Правовая регламентация в Основных государственных законах Российской империи 1832-1892 гг. законодательной деятельности верховной государственной власти

Кодан Сергей Владимирович доктор юридических наук профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник управления научных исследований, профессор кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета 620137, Россия, Свердлвская область, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, оф. 210 Kodan Sergei Vladimirovich Doctor of Law Honored Lawyer of the Russian Federation; Chief Scientific Associate, Department of Scientific Research Governance; Professor, Department of Theory of State and Law, Ural State Law University 620137, Russia, Sverdlvskaya oblast', g. Ekaterinburg, ul. Komsomol'skaya, 21, of. 210 svk2005@yandex.ru Другие публикации этого автора

Владимирова Галина Евгеньевна кандидат юридических наук доцент, кафедра теории и истории государства и права, Сургутский государственный университет г. Сургут, Энергетиков ул., 22 Vladimirova Galina Evgen'evna PhD in Law associate professor of the Department of Theory and History of State and Law at Surgut State University Surgut, ul. Energetikov 22 dosiavg@rambler.ru Другие публикации этого автора

Основные государственные законы Российской империи 1832-1892 гг. изд. стали важной вехой в законодатель­ном определении параметров организации и деятельности верховной государственной власти в России. М.М. Сперан­ский подчеркивал, что «Основные Законы изобра­жают порядок, коим власть вер­ховная дей­ствует в законодательстве и в правле­нии» ^[1].

В Основные государственные законы 1832, 1842, 1857, 1886 и 1892 гг. издания как акт систематизации законодательства консолидировали узаконения упорядочили законодательный массив относительно полномочий императора в законодательной и управленческой сферах его деятельности. Эти вопросы определения полномочий императора в законодательной и управленческой сферах деятельности имели не менее важное значение, чем определение организации верховной государственной власти, и обеспечивали механизмы реализации власти самодержавного монархах» ^[2].

В них на базе узаконений XVIII – первой трети XIX вв., в которых ранее были лишь фрагментарно закреплены отдельные стороны организации законотворческого и управленческого процесса, удалось достаточно четко выстроить систему принципов и общих процедур издания и реализации узаконений. При этом заметим, что данные составные части Основных законов имели универсальный характер и обеспечивали государственные органы и подданных необходимой информацией общего нормативного характера, позволявшей соблюдать единообразие и законность как в законотворческой деятельности.

Правовая регламентация законодательной деятельности верховной государственной власти в Основных законах 1832 г. была установлена в их разделе в их первом разделе – «О священных правах и преимуществах верховной самодержавной власти», к котором содержался подраздел VIII – «О законах». В нем были установлены основные принципы законодательной деятельности, и продолжен процесс стремления верховной государственной власти к обеспечению законности и порядка в стране. Поэтому в данном разделе, наряду с определением общих особенностей правового пространства (наличия законов общих и местных) и требованием обеспечения законности, были помещены законоположения «о составлении, пояснении и дополнении законов», «о форме законов и хранении их», «о обнародовании законов», «о сроке, с коего начинается действие закона», «об исполнении и применении закона», «об отмене закона». Тем самым упорядочивались и системно выстраивались в консолидированном виде ранее изданные законоположения ^[3].

Принцип законности в деятельности аппарата государственного управления как основополагающее требование к организации и функционированию Российского государства определялся в ст. 47-48 Основных законов. Они закрепили, как указывал русский юрист А.Д. Градовский, «юридический, правомерный характер русского государственного устройства, в отличие его от форм произвольных, деспотических» ^[4].

Ст. 47 Основных законов провозглашала, что «империя российская управляется на твердых основаниях положительных законов, уставов и учреждений, от самодержавной власти исходящих», а в ст. 48 указывалось на особенности организации правового пространства Российской империи в целом: «Законы в империи действуют или единообразно в общей их силе, или с местными в некоторых их частях изменениями. Пространство сих изменений, где они допускаются, определяются в уставах особенных». При этом заметим, что положения ст. 48 были уточнены в Своде губернских учреждений, который закрепил два уровня российского законодательства: общегосударственный – «законы в империи действуют … единообразно в общей их силе» и местный – где действуют партикулярные узаконения «с местными … изменениями» на определенных присоединенных территориях, для которых «пространство сих изменений … определяются в уставах особенных» ^[5].

