Правовые средства защиты государством своих интересов от нарушения их международной организацией

С точки зрения теории международного права международные организации являются такими же субъектами, что и государства. Обычно их называют вторичными субъектами, потому что они создаются государствами, но после их создания они точно так же несут права и обязанности по международному праву, как и государства.

В международном праве признано, что международные организации могут нести ответственность наряду с другими субъектами. С момента создания международной организации и придания ей международной правосубъектности важным элементом обеспечения нормальных международных отношений становится возможность использования правовых средств защиты от возможных неправомерных действия этой международной организации. Обязанность нести ответственность прямо вытекает из ее международной правосубъектности и является неотъемлемым элементом этой правосубъектности.

Правовая природа ответственности международных организаций несколько иная, нежели у государств. Международная ответственость государства основана на том, государство осуществляет юрисдикцию и контролирует определенную территорию, воздушное пространство, население и т. п., либо из его связей с другими субъектами международного права, закрепленных в договорных и обычных нормах.

Международная организация, как правило, не обладает юрисдикцией, но все же наделена той или степенью контроля над лицами и вступает в соглашения с другими субъектами, что порождает международные обязательства и ведет к ответственности в определенных обстоятельствах.

Юридических оснований для предъявления ответственности международной организации чаще всего может быть два:

-организация действует ultravires, то есть с превышением полномочий;

-организация исполняет полномочия, отклоняясь от поставленной задачи; это чаще всего бывает в случае специализированной организации, когда полномочия ей вручаются для исполнения точно поставленной задачи. Дж.Фосетт писал: организация совершает отклонение в том случае, если, исполняя свои исключительные полномочия, она:

а)ставит одному из своих членов такие условия, в которых нет необходимости или они не являются подходящими для достижения той цели, для которой данной организации вручались полномочия;

б) предпринимает административные акции, которые могут быть и не запрещены учредительным документом, не соответствуют целям организации или лежат за пределами этих целей.

В литературе обычно приводится следующий пример: Суд Европейских сообществ в 1998 г. принял решение по делу Germanyv. ParliamentandCouncil, в котором Суд аннулировал Директиву 98/34 на том основании, что регулирование рекламы табака не подпадало под цели предоставления соответствующих полномочий по ст.100а ДЕС (данной статьей Сообществам предоставлялись полномочия принимать меры по гармонизации, направленные на формирование общего рынка).

В общем, это те случаи, когда организация таким образом исполняет возложенные на нее полномочия, что это ставит государство перед необходимостью нарушения его собственных обязательств по международному праву.

Средства оспаривания решений международных организаций, предоставляемые самими организациями

Во многих международных организациях, особенно в сфере экономических отношений, предусмотрены те или иные методы правовой защиты государства-члена против действий организации. Их можно разделить на две категории:

-международные публично-правовые средства, в которых может ставиться вопрос о нарушении нормы международного права в отношении государства или причинении ущерба его интересам. Это могут быть согласительные комиссии, разного рода следственные процедуры или международные судебные или квази-судебные органы;

-специализированные средства, направленные на урегулирование возможных спорных отношений между организацией и персоналом.

Что касается тех организаций, в которых участвует Россия, во всех учредительных договорах предусмотрено разрешение разногласий с помощью международно-правовых средств, прежде всего — переговоров. В тех из них, где органы организации могут принимать обязывающие решения, предусмотрены не только двусторонние средства разрешения споров, не выносящие обязательного решения, но и суды.

Опыт национальных судов в области оспаривания решений международной организации

Нередко, особенно в тех случаях, когда решение международной организции делает необходимым его имплементацию в правопорядок государства, перед национальными судами встает вопрос о толковании этого решения или даже о его оспаривании.

Этот вопрос в последнее время пользуется довольно большим вниманием в кругах ученых-исследователей, особенно после решения Суда Европейского союза по делу Kadi. Анализ показывает, что такая задача довольно нередко ставится перед национальными судами, и далеко не только тогда, когда это касается нацеленных санкций, как это было в решении Совета Безопасности ООН по делу Kadi.

Судебные учреждения многих стран прямо предусматривают такую функцию высших судов или даже судов низшего уровня, как пересмотр в той или иной степени решений международных организаций. В Российской Федерации такого специального уполномочия судов нет, но тем важнее провести соответствующее потенциальное исследование.

При этом опыт судов многих стран позволяет сделать некоторые вполне достоверные выводы.

