Влияние типа политической системы на модель формирования государственной политики

Знаменский Дмитрий Юрьевич кандидат политических наук доцент, кафедра государственного управления и политических технологий, Государственный университет управления 109542, Россия, г. Москва, Рязанский проспект, 99, оф. 330 Znamenskiy Dmitriy Yurievich PhD in Politics Associate professor of the Department of State Management and Political Technologies at State University of Management 109542, Moscow, Ryazansky prospekt 99 belyferz@list.ru Другие публикации этого автора

Михалина Ольга Анатольевна главный специалист, Министерство инвестиций и инноваций Московской области 143407, г. Красногорск, бульвар строителей, д. 1 Mikhalina Olga Anatolievna chief specialist at Ministry of Investments and Innovations for the Moscow Region 143407, Krasnoyarsk, bulvar stroiteley 1 omikhalina@gmail.com

Развитие политической системы любой страны – процесс непрерывный и, как правило, эволюционный. В силу своего крупномасштабного, всеохватывающего характера данный процесс, вне всякого сомнения, сказывается практически на всех аспектах государственного управления, в том числе и на принятии стратегических решений, определяющих государственную политику.

Необходимость детального рассмотрения взаимосвязи типа политической системы и характера процессов формирования государственной политики (и соответствующих отношений общества и государства) обусловлено, на наш взгляд, сменой парадигм как в политической науке (кризис системы классического партийного представительства, развитие идей корпоративизма и функционального представительства интересов), так и в науке государственного управления (отказ как от классической веберовской модели бюрократии, так и от тотального заимствования подходов бизнес-структур к государственному управлению, поиск некоего баланса между открытостью и мобильностью государственных структур с одной стороны и административно-властным характером государственного управления с другой).

В этих условиях анализ развития технологий формирования государственной политики становится одной из важнейших задач политической науки.

Как известно, в современной политической науке выделяется два основных подхода к классификации политических систем.

Во-первых, классификация, приводимая в работах Д. Истона и выделяющая открытый, полузакрытый и закрытый типы политической системы.

Во-вторых, классификация, в основе которой лежит географический критерий, предполагающая англо-саксонский, континентально-европейский, коммунистический и доиндустриальный типы.

Представляется очевидным, что при анализе различных моделей формирования государственной политики ключевым критерием будет выступать степень открытости данного процесса и характер взаимоотношений между государством и институтами гражданского общества, что более рельефно отражено в классификации Д. Истона.

Необходимо также отметить ряд дополнительных факторов, влияющих на доминирующую в обществе модель формирования государственной политики. В первую очередь речь идет о господствующем типе представительства интересов – территориальном (партийном) или функциональном (корпоративном). От характера данного фактора будет зависеть степень участия различных политических институтов в процессе формирования государственной политики. Кроме того, важное значение имеет сама конфигурация данных институтов в конкретном обществе (тип партийной системы, характер и степень влиятельности основных общественно-политических организаций, правовое и социальное положение лоббистских структур и проч.).

Как считает канадский профессор С. Брукс, «публичная политика наилучшим образом раскрывается через изучение того, что на самом деле делают правительства и каковы последствия этих действий» ^{[1, с. 9]}. Исходя из подобных соображений, многие исследователи склонны отождествлять публичную политику с государственной. По мнению американского политолога Т. Дая, публичная политика – это «все то, что правительства считают для себя необходимым делать или не делать» [подробнее см.: 2, с. 3].

На 19-м конгрессе Международной Ассоциации политической науки (июль-август 2003 г.) были представлены материалы, в которых рассмотрены две типичные для современных демократий модели интеграции интересов гражданских групп в политический процесс. Одна модель – экспертно-бюрократическая: в самом государственном аппарате действуют структуры, специально занимающиеся анализом кластеров гражданских интересов и транслирующие их в процесс выработки и реализации публичной политики. Вторая модель – демократического участия: гражданские организации сами агрегируют свои предложения и оценки, оказывая давление извне на формирование государственной политики. Первая дает возможность прямого выхода требований общественных групп на государственные механизмы принятия решений, но это таит в себе опасность бюрократического выхолащивания и микширования остроты этих требований. Вторая модель сильна самостоятельным участием гражданских объединений в политическом процессе, но страдает от отсутствия стабильности и ресурсов. Высказывается мысль о том, что «каждая из моделей мола бы выиграть от более интегрированного «экспертно-консультативного» подхода ^{[3, с. 408]}.

К похожим выводам пришел в своих работах В.В. Лобанов ^{[4, с. 88-89]} (Государственный университет управления), выделив, в процессе формирования государственной политики несколько основных подходов к определению ее приоритетов – это политический, субъективный и объективный подходы.

