Деятельность социально ориентированных НКО в области науки и технологий: системно-динамический подход

Знаменский Дмитрий Юрьевич кандидат политических наук доцент, кафедра государственного управления и политических технологий, Государственный университет управления 109542, Россия, г. Москва, Рязанский проспект, 99, оф. 330 Znamenskiy Dmitriy Yurievich PhD in Politics Associate professor of the Department of State Management and Political Technologies at State University of Management 109542, Moscow, Ryazansky prospekt 99 belyferz@list.ru Другие публикации этого автора

Кризис партийного представительства, наблюдающийся в последние десятилетия как в России, так и в мире, заставляет многих исследователей заострять внимание на альтернативной системе представительства интересов – функциональной, предполагающей ключевую роль всевозможных отраслевых или региональных групп интересов, лоббистских структур и т.п. [см. напр.:7]. Применительно к России указанный интерес обусловлен также характером государственной политики ^[6].

Наглядным примером указанных тенденций служит государственная политика в области науки и технологий. С одной стороны, исходя из анализа как стратегических, программных документов Правительства РФ и Минбрнауки России, так и публичных выступлений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, лидеров думских фракций, данная проблематика является в высшей степени актуальной [подробнее см.: 4]. С другой стороны, обращает на себя внимание вопрос о степени публичности государственной научно-технической политики, о методах ее формирования, степени участия различных общественных институтов (в том числе научного и университетского сообщества) в этом процессе.

Нельзя не отметить ряд общих тенденций, характеризующих современную практику государственного управления наукой, в том числе: а) увеличение численности и разнообразия официальных структур для обеспечения доступа представителей заинтересованных общественных групп к формированию научной политики, финансированию науки и оценке ее эффективности; б) увеличение роли внутренних для науки финансирующих структур промежуточного уровня (типа «исследовательских советов» или общественных научных фондов); в) развитие партнерства между различными организациями и структурами, выполняющими исследования и разработки [подробнее см.: 3, 9].

Как отмечает ряд исследователей, общество оказывает влияние на формирование научно-технической политики, в том числе в лице разнообразных заинтересованных групп, а в некоторых странах – еще и частных бесприбыльных организаций. Эти влияния обращены на государственный сектор науки и на правительственные организации, формирующие перечни приоритетно финансируемых исследований и заботящиеся об общественной отдаче государственных затрат на исследования и разработки ^[9].

Как представляется, вышеуказанные обстоятельства делают актуальным исследование процесса деятельности социально ориентированных НКО в области науки и технологий. Предваряя рассмотрение данного вопроса, думается нелишним кратко обозначить, о каких именно организациях пойдет речь [моя статья в последнем Вестнике]. В контексте проводимого исследования представляется необходимым выделить следующие их формы: а) центры публичной политики; б) государственные и общественные академии наук; в) государственные и общественные научные фонды; г) общественные советы и иные консультативные структуры при органах власти и научно-исследовательских структурах; д) союзы молодых ученых.

К прототипам первых можно отнести так называемые «фабрики мысли» - объединения экспертов, выполняющие по заказам органов государственной власти аналитически разработки в сфере стратегического планирования и прогнозирования, методологического и технологического обеспечения государственной политики. Использование подобных центров, как видится, соответствует логике так называемого государственно-административного подхода к формированию государственной политики [подробнее см.: 2]. Однако, по мнению многих ученых, разрабатывающих данную проблематику, происходящая сегодня стабилизация российской политической системы закрепляет извечный внутренний разрыв российского политического процесса, способствует устойчивому воспроизводству бюрократически-элитарного стиля управления, что не способствует развитию институтов отечественной публичной политики ^{[1, с. 14]}.

Другой, не менее известной формой социально ориентированных НКО в области науки являются общественные академии наук. К сожалению, потенциал данной формы в современных российских реалиях остается практически нереализованным. С одной стороны, сегодня в Российской Федерации сложилась ситуация, в которой наряду с государственными академиями наук существует общественный сектор науки, который по многим направлениям научной и научно-технической деятельности может успешно дополнять деятельность государственного научного сектора. С другой стороны далеко не во всехобщественных академиях кадровый потенциал соответствует академическому уровню.

Промежуточное положение между правительствами и наукой занимают т.н. «исследовательские советы» (research councils), сочетающие права и обязанности как консультативных, так и финансирующих органов. Практика учреждения подобных советов как при органах государственной власти, так и при академических структурах получила достаточно широкое распространение в ряде западных стран. Данные структуры имеют официальный статус, но в то же время обычно административно не зависят от министерств, получая при этом регулярные бюджетные ассигнования от одного или нескольких специально уполномоченных государственных ведомств. В странах с сильной университетской наукой роль таких советов традиционно велика, а общепринятый механизм распределения ими средств – конкурсный (Австралия, Бельгия, Великобритания, Германия, Голландия, Дания, Исландия, Норвегия, Швеция, США). В России основную нагрузку в данной сфере несут государственные научные фонды, а именно Российский фонд фундаментальных исследований, Российский гуманитарный научный фонд, а также недавно созданный Российский научный фонд.