Ст. 47 исходила из смысла положений указа Екатерины II о создании Комиссии для сочинения проекта нового Уложения от 14 декабря 1766 г., в котором императрица подтверждала высказанные при вступлении на престол намерения укрепить в стране режим законности и указывала, что необходимо «узаконить таковые государственные установления, по которым бы правительство любезного отечества в своей силе и надлежащих границах течение свое имело так, что и в потомки каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка» ^[6]. Эта статья опиралась и на манифест о новом образовании Государственного совета от 1 января 1810 г., в котором также указывалось на приверженность Александра I «к утверждению и распространению порядка в государственном управлении» и подчеркивалась необходимость для закона безусловного «утверждения державной власти» ^[7].

А.Д. Градовский, раскрывая содержание принципа законности, в связи с законоположениями ст. 47 указывал, что из них «само собой вытекает правило, что воля верховной власти получает для граждан обязательную силу только с момента выражения ее в форме общего закона. Закон определяет как содержание прав власти, так и обязанностей подданных. У орга­нов власти нет тайных прав, как у граждан нет тайных обязаннос­тей. Раз изданный закон признается основанием всех действий госу­дарственной власти и ее органов до тех пор, пока он не будет отме­нен равным ему законом» ^[8]. Ст. 48 устанавливала, как указывал русский цивилист Д.И. Мейер, что «по пространству действия законы разделяются на общие … и местные… Отношение между ними таково, что местный закон исключает действие общего. Очень естествен­но, что в таком обширном государстве, как наше Отечество, должны быть законы, относящиеся к отдельным местностям: невозможно, чтобы при разнообразии племен, населяющих Россию, при огромном простран­стве ее не было местных особенностей в юридическом быту, а законода­тельство не может не учитывать действительности. Так, местные законы действуют в Финляндии, в губерниях Царства Польского Прибалтийских, Черниговской и Полтавской, в Бессарабии и в 3акавказском крае» ^[9].

Основные законы 1842 г. издания смысловое содержание указанных положений не изменили, хотя в ст. 48 было уточнено, что коррективы общегосударственного законодательства в местных узаконениях «определяются в особенных законах, учреждениях и уставах» (в издании 1832 г. – «определяются в уставах особенных»). В примечании к ст. 48 существовала отсылка: «См. Свод военных постановлений, Своды местных законов и в Общем Своде законов различные изъятия из общих правил». Была уточнена и нормативная база ст. 48, которую составили два узаконения: манифест «Об устройстве Выборгской губернии» от 31 декабря 1811 г., в котором было указано руководствоваться в вопросах чинопроизводства «законами и учреждениями» Великого княжества Финляндского, и манифест «О новом порядке управления и образования Царства Польского» от 14 февраля 1832 г., определивший, что указанная часть Российской империи и после ликвидации конституционного устройства «будет иметь особое, сообразное с местными потребностями … управление, свои, также особенные уложения: гражданское и уголовное, и все до селе существовавшие в городах и в сельских обществах дарованные им местные права и установления…» ^[10]. Основные законы 1857 и 1892 гг. издания положения ст. 47-48 не трансформировали.

Процедура законотворческой деятельности в Основных законах была выделена в ряде статей под общим подзаголовком «О составлении, пояснении и дополнении законов» (ст. 49-52). В них были определены и достаточно четко выделены стадии законодательного процесса: законодательная инициатива; обсуждение законопроекта в законосовещательном учреждении – Государственном совете; санкционирование проекта узаконения императором и придание ему нормативно-правовой (юридической) силы; обнародование законодательных актов, а также определены правила выявления пробелов, коллизий и обеспечения качества узаконений.

