, c. 214]}.

Правильной представляется позиция Ю.Н. Алистратова: «…принцип всеобщности означает, что любое физическое лицо в соответствии с российским законодательством обладает правом на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления за исключением случаев, установленных законом и нормами международного права. Эти изъятия касаются тех обращений, которые носят политический характер, субъектами которых выступают исключительно граждане Российской Федерации, или противоречат международно-правовым обязательствам России…»^{[6, c. 39]}. Аналогичной позиции придерживается И.А. Кравец, который выводит всеобщность права на обращение из принципа национального режима^{[7, c. 36]}. Несколько иной подход предлагает С.А. Широбоков который считает, «что право обращения присуще иностранным гражданам и лицам без гражданства в отношении личных, социальных, экономических, духовных и культурных прав на основании ст. 62 п. 2, п. 3 Конституции Российской Федерации. Что же касается политических прав, то вряд ли в полной мере необходимо наделять иностранных граждан правом обращения»^{[8, c. 18]}.

В настоящий момент универсальные акты, устанавливающие ограничения права на обращение для лиц, не являющихся гражданами РФ, отсутствуют. Даже в тех случаях, когда иностранец не обладает субъективным правом, о реализации которого он просит направляя обращение, он не лишен возможности подать соответствующее заявление, а органы власти обязаны дать на него хоть и отрицательный, но мотивированный ответ.

Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»^[9] не содержит прямого запрета иностранным гражданам и апатридам подавать обращения, как это сделано, например, в отношении агитации (пп. «е» п. 7 ст. 48) или пожертвований (пп. «б» п. 6 ст. 58). Толкование общих положений этого закона (п. 6 ст. 3) также не дает основания утверждать о наличии такого запрета в сфере избирательных правоотношений. Другое дело, что по обращениям иностранцев о реализации ими политических прав должно быть отказано по существу, но вот оснований не принять такое обращение орган власти не имеет.

Согласно Конституции РФ индивидуальное право человека на обращение дополняется возможностью подачи коллективных обращений. Такие обращения ничем принципиально не отличаются от индивидуальных, поскольку субъектом волеизъявления по прежнему остается каждый индивид подписавший обращение. Гораздо более сложным и дискуссионным, является вопрос признания заявителями объединений граждан - организаций (прежде всего юридических лиц).

Ст. 33 Конституции РФ и первоначальная редакция ч. 1 ст. 1 и ч. 1 ст. 2 Закона об обращениях в качестве субъектов управомоченных направлять обращения называли только граждан. Это порождало неопределенность относительно возможности направлять обращения от имени юридических лиц. Поправки лета 2013 года в Закон об обращениях^[10] прояснили ситуацию, но не устранили всех проблем. В действующей редакции закона заявителями признаны не только граждане, но и их объединения, в том числе юридические лица.

Первоначальная редакция ч. 1 ст. 2 Закона об обращениях предусматривала следующую норму «Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения...». Вместо того чтобы переформулировать эту норму, законодатель полностью сохранил структуру предложения, дополнив его указанием на объединения граждан (в том числе юридических лиц) как субъектов обращения: «Граждане имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения, включая обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц…». Если исходить из буквального смысла новой редакции статьи, то получается, что право на обращение предоставлено не юридическому лицу, и даже не объединению, а гражданину, при этом волеизъявления объединений граждан приравнены к особой разновидности коллективных обращений.

Неудачность выбранной конструкции заключается сразу в двух аспектах. Во-первых, из указанной формулировки остается непонятным, кто должен подписать обращение объединения граждан: все члены такого объединения (что бы оно стало действительно коллегиальным) или его представитель? Некоторую ясность вносит новая ч. 4 ст. 1 Закона об обращениях согласно которой «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан… распространяется на… обращения объединений граждан, в том числе юридических лиц». На основании этой нормы объединения граждан надлежит признать самостоятельным субъектом права на обращение, а их волеизъявления отдельным видом обращений, подписываемым представителем организации. Однако, приведенная норма не снимает второго аспекта проблемы. Согласно ч. 1 ст. 2 Закон об обращениях право на обращение предусмотрено для граждан и, по общему правилу, для объединений граждан. Юридические лица пользуются этим правом, так как рассматриваются законодателем в качестве разновидности объединений граждан («в том числе юридическими лицами). Однако, юридические лица могу создаваться одним гражданином, поэтому безоговорочно признавать их формой объединения граждан нельзя. Означает ли это, что они лишены права направлять обращения от своего имени? На основании конституционного принципа равноправия - нет.

Следует признать, что поправки 2013 года в Закон об обращениях революционными не стали, они лишь закрепили реально существовавшую практику направления обращений юридическими лицами. Внесенные изменения реализовали правовую позицию Конституционного Суда РФ, сформулированную еще в 1996 году ^[11], согласно которой в основе правового статуса объединений граждан лежат, прежде всего, конституционные нормы, устанавливающие основные права и свободы, которые по своей правовой природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, и потому то или иное конституционное право человека и гражданина может распространяться на юридические лица в той степени, в какой это право по своей природе может быть к ним применимо.