Наконец, определенный интерес представляют собой организации, подобные Российскому союзу молодых ученых, сотрудничающий с такими организациями, как Совет при Президенте Российской Федерации по науке и образованию, Министерство образования и науки Российской Федерации и т.д. Представители данной организации включены также в состав различных консультационно-совещательных структур и рабочих групп при органах государственной власти и местного самоуправления.

В соответствии с внутренней логикой деятельности социально ориентированных НКО в сфере науки и технологий представляется целесообразным предположить, что данный процесс имеет как минимум три измерения: пространственное, временное и технологическое. Первое сопряжено с областью деятельности указанных организаций (т.е. фактически – государственной политикой в области науки и технологий), а также с комплексом социально ориентированных НКО, задействованных в процессе формирования и реализации государственной научно-технической политики. Второе предполагает выделение ряда этапов жизненного цикла соответствующих некоммерческих организаций, а именно: а) их формирование; б) включение в соответствующие процессы; в) участие в формировании и реализации государственной научно-технической политики, а также осуществление собственных проектов развития науки; г) осуществление обратной связи как с государством, так и с обществом; д) прекращение их деятельности. Третье означает ключевую роль технологий взаимодействия указанных организаций и государства в рассматриваемых процессах. Подобный подход, уже апробированный автором в ряде публикаций, можно назвать системно-динамическим [см. напр.: 5, 12].

Развивая данный подход, можно охарактеризовать деятельность социально ориентированных некоммерческих организаций в области науки и технологий следующим образом.

Пространственная составляющая рассматриваемого процесса, как уже было отмечено, предполагает характеристику области деятельности социально ориентированных НКО, т.е. весь комплекс институтов, образующий научную систему страны (включая собственно описанные выше типы социально ориентированных некоммерческих организаций), а также отношения между ними. Отдельного внимания здесь заслуживает система соответствующих органов государственной власти и управления, а также осуществляемая ими научно-техническая политика.

Как отмечает ряд исследователей, фактор государственной политики в развитии научного потенциала нашей страны представляется особенно значимым, а во многом – определяющим, поскольку именно государство, в конечном итоге, формирует условия функционирования экономики и развития всех сфер жизни общества, в том числе и научной.

Представляется очевидным, что от способа формирования государственной политики зачастую зависит ее характер и основные направления. К примеру, в настоящее время в Российской Федерации предусматривается активное участие институтов гражданского общества (в том числе экспертного сообщества) в процессе формирования научно-технической государственной политики, определения ее приоритетных направлений и т.п., что находит свое отражение как в федеральных и региональных нормативно-правовых актах (в первую очередь – в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике»), так и в стратегических документах, утверждаемых президентом и Правительством РФ. В этих условиях анализ развития национальной модели государственной политики становится одной из важнейших задач политической науки.

Характеризуя национальную модель государственной политики, думается принципиально важным описание таких ее элементов, как: во-первых, система ценностных ориентаций и образцов поведения, характерных для политической культуры данного конкретного общества (представляющие собой фундамент национальной модели государственной политики); во-вторых, центр принятия политических решений (например, в Великобритании таким центром фактически выступает Палата общин, в Италии – Совет министров, в США данную функцию делят Президент и Конгресс); в-третьих, характеристика системы представительства интересов; в-четвертых, характер процесса принятия политических решений (в том числе степень участия гражданского общества в данном процессе, а также в процессе реализации государственной политики) ^{[5, 11]}.

Следует отметить, что практически все приведенные выше элементы определяются тем культурно-историческим фундаментом, на котором базируется общество в той или иной стране. Например, в англо-саксонских странах с большей вероятностью ключевым центром принятия решений будет выступать парламент и ответственное перед ним правительство, что в свою очередь определяющим образом влияет и на систему представительства интересов, выдвигая на передовые позиции политические партии.

Характеризуя российскую национальную модель государственной политики, представляется принципиальным прежде всего охарактеризовать первый из упомянутых выше ее элементов. Так, в числе ключевых тенденций развития российской государственности, особое внимание, по нашему мнению, заслуживают такие, как, во-первых, патернализм, т.е. авторитарный характер власти, обусловленный ее стремлением «опекать» общество, во-вторых, этатистский характер политической культуры самого общества, низкий уровень его структурированности, неразвитость самостоятельных институтов гражданского общества и, наконец, в-третьих, традиционно невысокий уровень легитимности представительных органов власти [См.: 8, 10, 13]. Думается, что данные факторы существенным образом влияют на структуру и особенности функционирования отечественной политической системы, что, в свою очередь, сказывается на характере национальной модели государственной политики и формате участия социально ориентированных некоммерческих организаций в процессе ее формирования и реализации.

Анализируя временную составляющую, т.е. названные выше этапы «жизненного цикла» социально ориентированных НКО, следует отметить достаточно условное их разграничение. В отдельных случаях (и при определенном характере государственной политики) тот или иной этап может отсутствовать.

В рамках рассмотрения этапа формирования социально ориентированных НКО думается справедливым выделить два принципиальных пути их появления. Во-первых, подобные структуры могут создаваться по инициативе органов государственной власти (как федерального, так и регионального уровней). Во-вторых, появление социально ориентированных НКО может быть связано с общественной инициативой – в этом случае они представляют собой форму самоорганизации научного сообщества.