Законодательная инициатива – право на «первообразное предначертание законов» – в соответствии со ст. 49 Основных законов предусматривала активность в сфере издания законов, исходившую, прежде всего, от императора «по особенному высочайшему усмотрению и непосредственному повелению». Его намерение издать узаконения носило абсолютно обязательный характер и выступало как безусловное поручение подготовить законопроект соответствующему высшему государственному органу. Высшие правительственные учреждения – Правительствующий сенат, Святейший синод и министерства – могли выступить с инициативой издания узаконения, когда его необходимость «приемлет начало свое от общего течения дел», и при рассмотрении проблемы в указанных органах («в Правительствующем сенате, в Святейшем синоде и министерствах») «признано будет необходимым или пояснить и дополнить действующий закон, или составить новое постановление». В этом случае «места сии подносят предположения их установленным порядком на высочайшее благоусмотрение», и от усмотрения императора зависел дальнейший ход прохождения проекта закона – передача его на предварительное рассмотрение в Государственный совет или оставление без дальнейшего продвижения.

Обсуждение законопроекта предусматривалось исключительно в законосовещательном учреждении – Государственном совете. Ст. 50 Основных законов определяла, что все предначертания законов рассматриваются в Государственном совете, потом восходят на высочайшее усмотрение и «не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти».

Санкционирование проекта закона состояло в его утверждении императором и придании ему нормативно-правовой (юридической) силы, что, собственно, и означало появление законодательного акта. В соответствии со ст. 50 Основных законов, рассмотренные в Государственном совете законопроекты «не иначе поступают к предназначенному им совершению, как действием самодержавной власти». А ст. 51 подчеркивала, что «никакое место не может само собою установить нового закона, и никакой закон не может иметь своего совершения без утверждения самодержавной власти». При этом в примечании к ст. 51 Основных законов была предпринята попытка отграничить собственно закон от правоприменительных и интерпретационных правовых актов. Этому служило определенное в примечании положение: «Меры, приемлемые к исполнению закона или учреждения существующего и не отменяющие законов предыдущих, но служащие к единому разрешению недоумений или затруднений в образе исполнения, также общие подтверждения существующих постановлений, сами по себе не составляют нового закона».

Правила выявления пробелов, коллизий и обеспечения качества узаконений были впервые на законодательном уровне объединены и сформулированы в ст. 52 Основных законов, которая установила, что «в случае неясности или недостатка существующего закона каждое место и правительство имеет право и обязанность представлять о том по порядку своему начальству. Если встреченное сомнение не разрешается прямым смыслом закона, тогда начальство обязано представить Правительствующему сенату или министерству по принадлежности». В примечании к ст. 52 были определены механизмы выявления пробелов и коллизий в законодательстве, и был сформулирован порядок внесения представлений о несовершенстве узаконений, который включал два этапа, предусмотренных в примечании к статье пунктами 1-2. На первом этапе (п. 1), «когда присланы будут в губернию новые общие узаконения, учреждения или указы, то для записания их в книгу законов губернское правление и палаты, в общем их собрании, выслушивают наперед заключение губернского Прокурора о том, с какими узаконениями они сходны, или каким из них противны, или изданы в отмену, или в поправление, или в дополнение их». На втором этапе (п. 2) Правительствующий сенат, получив от губернских начальств «представления об изъяснении полученного ими закона, наблюдает, был ли исполнен ими в свое время сей порядок». В п. 3 примечаний к ст. 52 особо оговаривалось, что «запрещается, под предлогом мнимой неясно­сти, испрашивать указа на указ». Данные вопросы также были включены и детализированы в Своде губернских учреждений Свода законов Российской империи ^[11].

Юридическая основа ст. 49-52 Основных законов отражала развитие законодательной деятельности в России в XVIII – первой трети XIX вв. Соответственно определенным в них стадиям законотворчества можно выделить нормативно-правовую базу указанных статей.

