Дискуссия об организационных моделях отечественного судебного управления

Абдулин Роберт Семенович доктор юридических наук, кандидат педагогических наук доцент, Курганский государственный университет, заведующий кафедрой уголовного права; судья Курганского областного суда в отставке; Заслуженный юрист Российской Федерации 640000, Россия, Курганская область, г. Курган, ул. Пушкина, 187 Abdulin Robert Semenovich Associate Professor of the Department of Criminal Law and Process at Kurgan State University, resigned judge of the Kurgan Regional Court, Honored Lawyer of the Russian Federation.  640000, Russia, Kurgan region, Kurgan, Pushkin str., 187 abrosem@yandex.ru Другие публикации этого автора

Прежде чем рассмотреть модели судебного управления, обратимся к высказываниям Ф.Тейлора, основоположника научной организации труда и управления. По его мнению, модель управления - это не изобретение, а эволюция ^{[1, с.35-48]}. Поскольку это эволюционный процесс, то любая модель управления базируется на историческом опыте, на традициях, преемственности. Наука судебного управления в этом отношении мало чем отличается от других. Она также интересуется прошлым, настоящим и будущим.Практически все управленческие проблемы судебной власти можно условно свести к трем параметрам оценки состояния этого специфичного явления: во-первых, отношение к ней государственной власти; во–вторых, правосознание тех кто организует и осуществляет судебное управление; в–третьих, законы о судебной власти, регламентирующие судебное управление. Формирование модели судебного управления происходит, прежде всего, на институциональном уровне государственного управления, базирующегося на учете идей и целей государства по развитию судебной системы. Именно под их влиянием формируются функции, структура, компетенция субъекта судебного управления, формы и методы организационной деятельности, что относится к внешним, наблюдаемым функциональным характеристикам той или иной модели. Таким образом, модель судебного управления есть не что иное как производное от достигнутого развития судебной власти и представлений государства о желаемом его будущем.

То, что суды нуждаются в создании эффективной системы организации их работы–не требует особого обоснования. Однако в этой связи целесообразен перенос центра тяжести функционирования той или иной модели судебного управления в политико-правовое поле государственного управления, в зависимости от которого и проводится регулирование, контроль, координация, влияние, воздействие и разрешение проблемных ситуаций в сфере судебной деятельности. Нельзя считать, что для успешной работы судов достаточно прилежного выполнения судьями своих обязанностей. В любой судебной системе, любого государства, помимо отправления правосудия, решаются многие вопросы внутренней и внешней организации судебной деятельности. Среди них такие вопросы как определение политики в области судопроизводства, судебной практики, кадровые, финансовые, надзор за судейской дисциплиной и дисциплиной работников судебных органов, строительство, ремонт помещений и оснащение их необходимым оборудованием и др.

К сожалению, в настоящее время в Российской Федерации отсутствует научная концепция судебного управления, что является ярким свидетельством не только отсутствия практически значимых теоретических знаний о его правовом образе, но сложности и многомерности понимания прошлого, действительного и прогнозируемого существования этого явления.

В сложившейся ситуации понимания состояния той или иной модели судебного управления в историческом прошлом и перспективы его дальнейшего развития в ХХI в., мы видим их социальную апробацию, принципы, подходы, взаимосвязь с государством и судебной властью, качественное преобразование и кризис, этапы развития, что, безусловно, можно рассматривать как некую закономерность. Фундаментальной предпосылкой для создания любой модели управления, в том числе и судебной, выступает правовой тип властвования, заключающийся в правовой организации власти, правовом функционировании власти и правовом целеполагании власти. Очевидно, что в каждой из трех названных составляющих присутствует контрольный элемент, позволяющий обеспечить нерушимость основ правовой конструкции власти, а равно стабильность ее развития, что обусловливает и правовой характер самого государственного контроля. Как уже указывалось выше, эволюция управленческой мысли в судебной системе наиболее ярко отражается в ее моделях.

Из уже имеющихся научных исследований, проведенных учеными в области судебного управления, архивных данных и историко-правовой литературы, видно, что модели судебного управления эволюционировали в соответствии с объективными условиями и потребностями государства в течение исторически длительного периода времени. В случае если модель судебного управления начинала неадекватно отражать на практике видение государства о дальнейшем развитии судебной системы, сменялась модель судебного управления. Безусловно, в очередную модель судебного управления интегрировались все положительные формы и методы предыдущей модели и, тем самым, принималась на вооружение наиболее эффективная модель.