Таким образом, право объединений граждан, в том числе юридических лиц, обращаться в органы публичной власти производно от конституционно установленного права граждан направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления, а отказ в признании юридических лиц как объединений граждан субъектами конституционного права на обращение недопустим.

Подтверждение такой позиции можно найти и в теории права. Так Р. Иеринг указывал, что «юридическое лицо не является дестинатором прав которыми оно обладает, а дестинаторами являются те физические лица, которые стоят позади него. Для них юридическое лицо является только технически необходимым представителем (носителем права)^{[12, c. 75-76]}.

Вместе с тем официальное включение в 2013 году юридических лиц и объединений граждан в число субъектов права на обращение, выявило перед наукой конституционного права очередную проблему. В настоящий момент наименование Закон об обращениях и его содержание (за исключением ст.ст. 1 и 2), никоим образом не отражают особенностей связанных с подачей обращений организациями. Не отражает внесенных изменений и понятийный аппарат, который упоминает только обращения граждан. Вместе с тем сам факт приравнивания обращений объединений граждан и юридических лиц к обращениям граждан (ч. 4 ст. 1) не снимает с законодателя обязанности надлежащим образом изложить это в законе с соблюдением требований юридической техники.

Причина столь странного и неудачного правового регулирования заключается в то, что внесение поправок было продиктовано не свободной волей законодателя, а Постановлением Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П указавшего на не конституционность исключения юридических лиц и объединений граждан из числа субъектов права на обращение^[13].

Видимо, исключая возможные злоупотребления со стороны законодательной ветви власти, суд максимально детализировал свое решение, указав в нем и объединения граждан, и юридических лиц. Предполагаю, что сделано это было для того, чтобы исключить возможность неполного (частичного) регулирования конституционного права. При этом суд не думал и не должен был думать о текстуальной форме реализации в законе права объединений граждан, в том числе юридических лиц на обращение.

Вместо того чтобы подойти к внесению поправок в Закон об обращениях концептуально, законодатель ограничился прямым включением в него отельных фраз из резулятивной части Постановления Конституционного Суда не озаботившись их взаимоувязкой с остальными нормами. Формально, решение органа конституционного контроля исполнено, содержание поправок (особенно с учетом позиции Конституционного Суда) о праве объединений граждан и юридических лиц направлять обращения сомнений не вызывает, но вот форма юридического закрепления далека от идеальной. С учетом невысокой правовой грамотности заявителей (а в ряде случаев и адресатов обращений) подобное невнятное регулирование может повлечь неправильное толкование и как следствие нарушения прав граждан и организаций.

В целях объективности исследования отметим, что проблема соединения в правовом акте традиционного обращения граждан с нетрадиционным обращением объединений является сложной и не всегда может быть решена путем внесение микро-поправок. Интересным примером в этом вопросе может служить белорусский законодатель, который в 2011 году принял закон «Об обращениях граждан и юридических лиц»^[14], отменив прежний закон «Об обращениях граждан»^[15]. Причина принятия нового закона заключалась как раз в том, что необходимо было дополнить акт новым субъектом обращений – юридическим лицом. Остальные отличия между новым и старым законами явно несущественны.

Сложность введения нового субъекта обращения в законодательство предопределена советским юридическим наследием, где правом направлять предложения, заявления и жалобы обладал только гражданин^[16]. Неудивительно, что все без исключения пост-советские страны при принятии своих законов об обращениях предусмотрели единственного субъекта волеизъявления – гражданина. В настоящий момент расширили этот перечень путем включения в него юридических лиц только Россия (2013 г.) и Беларусь (2011 г.). В этом смысле законодательство России представляется наиболее прогрессивным, так как наделяет правом на обращение не только юридических лиц, но и объединения граждан, которые могут и не быть зарегистрированными в качестве юридического лица. Вместе с тем, форма установления такого права должна быть уточнена путем внесения изменений в ч. 4 ст. 1 и ч. 1 ст. 2 Закона об обращениях граждан.

Наиболее простым будет заменить слова «в том числе юридических лиц» словами «и юридических лиц». Итоговый вариант, например ч. 4 ст. 1 при этом будет звучать так: «Установленный настоящим Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан… распространяется на правоотношения, связанные с рассмотрением указанными органами, должностными лицами обращений объединений граждан и юридических лиц…».

Более обстоятельным вариантом решения проблемы видится использование собирательного термина организация (с 2013 года уже включенного в Закон об обращениях граждан применительно к адресатам обращений), тем более что имеющийся в законе термин «объединения граждан, в том числе юридические лица» представляется сложной, а потому неудобной правой конструкцией. В настоящий момент нормативное определение собирательного термина организация отсутствует, однако под ним традиционно понимается любое объединение граждан (вне зависимости от наличия статуса юридического лица), а также любое частное (не публичное) юридическое лицо в любой организационно-правовой форме (вне зависимости от количества учредителей и особенностей правового статуса).