Суды многих стран не проявляют большого стремления рассматривать дела с участием международных организаций и нередко заявляют, что эти дела им неподсудны. Суд Европейского союза в деле Kadiзанял так называемую «дуалистскую» позицию, утверждая, что решение международной организации (Совета Безопасности ООН) вообще не имеет прямого применения на его территории. В некоторых же случаях национальные суды заявляли, что соответствующее решение уже инкорпорировано в национальное право и ограничивались применением таких инкорпорированных норм, отметая «неинкорпорированные» нормы, как это сделал, например, английский суд в деле

SecretaryofState. Отмечаются случаи, когда национальные суды оставляют другим государственным органам право имплементировать решение международной организации, если это решение содержит нечеткие формулировки, как, например, Резолюция Совета Безопасности ООН о замораживании авуаров Усамы Бен Ладена, но сам этот человек в Резолюции не был назван.

Если суд не может избежать толкования акта международной организации, он делает это скорее не напрямую, а косвенным порядком.

Прямой или косвенный пересмотр решений международных организаций суды ставят скорее в зависимость от наличия или отсутствия механизмов контроля за деятельностью организации предусмотренных в ее структуре, чем от технических аспектов инкорпорации международного права в национальный правопорядок. Начало этому было положено Решением Конституционного суда Германии по делу Solange, в котором Суд поставил пересмотр решения международной организации в зависимость от наличия адекватного механизма защиты в рамках Европейского экономического сообщества. Нередко в решениях национальных судов, если и нет прямой ссылки на дело Solange, в них явно используется та же аргументация.

Необходимо отметить, что и некоторые международные суды, например, Европейский суд по правам человека используют данный прецедент, и уточняют его. Влияние данного решения есть и в деле Kadi.

Этот подход национальных судов показывает, что они чаще всего готовы пересматривать решения международных организаций в тех случаях, когда речь идет о нарушении основных прав человека, хотя общего мнения о составе этой категории нет.

Одним из сложных процессуальных вопросов является наличие иммунитета у многих международных организаций, что формально делает невозможным рассмотрение их решений национальными судами.

События последних десятилетий показывают изменения, происходящие в позициях государств относительно международных организаций. Отмечается явное ослабление идеи «функционального» подхода, когда организации рассматривались почти исключительно как удобный инструмент межгосударственного сотрудничества. Теперь они нередко воспринимаются как самостоятельные мощные действующие лица, чьи действия могут нанести вред, а потому против них необходимы защитные меры.

Это явление очень ясно проявляется в тех решениях международных и национальных судов, где встает вопрос о правосубъектности международных организаций, порождающей их иммунитет от судебного преследования.

Решения Совета Безопасности в национальных судах

Хотя решение по делу Kadiсыграло довольно важную роль в общем подходе национальных судов к решениям международных организаций вообще, и к решениям Совета Безопасности, в частности, единообразия в позициях судов нет; однако нельзя не заметить, что все чаще отмечаются случаи, когда индивиды, затронутые решением о санкциях, обращаются за восстановлением своих прав в национальные суды. Анализ данной ситуации можно разделить на две части:

-методы обращения индивидов к национальным судам в данной ситуации;

-методы решения национальными судами вопроса об их компетенции.

Санкции, предписываемые Советом Безопасности ООН на основании ст.41 Устава ООН составляют часть обязательства государств-членов по ст.25 Устава. Однако они не могут непосредственно применяться в национальных правопорядках; для их исполнения необходима имплементация с помощью тех внутренних процедур, которые предусмотрены национальным законодательством. В России имплементация норм о санкциях обычно осуществляется на основе Указа Президента, конкретизируемого действиями различных ведомств. Такие действия могут быть оспорены гражданами в судебном или административном порядке. Оспаривая действия того или иного органа, гражданин тем самым оспаривает и резолюции Совета Безопасности. В этом случае перед судом не стоит вопрос об иммунитете Совета Безопасности, и его задача облегчается.

Примерно такой же порядок действует и во многих других государствах. Для примера можно привести одно из первых такого рода дел, которое слушалось в Ирландии — дело BosphorusHavavMinisterforTransport.Дело было возбуждено по заявлению Турецкой авиакомпании, у которой был в лизинге самолет, задержанный ирландскими властями на основании Регламента Совета Европейских сообществ, принятого, в свою очередь, во исполнение Резолюции Совета Безопасности. В знаменитом деле Al-QadivTheStateистец опротестовал решение Совета Министров Турции, который постановил о замораживании его авуаров на основании Резолюции Совета Безопасности 1267. В английском суде в делах A, K, M, Q, GvHMTreasuryи HayvHMTreasury истцы просили суд отменить нормативные акты английских властей, принятые во исполнение резолюций 1267 и 1373 (2001). В канадском суде в деле AbdelrazikvMinisterofForeignAffairsоспаривался отказ канадских властей допустить возвращение истца в Канаду на основании Резолюции 1267, а также заморажение его активов.