Отечественное судебное управление, берущее свое начало, по мнению Д.О. Серова в начале XVIII в. ^{[2, с.19-23]}, развивалось и формировалось чрезвычайно медленно. По мере становления и развития Российского государства, усложнялось, структурировалось и содержательно обогащалось и судебное управление. Несомненно, стабильность, устойчивость во времени любой модели судебного управления лежала в области государственного управления. В принятии решений о модели судебного управления этот уровень управления предполагал обязательный учет социально-экономических и политических факторов, в которых происходило развитие государства.

Однако в истории развития Российской государственности были периоды, когда решение о модели судебного управления принималось с позиции сиюминутной политической целесообразности и правовой необходимости (октябрь 1917г.). При этом опора была не на действующие законы (их просто на этом этапе не было), а на «революционную законность», «классовое чутье» и другие идеологические принципы, ставшие одними из базовых принципов модели советского судебного управления до 1940-х гг.

В самом обобщенном виде судебное управление как дореволюционного, так и советского периодов развития государства, было сконцентрировано на двух направлениях деятельности: административно-надзорной и организационно-обеспечительной. К первой группе относилось разрешение вопросов, связанных с администрированием, то есть руководством судами (проведение ревизий судов, изучение и обобщение судебной практики, издание руководящих указаний по итогам ревизий и обобщений, привлечение судей к дисциплинарной ответственности). Ко второй группе - разрешение кадровых вопросов и вопросов материально-технического и финансового обеспечения деятельности судов. В зависимости от модели судебного управления оба указанных направления могли быть сосредоточены: 1)только в исполнительном органе; 2) исполнительном органе и коллегиальных органах судебной власти; 3)в исполнительных органах и в вышестоящих судах; 4) в вышестоящих судах и его коллегиальных органах и органах государственного и местного управления; 5) в вышестоящих судах и их коллегиальных органах, органах судейского сообщества и под их контролем в Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации.

В советский период во всех моделях судебного управления руководящим органом была Коммунистическая партия, определявшая, в конечном счете, ее изменение.

Современная судебная система, по сравнению с дореформенной, имеет сложную внутреннюю структуру. Ее элементы имеют разную способность влиять на сущностные признаки нынешней модели внутрисистемного управления, но, будучи взаимосвязанными и взаимозависимыми, обуславливают не только прямое, но и синергетическое воздействие на эффективность ее модели. Поэтому говоря о современной модели судебного управления, которую предпочтительнее назвать внутрисистемным управлением, видим, что это сверхсложная (не только по своему внутреннему содержанию, но и специфичности задач и целей, стоящих перед ней), самоорганизующаяся, открытая, нелинейная система, со всеми присущими ей свойствами и принципами развития. Главная роль в этой модели управления принадлежит внутренней самоорганизации, дающей судебной власти возможность выхода на совокупность внутренних и внешних условий, способствующих выбору одного из вариантов устойчивого развития, к которому она стремится. Собственно именно в плоскости внутренней самоорганизации заключается тенденция развития, инициирующая процесс самодостраивания внутренних органов управления судебной власти. В данном случае речь идет о расширении числа органов судейского сообщества. Например, экзаменационные комиссии по приему квалификационных экзаменов у кандидатов на должности судей структурно находились в составе квалификационных коллегий судей. Однако учитывая их значимость в качественном отборе будущих судей, Закон об органах судейского сообщества был дополнен еще одним самостоятельным органом-разноуровневой экзаменационной комиссией. Автор статьи в течение семи лет был председателем экзаменационной комиссии по приему квалификационных экзаменов у будущих судей Курганской области и исходя из практического опыта в своей монографии «Судебная система России: традиции и современность (историко-правовой аспект)», еще задолго до внесения такого изменения в Закон об органах судейского сообщества, предлагал придать экзаменационным комиссиям статус самостоятельного органа^[3]. Приведенный пример свидетельствует о том, что судебная власть внутри себя находится в постоянном поиске проблемных зон и посредством управления реагирует на изменение внешних и внутренних условий деятельности судебной власти. Достаточно лишь возбудить действие внутренних тенденций, и судебная система сама построит необходимую структуру.

Отсюда следует, что судебное управление как институт не отмирает, а трансформируется в качественно новую модель внутрисистемного управления и продолжает непрерывное воздействие на все процессы, происходящие внутри судебной власти.

В своем развитии управленческая мысль в судебной системе претерпевала существенные изменения, что позволяет выделить определенные этапы такого управления и следующие их модели.