Характеристика этапа включения указанных организаций в процессы развития научной системы страны, как представляется, также зависит от пути появления той или иной социально ориентированной НКО. Так, в первом случае соответствующие структуры изначально создаются, как правило, для взаимодействия с конкретным органом власти и реализации строго определенных функций. Таким образом, их интеграция в процессы формирования и реализации государственной политики в области науки и технологий происходить сравнительно легко и бесконфликтно. В случае появления социально ориентированной НКО как результата самоорганизации научного сообщества данный этап может затянуться во времени и сопровождаться сложностями политического и административного характера. Однако, в обоих случаях важным этапом включения социально ориентированных НКО в рассматриваемые процессы является этап ее официальной регистрации уполномоченным государственным органом. Иными словами, можно говорить о разрешительном порядке возникновения данных организаций.

Рассматривая участие социально ориентированных некоммерческих организаций в исследуемых процессах, думается принципиальным выделение, во-первых, их участия в процессах формирования и реализации государственной научно-технической политики и, во-вторых, реализации данными организациями собственных проектов по развитию науки и технологий.

В первом случае необходимо, в свою очередь, выделить два возможных формата подобного участия: на стадии формирования государственной научно-технической политики и ее реализации. Так, в процессе формирования государственной научно-технической политики органы государственной власти Российской Федерации могут привлекать данные организации к подготовке проектов решений в области науки и техники, проведению экспертиз, а также на основе конкурсов к выполнению научных и научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Однако следует отметить, что в настоящее время участие социально ориентированных некоммерческих организаций в данном процессе сводится, как правило, к соблюдению необходимых формальностей. Вместе с тем очевидно, что расширенный формат их консультативного участия мог бы быть полезен с точки зрения экспертизы и возможной корректировки решений, принимаемых как Минобрнауки России, так и Правительством. Представляется, что значение социально ориентированных НКО возрастает на стадии реализации государственной научно-технической политики. Так, они зачастую выступают получателями бюджетных средств по всевозможным профильным целевым программам. Анализируя уже охарактеризованные выше мировые тенденции в данной области, нельзя не отметить, что первоочередное внимание в данном контексте уделяется организациям, посредничающим между правительствами и исследовательскими структурами. В некоторых странах действуют специальные правительственные фонды для финансирования приоритетных исследовательских проектов, выдвигаемых начинающими учеными.

Что касается осуществления рассматриваемыми организациями собственных проектов поддержки и развития науки, то главным препятствием, как представляется, служит отсутствие у социально ориентированных НКО собственных средств. Это обусловлено как спецификой данных структур, которые не могут существовать без поддержки из внешних источников, так и сложностями в получении бюджетных средств, несмотря на наличие целого ряда предусмотренных законодательством форм прямой и косвенной государственной поддержки НКО.

Особо следует отметить роль социально ориентированных НКО при осуществлении обратной связи, т.е. реакции общества на проводимую государством научно-техническую политику. В первую очередь речь здесь идет о формализации и артикуляции данной реакции и ее доведении до сведения власти.

Этап прекращения деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций может быть связан, во-первых, с окончательной реализацией ими своих функций (т.е. в том случае, если организация «исчерпала себя»), во-вторых, с их ликвидацией в силу экономических, организационных или политических обстоятельств.

Что касается технологической составляющей рассматриваемых процессов, т.е. собственно форм и методов участия социально ориентированных НКО в процессе развития научного комплекса страны, то обращают на себя внимание следующие принципиальные моменты.

Во-первых, органы государственной власти Российской Федерации могут привлекать данные организации к подготовке проектов решений в области науки и техники, проведению экспертиз, а также на основе конкурсов к выполнению научных и научно-технических программ и проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета. Однако следует отметить, что в настоящее время участие социально ориентированных некоммерческих организаций в процессах формирования государственной научно-технической политики носит, как правило, формальный характер, а зачастую и вовсе не осуществляется. Действительно, несмотря на то, что некоторые из рассмотренных выше организаций являются довольно успешными проявлениями самоорганизации научного сообщества, их участие в обсуждении важнейших политических решений в области науки и научной деятельность является недостаточным. Расширенный формат их консультативного участия мог бы быть полезен с точки зрения экспертизы и возможной корректировки решений, принимаемых как Минобрнауки России, так и Правительством.

Во-вторых, значение указанных структур возрастает на стадии реализации государственной политики. В частности они могут выступать получателями бюджетных средств по разнообразным программам поддержки науки. Анализируя мировые тенденции в данной области, нельзя не отметить, что первоочередное внимание в данном контексте уделяется организациям, посредничающим между правительствами и исследовательскими структурами. Так, в некоторых странах действуют специальные правительственные фонды для финансирования приоритетных исследовательских проектов, выдвигаемых начинающими учеными.

Таким образом, системно-динамический подход, выступая в качестве методологической основы исследования государственной политики, позволяет всесторонне рассмотреть и охарактеризовать деятельность социально ориентированных некоммерческих организаций в процессе формирования и реализации государственной научно-технической политики.