В ряде дел, напротив, истцы искали судебной защиты от последствий отказа администрации принять некоторые акты. В швейцарском суде, например, в деле YoussefNadavStateистец оспаривал отказ швейцарских властей изъять его имя из списка физических и юридических лиц, подлежащих санкциям по Резолюции 1267. Аналогичная просьба содержалась в заявлении по делу AvSECO.

Целый ряд других дел приводится в обзоре о действии режима санкций, составленном ООН.

Довольно значительное число дел на ту же тему было рассмотрено в Суде Европейского союза, в которых оспаривались решения органов Союза на основании резолюций Совета Безопасности.

Методы признания судом своего права рассматривать вопрос о резолюциях Совета очень разные, просто в силу разнообразия правовых систем. Иногда суды основываются исключительно на внутреннем праве, как в приводимых выше делах, иногда прибегают к международному праву, например, привлекают Европейскую конвенцию о правах человека, как в делах Kadi, Othman, или Международный пакт о гражданских и политических правах (дело Nada),а также и обычное международное право, складывающееся в juscogens (также дело Nada). Нередкоистцы приводят все эти основания вместе.

Впрочем, как отмечает А.Райниш, решающим доводом для национальных судов является чаще всего следующий критерий: признает ли суд оспариваемый акт национального законодательства как обусловленный именно резолюцией Совета Безопасности.

Не все резолюции Совета Безопасности оставляют национальным судам свободу усмотрения в процессе их имплементации, точно определяя обязательства, накладываемые на государства-члены. Так, Резолюция 1267 прямо обязывает государства-члены «заморозить» все авуары и т.п. , принадлежащие лицам и организациям, чьи имена включаются в список, ведущийся так называемым Комитетом 1267 на основании этой резолюции и ст.25 Устава ООН. Внутригосударственные способы имплементации становятся просто каналом для перемещения точно установленного Советом Безопасности обязательства. Государства при этом оказываются под нормативным контролем Совета, и их меры могут быть пересмотрены только с согласия Совета.

В некоторых резолюциях свобода усмотрения сохранена. Примером здесь может быть Резолюция 1373, которая обязывает государства-члены «заморозить» авуары тех лиц, которые совершают или пытаются совершить террористический акт или принимают участие в нем, либо содействуют совершению такого акта, а также авуары контролируемых ими организаций. В этом случае Совет налагает на государства-члены общее обязательство заморозить авуары определенной категории лиц и организаций, но не уточняет такие лица и организации по именам. Государства-члены сохраняют свободу действий в принятии своих собственных процедур для определения индивидов и организаций, которые станут объектом воздействия; в том числе им доступен пересмотр принятых мер.

Таким образом, можно выделить две позиции судов:

-внутренние меры определяются содержанием резолюций, и пересмотр таких мер неизбежно затронет резолюции (см., например, дело Kadi);

-нет неразрывной связи между внутренними мерами и содержанием резолюций, а потому такие меры могут пересматриваться (дело Othman).

Позиции, занятые судами, могут иметь практические последствия — от того, какими мерами будет производиться пересмотр, до окончательного исхода — от полного неучастия до полной отмены имплементирующих мер. Если суд признает прямую связь между резолюцией Совета Безопасности и внутренними мерами, его оценки этих мер могут быть только очень осторожными, поскольку решительный пересмотр внутренних мер означает такой же пересмотр и резолюции.

Во всяком случае, суд должен толковать внутригосударственные меры (в рамках внутреннего права), но при этом не может не учитывать и смысл, придаваемый этим мерам резолюцией Совета Безопасности.

Акты других органов ООН

В делах, где рассмотрению подвергаются акты других, кроме Совета Безопасности, органов ООН, на первый план выходит вопрос об иммунитете Организации. Эти акты, как известно, не обладают обязательной юридической силой, и под вопросом чаще всего оказываются действия самого органа Организации, а не имеплементирующие действия государства. Следует отметить, что при оценке действий иных организаций, кроме ООН (например, в отношении ИНТЕРПОЛ), национальные суды в ряде случаев отказывали им в иммунитете.

Веским основанием для права индивидов искать удовлетворения в национальных судах служим Раздел 29 статьи VIII Конвенции о привилегиях ООН, в которой было запланировано создание в рамках Организации специальных процедур для разрешения споров частно-правового характера. Эти планы так никогда и не были реализованы, кроме компенсационных комиссий ООН по вопросам миротворческих операций, а потому вполне логично обращение за разрешением таких споров к национальным судам. Международный Суд заявил в связи с этим, что хотя ООН может быть призвана к ответу за ущерб, причиненный ее актом, иски такого рода не могут быть предметом рассмотрения национальными судами, а соответствующие разногласия должны разрешаться надлежащими процедурами, которые будут введены ООН. При этом Международный Суд явно не делает различий между теми актами, которые противоречат правопорядку государства суда, и актами, которые предположительно нарушают правопорядок Организации. Однако ясно, что какой-либо акт, полностью соответствующий праву Организации, может быть найден несовместимым с правом государства суда.