Первая модель судебного управления относится к судебной реформе 1717 - 1723 гг. С выстраиванием трехзвенной системы судов общей юрисдикции, структурно отделенных от органов управления, образовались Юстиц-коллегия, надворные суды (гофгерихты) и «нижние» суды ^{[4, с.83-94]}. Помимо выполнения судебных функций на Юстиц-коллегию были возложены функции и судебного управления. В том числе, кадровое обеспечение нижестоящих судебных органов; право наложения на судей нижестоящих судов дисциплинарные взыскания, в том числе в форме денежных штрафов; контроль за денежной казной и количеством лиц, находившихся под стражей; правом издания общеобязательных для нижестоящих судов распоряжений административного характера. По мнению Д.О. Серова, исходя из приведенных выше функций Юстиц-коллегии, можно со всей определенностью заключить, что в России первой четверти XVIII в. была сформирована судебно-административная модель судебного управления ^{[5, с.19-23]}. Такая модель судебного управления сохранилась до создания Министерства юстиции Российской империи. В период с 1802 до октября 1917г. в стране сформировалась в стране смешанная модель судебного управления. Центральным органом судебного управления становится Министерство юстиции. Однако, помимо министра юстиции, в судебном управлении принимают участие в пределах своей компетенции, съезды мировых судей, органы местного управления, губернаторы, правительствующий Сенат и его департаменты.

Наиболее «урожайным» на смену моделей судебного управления оказался советский период. В октябре 1917г., на волне сиюминутной политической целесообразности и правовой необходимости возникает командно-административная модель судебного управления. Вся полнота власти по судебному управлению, вплоть до судебного надзора, государством делегирована Наркомату юстиции РСФСР. Первоначально в судебном управлении участвует лишь Наркомат юстиции, а с 1918г. система его органов (от губернских отделов и уездных бюро юстиции до областных, краевых управлений Наркомата юстиции и позднейших отделов юстиции исполнительных комитетов). Кроме того, в судебном управлении активное участие принимали органы Советской власти и исполнительные органы.

В результате проведения судебной реформы 1922г. в стране вновь образовалась смешанная модель судебного управления, которая функционировала до 1939г. В этот период судебное управление осуществлялось Наркоматом юстиции и вышестоящими судами с его коллегиальными органами (президиум и пленум). С принятием Закона о судоустройстве СССР, союзных и автономных республик 1938 года названные коллегиальные органы в судах были упразднены. В соответствии с приказом Наркомюста СССР от 27 марта 1937 года, верховные суды союзных республик в области судебного управления могли лишь ставить перед органами судебного управления республики вопрос о необходимости производства ревизии и обследования того или иного суда. Таким образом, к 1940 г. роль Народного комиссара юстиции СССР и народных комиссаров юстиции республик в области судебного управления была значительно усилена. Отстранение судебных органов от судебного управления и оставление за ними лишь функций правосудия и судебного надзора (и то под контролем органов юстиции), вовсе не означало, что государство не понимало значения такого шага. Все заключалось в том, что с предоставлением судебным органам полномочий в области судебного управления неумолимо возрастала самостоятельность и независимость судов и судей, одновременно с ним довольно существенно сужались и рамки государственного контроля за судами осуществлявшегося через органы юстиции.

Таким образом, с 1939 по 1963гг. в стране устанавливается монополия судебного управления в органах юстиции, которую можно вновь именовать как командно-административная модель.

С 1963 по 1970 гг. в судебном управлении сложилась судебно- административная модель, осуществляемая Верховным Судом РСФСР, а также областными, краевыми и приравненными к ним судами. Данная модель сложилась в рамках линии на децентрализацию государственного аппарата, проводившуюся советским руководством с середины 1950-х гг.

Однако при всей положительности этого политического шага государства, позволившего развивать институт судебного управления приближенный в современному внутрисистемному управлению, были и явные ошибки, заключающиеся в том, что ряд функций органов юстиции были раздроблены и переданы различным ведомствам. В частности, местным Советам вменялось в обязанность осуществлять материально-техническое обеспечение судов, подбор кадров на должности судей и работников аппарата, организовывать выборы судей и др., что продолжало ставить суды в зависимое положение.

Период 1970-1989 гг. в истории судебного управления характеризуется установлением модели организационного руководства судами. На этом этапе воссоздаются органы юстиции, которые как и до их упразднения, продолжали проводить ревизии организации работы и деятельности судов, изучать и обобщать судебную практику, решать кадровые и другие вопросы, но только под видом организационного руководства. Несмотря на провозглашенное в Конституции СССР 1977 года положение о независимости судей и подчинении их только закону, признания за судебной системой статуса самостоятельного вида государственной власти так и не произошло. По–прежнему отсутствие реальной независимости судей было самым уязвимым местом судебной системы. Эти и другие обстоятельства продолжали порождать все новые проблемы, обостряя и без того сложные отношения, сложившиеся между судами, с одной стороны, и партийно-советскими органами и органами юстиции, с другой.