Установленные в Основных законах законоположения о законодательной инициативе (ст. 49) закрепили сложившуюся практику подготовки и реализации узаконений с соблюдением исключительного права монарха на законодательную деятельность. Духовный регламент от 25 января 1721 г. дал право Святейшему синоду предлагать дополнения узаконений, но, как указывал Петр I, «не без нашего соизволения», а в Инструкции обер-прокурору Святейшего синода от 13 июня 1722 г. царь прямо предписывал: «О которых делах ясно не изъяснено, о тех предлагать Синоду, что учинили на те дела ясные указы… и, как сочинят, доносить нам» ^[12]. Позднее к этим вопросам обратилась уже Екатерина II, которая манифестом от 15 декабря 1863 г. предписала Сенату обсуждать в департаментах «дела, кои вновь какого постановления или перемены потребуют», и предложила генерал-прокурору «дело с сенаторскими мнениями и со своим рассуждением представить при доношении нам на рассмотрение» ^[13]. Она же специальным указом в 1780 г. (после введения в действие Учреждения о губерниях 1775 г.) указала местным властям поступать исключительно «по прямому разуму помянутых … учреждений и других узаконений», а также что «никто из генерал-губернаторов, правящих ту должность, и других начальников не делал от себя собственно никаких установлений, но всю власть звания своего ограничивал в охранении наших установлений и в тех пунктах, кои по точному и словесному смыслу учреждений ему в должность предписаны, тем более, что все части, кои требуют устройства и поправления, конечно, не будут оставлены по порядку внимания нашего» ^[14]. Более четко положения реализации законодательной инициативы были определены в правление Александра I. В манифесте «Об учреждении министерств» от 8 сентября 1802 г. он предписал министрам докладывать по проблемам государственного управления ему, и если предложенный министром для их решения «способ окажется сопряженным с отменою существующих законов или будет требовать новых узаконений», то император повелевает этому министру «написать указ, который за подписанием нашим и контросигнированием сего министра нашего и будет объявлен учрежденным на то порядком Правительствующему сенату». При этом контросигнирование министром законопроекта означало его ответственность за содержащиеся в нем предложения ^[15]. В 1810 г., при реорганизации Государственного совета, в манифесте «Образование Государственного совета» конкретно прописывалось, что дела, требующие издания нового закона или изменения узаконения, поступают в совет от министров или по повелениям императора ^[16].

Требование предварительного обсуждения законопроектов в Государственном совете (ст. 50) опиралось на манифест от 1 января 1810 г. о его реорганизации, в котором определялось, что «все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в Государственном совете». В манифесте предусматривался «особенный порядок рассмотрения законов, уставов и учреждений», которые поступали через государственного секретаря в Комиссию составления законов (комиссию с 1826 г. заменило созданное II отделение Собственной е.и.в. канцелярии), далее в Департамент законов и затем в Общее собрание Государственного совета, после рассмотрения в котором поступали на рассмотрение императора ^[17]. Порядок рассмотрения и принятия решений по законопроектам детализировался в «Учреждении государственного совета», вошедшем во 2-ю часть первого тома Свода законов Российской империи ^[18].

Требование санкции главы государства для законопроекта как условия придания ему силы закона (ст. 50-51) уходило истоками к указанию Петра I в 1722 г. с требованием коллегиям готовить законопроекты, а затем – к указу Анны Иоанновны 1730 г. об окончании работы над новым уложением с соблюдением правила: «Коль скоро которую главу окончат, слушать в Сенате всем собранием, и утвердив по крайнему рассуждению и подписав, возносить нам, и как от нас апробировано и подписано будет, тогда опубликовать и по оным дела решать» ^[19]. Указом от 1 июня 1762 г. императора Петра III было однозначно указано Сенату на недопустимость издания указов с новым законоположением «или в подтверждение прежних … не представив наперед нам, и не получив на то апробации» ^[20]. Позднее Екатерина II указом от 26 сентября 1780 г. также указала на недопустимость издания государственными органами и должностными лицами «от себя собственно никаких установлений» и повелела ограничиваться лишь обеспечением их реализации, т.е. определяла их деятельность лишь «в охранении наших установлений» ^[21]. При Александре I § 72 манифеста о реорганизации Государственного совета от 1 января 1810 г. однозначно предписал: «Законы, уставы и учреждения, … в общем собрании Совета рассмотренные, восходят на высочайшее усмотрение и потом поступают в порядок совершения, им предназначенный» ^[22]. Определенные в примечании к ст. 51 Основных законов положения об отграничении закона от правоприменительных и интерпретационных правовых актов обращались к Общему учреждению министерств от 25 июня 1811 г., которое определяло, что «существо власти, вверяемое министрам, принадлежит единственно к порядку исполнительному; никакой новый закон, никакое новое учреждение или отмена прежнего не могут быть установлены властью министра», и «меры, приемлемые министром к исполнению закона или учреждения существующего и не отменяющие никаких законов предыдущих, не составляют сами собою закона нового, не превышают власти, данной министру» ^[23].