Этот вопрос был поднят истцом в ходе разбирательства по делу ManderliervOrganisationdesNationsUniesetl’ÉtatBelgeв 1966г. Суд Брюсселя по гражданским делам установил, что «организация судов, которые бы разработали надлежащий метод разрешения возможных споров с третьими сторонами, лежит исключительно на ООН. Однако ООН защищена иммунитетом, как бы неудобно это не было для спорящих с ней». То есть данный суд считал, что только сама ООН может определить подходящий метод для обхода иммунитета, а никак не национальные суды.

Одним из уместных здесь аргументов может быть довод о том, что правопорядок Организации — это выражение воли многих суверенных государств; толковать эту волю не вправе множество судов разных государств. А поскольку вопрос о юрисдикции местных судов чаще всего встает в связи с миротворческими операциями, вмешательство местных судов может создавать помехи деятельности Организации.

Практическое или даже прагматическое соображение состоит в том, что индивиду было бы весьма непросто добиться исполнения решения, вынесенного местным судом против ООН. Уважение судами иммунитета ООН носит, можно сказать, абсолютный характер.

Акты других международных организаций

В отношении других международных организаций позиции национальных судов не так однозначны. В 2005 году Французский Кассационный суд отверг иммунитет Африканского банка развития в деле, возбужденном бывшим служащим этого банка. В структуре Банка не было предусмотрено никакого органа для разрешения подобных споров, поэтому, по мнению Суда, у индивида не было возможности утверждать свое право, вытекающее из международного правопорядка; а это составляет отказ в правосудии и наделяет суды Франции как государства гражданства пострадавшего индивида компетенцией на защиту его права. Такое решение говорит об изменении позиций Кассационного суда, потому что за 10 лет до этого, в 1995г. Суд согласился признать абсолютный иммунитет Западно-Европейского союза в деле HintermannvWesternEuropeanUnion, аргументируя это своим нежеланием разрушать международные отношения, отвергая иммунитет международных организаций, участником которых была Франция.

Однако Суд обратился к Европейскому суду по правам человека с предложением обсудить эту проблему. В то время строение Европейского суда по правам человека было двухуровневым, и на вопрос об иммунитете международной организации мнение было высказано Комиссией в связи с делом WaiteandKennedyvGermany. Сославшись на дела, бывшие в Комиссии раньше, Комиссия заявила: «Государства могут передавать компетенции международным организациям, а также могут наделять эти организации иммунитетом, при условии, что основные права человека в рамках этих организаций получают надлежащую защиту».

Другой пример: в 2007г. Итальянский Кассационный суд в деле AlbertoDragovInternationalPlantGeneticResourcesInstituteпостановил, что международная организация — ответчик наделена иммунитетом в силу Соглашения о штаб-квартире организации с Италией, что несовместимо с рассмотрение судебного дела с ее участием по вопросу о защите прав человека, принадлежащих ему в соответствии со статьей 24 Конституции Италии, а организация на исполнила своего обязательства по Соглашению создать независимое и беспристрастное судебное средство для разрешения споров с наемным персоналом.

Таким образом, единообразный вывод относительно признания национальными судами иммунитета международных организаций пока сделать невозможно. Но тенденция несомненно состоит в стремлении национальных судов расширять свои полномочия на большее число дел.

Заключение

В нашей стране нет пока опыта обращения к национальным судам с жалобой на неправомерные действия какой-либо международной организации. Наши судебные учреждения могут использовать уже довольно богатый опыт национальных судов других стран. Этот опыт показывает, что отношение национальных судов к рассмотрению актов международных организаций в сущности не зависит от общего отношения государства к введению международного права в его правовую систему. Национальные суды в целом стоят на позиции признания автономности двух систем и иногда проявляют к международному праву тот же подход, что к применению иностранного права.

Еще один обычный порядок действия национальных судов — это использование в качестве критерия наличия определенных стандартов, а не определение их нарушения в конкретном деле. Общее мнение состоит в том, что в установлении норм о правах человека более продуктивна опора на принципы, признанные международным сообществом, а не на чисто национальные правовые концепции.

Национальные суды пока не выработали сколько-нибудь единообразного подхода к иммунитету международной организации и необходимости его учета при оспаривании решения такой организации. Отмечается следующий подход: хотя запрос о пересмотре акта международной организации — это совсем не то, что прямой иск к этой организации, где в полной мере должна применяться идея иммунитета, все же иммунитет всегда принимается во внимание. Тем не менее, проявляется осознание того, что формальное следование идее иммунитета может привести к весьма негативным последствиям для людей, ищущих правосудия.