Оба предложенных варианта регулирования исключают любое произвольное толкование, а соответственно и возможность злоупотребления правом, обеспечивают абсолютное и равное право на обращение всем юридическим лицам (включая созданные одним лицом и не являющиеся формой реализации конституционного права на объединение), а также всем объединениям граждан (вне зависимости от их регистрации в качестве юридического лица).

Включение юридических лиц и объединений граждан в название закона и повсеместное их внесение во все его статьи нецелесообразно не только с позиций юридической техники, но и в силу того, что любое юридическое лицо или объединение граждан в известном смысле является юридической фикцией, а его право на обращение производно от соответствующего права гражданина. Опыт Республики Беларусь хоть и представляется интересным, но все же представляется избыточным. Более правильным будет включить в закон новую правовую категорию - «заявитель», которая бы охватывала и граждан, и их объединения и юридических лиц.

Завершая анализ организаций как заявителем отметим, что главное их отличие от коллективных (индивидуальных) заключается в том, что право на обращение принадлежит не каждому члену коллектива в отдельности, а исключительно объединению. То есть право на обращение организации не является суммой индивидуальных прав на обращение. Соответственно юридически значимые последствия возникают не для отдельного индивида или группы, а для объединения в целом.

Возвращаясь к рассмотрению свойств заявителя, следует отметить, что для реализации принадлежащего ему права на обращение он должен обладать дееспособностью.

Для граждан конституционное право на обращение (как и любое субъективное право^{[17, c. 208]}) возникает с момента рождения, а временем возникновения способности самостоятельно его реализовывать – является момент обретения дееспособности. Наличие дееспособности у граждан зависит от достижения определенного возраста и соответствующего психического состояния.

Согласно ст. 60 Конституции РФ дееспособность возникает с 18 лет, однако, в отдельных случаях нормативными актами может устанавливаться пониженный возрастной ценз для осуществления права на обращение. Так ст. 13 Семейного кодекса РФ позволяет лица достигшим 16 лет подавать заявление о вступлении в брак^[18]; п. 1 и 10 «Положения о паспорте гражданина РФ» обязывают 14-летних граждан подавать заявление о выдаче паспорта^[19] и другие примеры.

В научной литературе высказываются суждения о том, что право на обращение не ограничено вообще никаким возрастом и принадлежит детям до достижения 18 лет^{[20, c. 214]}. Думается, что такое предположение не основано на законе и не соответствует сложившейся правоприменительной практике. Вместе с тем нет ничего плохого в том, чтобы предоставить универсальное право обращаться в органы власти лицам, не достигшими совершеннолетия. Целесообразно дополнить Закон об обращениях граждан нормой о пониженном возрастном цензе для заявителей на уровне 14 лет (тем более что многие гражданские права могут быть реализованы несовершеннолетним в случае эмансипации). Установление еще более низкого возраста представляется нецелесообразным. Сформулированное предложение носит общий характер и не распространяется на обращения, урегулированные специальными законами.

Повышенного возрастного ценза для права на обращение (в отличие от некоторых иных конституционных прав) не существует. Так, лицо, не достигшее возраста 35 лет, может обратиться с заявлением о регистрации его в качестве кандидата в Президенты РФ. Такое заявление должно быть принято и на него должен быть дан мотивированный ответ, вне зависимости от того факта, что заявитель не может быть зарегистрирован в качестве кандидата.

Соответствующее психическое состояние любого заявителя презюмируется, то есть он не обязан доказывать свою дееспособность. В случае утраты дееспособности человек утрачивает право на обращение. Вместе с тем существует практика Конституционного Суда РФ по рассмотрению жалоб поданных недееспособными лицами^[21].

Что касается организаций, то момент возникновения правоспособности и дееспособности у них совпадает и зависит от их правовой формы. Моментом возникновения дееспособности, а значит и права на обращение для юридических лиц является момент их государственной регистрации, а для объединений граждан без образования юридического лица – момент принятия решения учредителями о создании объединения, об утверждении его устава и о формировании руководящих и контрольно-ревизионного органов.

Обращения, поданные недееспособным заявителем (гражданином или организацией) являются таковыми лишь по форме, но исходят от неуполномоченного субъекта, а потому не могут порождать правовых последствий и не подлежат рассмотрению в установленном порядке.

Завершая изучение заявителей, надлежит констатировать, что ими могут быть: индивид (любой человек в личном качестве), группа индивидов или организация, созданная гражданами или одним гражданином (вне зависимости от наличия или отсутствия статуса юридического лица), а также союз (ассоциация) таких организаций.

Заявитель, то есть субъект волеизъявления позволяет отличать конституционно-правовые обращения от иных видов волеизъявлений, например, направляемых должностными лицами органов власти, как это предусмотрено в частности статьей 18 Федерального закона «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» в отношении запросов информации^[22]. Обращения, в соответствии со ст. 33 конституции РФ и Законом об обращениях – это волеизъявления именно частных лиц и организаций (использующих свое конституционное право), а не публичных образований (реализующих свое полномочие).