1989г. характеризуется принятием Закона СССР «О статусе судей в СССР». При обсуждении проекта Закона звучала идея, что независимость судебной власти не может быть реально обеспечена, если управление судами не будет принадлежать самим судам. Под управлением судами в данном случае понималась организационно-административная деятельность по созданию условий для осуществления правосудия, в том числе и участие самих судей в формировании судейского корпуса. Попросту речь шла о выделении функции по управлению судами в качестве самостоятельной функции судебной власти, осуществляемой под контролем высших судов или самими судьями. Тем более, что такой опыт уже был и есть в истории создания и построения органов судейского сообщества Соединённых Штатов Америки ^[6]. По американскому типу управление судами должно осуществляться самими судами или под контролем самих судей как гарантия независимости судебной власти. Модель организации управления судов США отличает то обстоятельство, что специально созданный для нужд администрирования судами административный персонал действует в рамках судебной ветви власти и находится под контролем органов судейского самоуправления, которые обладают полномочиями по формированию политики в сфере управления судами.

Однако наша концепция внутрисистемного управления несколько иная. В Российской Федерации избрали модель внутрисистемного управления при которой управляют сами судьи, через созданные ими органы судейского сообщества, наделённые государственно-властными полномочиями по формированию кадрового корпуса судей, продвижения их в карьере, прекращению полномочий. Обеспечительную функцию судебной системы России осуществляет Судебный департамент при Верховном Суде РФ, но под контролем органов судейского сообщества. Таким образом, в 1990-е гг. в Российской Федерации за основу была принята концепция внутрисистемного управления судами, то есть принадлежности административной функции самим судам, судебной власти. Поэтому период с 1989 по январь 1998гг. характеризуется образованием в судебной системе страны модели внутрисистемного управления. Начальный период возникновения данной модели, по мнению автора статьи, приходится на 1989г. Объяснение этому заключается в том, что с принятием Закона СССР « О статусе судей в СССР» было положено начало образованию органов судейского сообщества, являющихся неотъемлемой частью внутриорганизационного судебного управления. Однако до завершения полного построения современной модели внутрисистемного управления потребовалось еще почти десять лет, поскольку исполнительные органы в лице органов юстиции продолжали влиять на судебную систему, но только уже не в виде организационного руководства, а затем «организационного обеспечения деятельности судов». И лишь в январе 1998г. с образованием в внутри судебной системы Судебного департамента при Верховном Суде РФ и системы его органов, окончательно оформилась модель современного внутрисистемного управления.

Подводя итог изложенному можно отметить, что в отечественном судебном управлении имелись различные варианты его моделей. Современный российский вариант модели судебного управления построен на историческом наследии, правовом опыте и традициях, политико-экономическими обстоятельствах, и, безусловно, является национальным достоянием нашей страны.

Историческое развитие моделей отечественного судебного управления наглядно показываетчто «…наша страна двигалась одновременно во всех направлениях, в том числе от автократии к демократии и от демократии к автократии…»^[7]. Элементы обоих этих режимов реально существовали и в идейно-теоретической, нормативной базе, в практике функционирования моделей судебного управления. Поэтому анализ моделей судебного управления, действующего и имевших место в исторической ретроспективе, позволяет увидеть огромные достижения в области утверждения независимости и самостоятельности судов и судей. Какие же наиболее важные сущностные черты современной модели внутрисудебного управления? Во-первых, это дальнейшего развития принципа разделения властей, при котором сами суды осуществляют обеспечение собственной деятельности, чем достигается самостоятельность и независимость судов и судей. Создание органов судейского сообщества это привлечение судей к самоуправлению, осознанию собственной значимости не только в вопросах отправления, но и в решении большого круга вопросов по внутренней и внешней жизни судебной системы; во-вторых, внутрисистемное управление это гарантия независимости судей, поскольку вопросы назначения на должность судей, продвижения их карьеры, привлечения к дисциплинарной ответственности решаются самими судьями, или с участием судей, а не исполнительными органами; в –третьих, в систему внутрисудебного управления включены наряду с органами судейского сообщества другие структуры и коллегиальные органы судебной власти (президиум, Пленум) включая специально созданный для этого обеспечительный орган - Судебный департамент и системы его учреждений, функционирующие под контролем органов судейского самоуправления.