Вопросы обеспечения качества узаконений (ст. 52) уходили истоками к Генеральному регламенту Петра I от 28 февраля 1720 г., который предусматривал, что если коллегия в отношении какого-либо указания Сената усмотрит, что оно «его величества указам и высокому интересу противно», то «не должно его вскоре исполнять, но имеет в сенат о том надлежащее письменное предложение учинить». Характерно, что если Сенат подтвердил свое указание, то коллегия, если оставалась при своем мнении, должна была исполнить сенатское распоряжение и донести об этом царю. В таком случае отвечал Сенат, а если царя коллегия не уведомила, – ответственность возлагалась на нее, и она «вся подвержена будет … наказанию по силе вреда». Одновременно подтверждалось требование не исполнять никаких устных распоряжений от имени главы государства: «Царское величество всякие свои указы в Сенат и коллегии, как же и из Сената в коллегии ж, отправлять письменно; ибо как в Сенате, так и в коллегиях, словесные указы никогда отправляемы быть не подлежат» ^[24]. Позднее указом от 2 октября 1724 г. было установлено: коллегиям доносить в Сенат, если по делам «приличных указов нет», но «на которые дела точные указы имеют, таких отнюдь в Сенат не приносить и доношений не подавать», а также следовало предупреждение: если будут при решении дела использованы «неприличные указы, то за то штрафованы будут» ^[25].

Установленные в Основных законах (п. 1-2 примечаний к ст. 52) механизмы выявления пробелов и коллизий в законодательстве были заложены при Екатерине II. Ее манифест от 15 декабря 1763 г. определил правила: «Когда … случится, что к решению дел точных указов нет», то дела не решать и вносить представление в Сенат, и если последний после трехкратного обращения «не учинит резолюции» (не рассмотрит вопрос), – обращаться к главе государства. Так же строго предписывалось при наличии узаконений дела не затягивать и не посылать их в Сенат, «дабы напрасного продолжения через то в делах по проискам каким-либо не происходило» ^[26]. 9 сентября 1765 г. указ императрицы, подтвердив требования Генерального регламента, предписал при коллизионных решениях: «если коллегия усмотрит в двух равных делах разные Сената решения», – дела не разрешать и направить доклад Сенату и главе государства, которому должен был Сенат доложить «с объяснением своих решений» ^[27]. Сами же правила выявления недостатков в узаконениях были определены в п. 1 ст. 405 Учреждений для управления губерний 1775 г. ^[28]. Екатерина II также указом от 26 сентября 1780 г. указывала на недопустимость восполнения пробелов в правовом регулировании и устранение коллизий на уровне губернских должностных лиц, а указом от 13 декабря 1782 г. потребовала безусловной реализации Учреждения о губерниях 1775 г. в части выявления пробелов и коллизий в законах ^[29]. На это был направлен и указ Александра I от 15 октября 1805 г., который предписал приглашать чиновников местных учреждений в губернское правление «для выслушивания всякого нового законоположения» ^[30]. К вопросам выявления и ликвидации пробелов и коллизий в законодательстве обращается также Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 г., которое в § 233-234 требует от министерств представлять о подобных ситуациях в Правительствующий сенат ^[31]. Но указанные узаконения четких правил разрешения подобных ситуаций не определяли.

В то же время Основные законы для обоснования строжайшего запрета манипулировать узаконениями (п. 3 примечаний к ст. 52) привели ссылку на указ Петра I от 17 апреля 1722 г., в котором он обращал внимание на то, что «ничто так к управлению государством нужно есть как крепкое хранение прав гражданских», и предупреждал, что законы нельзя не хранить и ими «играть как в карты», и определил законность в качестве незыблемого принципа деятельности государственного аппарата: «Того ради сим указом, яко печатью, все уставы и регламенты запечатываются, дабы никто не держал иным образом дела вершить и располагать не против регламентов», и запрещал при наличии узаконения на дело «требовать на то указа, и тем сочинить указ на указ, дабы в мутной воде удобнее рыбу ловить». При этом данный указ предписывал: если в законах, «регламентах покажется темно, или дело, что на оное ясного решения не положено: такие дела не вершить, … но приносить в Сенат выписки» ^[32]. Правда, с законностью дела не улучшились, что и подтвердил указ Александра I от 31 марта 1825 г., обращавший внимание на нарушение рассмотренного указа и требовавший исключительно «законное исполнение» полномочий при рассмотрении дел ^[33].

Основные государственные законы 1842 г. внесли определенные коррективы в положения о законодательном процессе. В примечании к ст. 50 лишь было закреплено изъятие из общего процесса издания узаконений в военной сфере деятельности, по поводу чего определялось, что «предначертания постановлений по военному ведомству, не имеющие никакой связи с прочими частями государственного управления, представляются к высочайшему усмотрению непосредственно от Военного совета». Это положение, опираясь на Учреждение Военного министерства от 29 марта 1836 г., определило, что «Военный совет представляет непосредственно на высочайшее усмотрение … по части военного законодательства все дополнения и пояснения законов и все меры усовершенствования законодательства, кои относятся собственно до военного ведомства, без всякой связи с прочими частями государственного управления», а также уточняло, что Военный совет не вмешивается в прерогативы Государственного совета и входит в него с соответствующими законопроектами «в тех только делах по части военного законодательства, кои будут требовать издания новых узаконений, правил и положений, не по одному военному ведомству, но в связи с прочими частями государственного управления» ^[34]. Это положение было закреплено также в новом Учреждении Государственного совета от 15 апреля 1842 г. ^[35]. Ст. 51 Основных законов получила в свое обоснование мнение Государственного совета (утверждено императором 12 декабря 1834 г.), гласившее, что «предписания, исходящие от высшего начальства к лицам, ему подчиненным, в руководстве при исполнении, в разрешение или в предупреждение сомнений, в охранение смысла Закона от неправильного толкования и разнообразных понятий, сохраняют свою силу, оставаясь в тех же самых пределах, какие законом для них доселе были постановлены» ^[36].

При этом заметим, что ст. 52 (о процедуре устранения недостатков в узаконениях) в Основных законах 1842 г. издания получила ссылку на два принципиально важных для ее реализации узаконения. Это прежде всего указ Николая I от 30 июля 1832 г., в котором он (в связи поступлением многочисленных запросов на решение дел «с явным отступлением от … законов и постановлений») предписал военному начальству всех уровней: «дабы предписания делались только по таким предметам, разрешение которых превышает власть, самому начальственному присвоенную. Не предлагая впрочем никакого нарушения или отступления от существующих правил и узаконений; в тех же случаях, когда к разрешению предмета вовсе нет закона, или существующий закон недостаточен, или наконец особенные уважения требуют частного исключения, делать представления с крайнею осмотрительностью, объясняя каждый раз во всей подробности уважения, к сему побудившие» ^[37]. 7 ноября 1833 г. подобные положения были в повелении Николая I по представлению Комитета министров, которое гласило: «Подтвердить всем ведомствам то, что мною приказано, т.е. отнюдь не сметь представлений делать, противных закону и в виде отступлений частных» ^[38].

Основные государственные законы 1857 г. издания отразили изменения в законодательном процессе. Было дополнено примечание к статье 50, которым узаконениями (1843 и 1854 гг.) было разрешено вносить законопроекты (не касающиеся общего действующего законодательства) из Адмиралтейского совета морского ведомства непосредственно императору, а также разрешалось военному и военно-морскому ведомствам самостоятельно вносить предложения царю о дополнении общих узаконений («когда входят в состав какого-либо общего учреждения») положениями, если они относились «до части искусственной или технической», т.е. не носили нормативно-правовой характер ^[39]. Там же было на основании узаконений (1845 г. ^[39] и 1852 г. ^[40]) определено особое право высших комитетов обращаться с законопроектами непосредственно к главе государства: «По Кавказскому и Закавказскому краю и Сибири законодательные дела восходят к высочайшему разрешению чрез Комитеты Кавказский и Сибирский, на основании сих комитетов». Эти дополнения также опирались на повеления императора от 1 декабря 1851 г. ^[41] и 20 апреля 1856 г. ^[42]. Эти изъятия, закрепленные в Основных законах, подчеркивали роль Особых комитетов в закодательном процессе по вопросам относительно отдельных территорий в составе Российской империи ^[43].

В Основных законах 1892 г. издания последовали определенные дополнения. Они касались уточнения компетенции (примечание 2 к ст. 50) в вопросах законопроектных работ военного ведомства, а также регулирования деятельности в этом направлении Адмиралтейского совета и были определены узаконениями об управлении морским (1867 г.) ^[44] и военным ведомствами (1869 г.) ^[45] и было связано с формированием расходов казны на их деятельность ^[46].

К статье 52 Основных законов было добавлено примечание 2, в котором содержались два положения. В связи с Судебной реформой 1864 г. и корректирующими ее законодательство законоположениями было определено, что «если неполнота закона обнаружена при решении дела судом, образованным по Судебным уставам, то вопрос о сем возбуждается и рассматривается порядком, указанным в статье Учреждения судебных установлений». Этот порядок, в соответствии с Учреждением судебных установлений от 20 ноября 1864 г., предусматривал, что если при рассмотрении дела судом «обнаружена неполнота закона и прокурор Окружного суда признает возбудить законодательный вопрос, то, независимо от решения дела судом, … доносит о замеченной неполноте закона прокурору Судебной палаты, от коего зависит представить возбужденный вопрос на усмотрение министра юстиции» ^[47]. Последний имел право возбудить, соответственно, вопрос об изменении закона перед императором.

Основные законы 1892 г. издания включили в примечание 2 ст. 52 положение, что «если же неполнота закона обнаружена при решении дела судом военным или военно-морским, образованным по Военно-судебному или Военно-морскому судебному уставу, то вопрос о сем возбуждается и рассматривается порядком, установленным вышеуказанными уставами». Это предписание опиралось на Военно-судебный устав от 15 мая 1867 г., в соответствии с которым военный прокурор при обнаружении неполноты закона при разрешении дела судом (независимо от решения суда) возбуждал «законодательный вопрос», доносил об этом Главному военному прокурору, «от коего зависит представить возбужденный вопрос в Главный военный суд». Последний был обязан внесенный вопрос рассмотреть в соответствии с установленным перечнем и требованиями к представленным Главным военным прокурором документам, а также с соблюдением специальной процедуры вынесения заключения и затем внесением «всеподданнейшего доклада» императору военным министром или генерал-адмиралом (по морскому ведомству). Такая же процедура была закреплена и Военно-морским судебным уставом от 15 мая 1867 г. и его новой редакцией от 1 апреля 1874 г. ^[48]. На этот порядок указывает и высочайше утвержденный доклад главноуправляющего II отделением Собственной е.и.в. канцелярии от 13 января 1877 г. ^[49].

* * *

Итак, Основные государственные законы 1832, 1842, 1857, 1886 и 1892 гг. издания консолидировали законоположения относительно основной сферы деятельности верховной государственной власти – законодательной. В них был достаточно четко закреплен принцип законности в деятельности аппарата государственного управления для обеспечения стабильности в организации государственной власти и поддержанияпорядка в государственном управлении. Одновременно определялись и особенности организации правового пространства Российской империи с выделением и установлением принципов взаимодействия общегосударственного и местного законодательства. В сфере законотворческой деятельности Основные законы четко сформулировали основополагающий принцип издания законодательных актов в условиях абсолютной монархии – исключительное право императора на издание узаконений, которое не ограничивало и предварительное обсуждение законопроектов в Государственном совете, чье мнение для монарха носило консультативный характер. В также были установлены достаточно детализированные правила выявления пробелов, коллизий и обеспечения качества узаконений.