В рамках политического подхода выбор приоритетов происходит в процессе политической борьбы между различными партиями и группами и зависит от таких факторов, как: расстановка политических сил, характер отношений между ними и обществом, глубина конфликта интересов, особенностей политической культуры и т.д. Большое значение имеет характер «политического цикла» в данный период времени. Так, начало избирательной кампании может существенно повлиять на приоритеты политики. Главное при данном подходе состоит в том, чтобы выявить значимость тех или иных политических интересов для развития общества и оценить вес различных социальных групп, которые за ними стоят. Это позволяет провести общее ранжирование приоритетов. Основной «площадкой» согласования интересов различных политических сил в данном случае естественным образом становится парламент. Это серьезным образом влияет на межпартийные отношения, а также на характер лоббистской деятельности. Как правило, такой подход применим в тех государствах, где парламент непосредственно участвует в формировании правительства, а министры несут перед ним политическую ответственность.

Иными словами, государственная политика складывается как суммарный результат сложной политической «игры» разнообразных субъектов, действующих на общественной арене. Если перевес оказывается на стороне политических сил, представляющих общество, то государственная политика приобретает демократический характер. Если же эти силы слабы и не имеют каналов влияния на власть, то верх берут эгоистические интересы наиболее сильных групп, и государственная политика наполняется авторитарным содержанием [см.: 6, с. 21-22].

При использовании субъективного подхода приоритеты выбираются в результате субъективного решения, в основе которого лежит разрыв между определенными стандартами, нормами, с одной стороны, и восприятием существующей ситуации со стороны определенных социальных слоев, групп и индивидов, которые должны и имеют возможность сделать выбор, - с другой. Речь идет о потребностях, социальных ожиданиях и возможностях их удовлетворения. Чем больше разрыв между этими факторами, тем острее проблема и больше предпосылок сделать ее приоритетной для государства (ожидания граждан и реальность). Здесь на первый план выходят такие показатели, как: а) восприятие и осознание ситуации со стороны граждан и государства; б) содержание стандартов или норм, имеющих отношение к данным проблемам. При использовании данного подхода система представительства интересов различных политических сил также играет важную роль, поскольку успешность политической деятельности той или иной партии, общественной организации или конкретного политического лидера определяется способностью довести ожидания своей группы интересов до сведения лица, принимающего решения. Однако в отличие от политического подхода, центр принятия решений (то есть – определения приоритетов государственной политики) смещается в сторону исполнительной власти – правительства и профильного министерства.

С целью избавления от субъективизма, особенно при решении конкретных общественных вопросов, в рамках объективного подхода применяют набор количественных показателей, позволяющих более объективно подойти к этому вопросу и оценить важность проблем ^[4]. Объективный подход в первую очередь применим в том случае, когда в обществе слабо развита система институтов политического опосредования, вследствие чего исполнительная власть вынуждена определять приоритеты государственной политики самостоятельно. Однако практика последних лет показывает, что без должного взаимодействия с институтами гражданского общества (в том числе политическими партиями), а также независимым экспертным сообществом применение данного подхода может обернуться весьма неблагоприятными последствиями.

Говоря о соотношении различных подходов к формированию государственной политики тому или иному типу политической системы, безусловно, следует помнить о достаточной условности как одной, так и другой классификации и отсутствии в практической политической жизни какого-либо из типов «в чистом виде». В частности, было бы ошибочным утверждать, что каждому типу политической системы соответствует четко определенный способ формирования приоритетов государственной политики – речь в данном случае может идти лишь о доминирующем подходе к ее разработке. Тем не менее, думается, что в данном соотношении существует ряд закономерностей, которые заслуживают внимания исследователей.

Так, для открытой политической системы характерно приблизительно равное значение партийного и функционального представительства интересов. Т.е. в процессе формирования государственной политики в одинаковой степени участвуют как политические партии, так и различные общественно-политические организации, официальные и неофициальные лоббистские структуры и проч. Следовательно, доминирующим подходом в данном случае можно считать политический подход, предполагающий не только официальный плюрализм мнений по тому или иному вопросу государственной политики, но и деятельное участие большинства политических институтов (в первую очередь – политических партий) в процессе ее формирования.

Однако это не исключает отдельных проявлений субъективного подхода – поскольку политические партии и общественные организации выступают в данном процессе в качестве институтов политического опосредования, выражающих субъективное отношение тех или иных социальных слоев к государственной политике.

Рассматривая полузакрытую политическую систему, думается важным учесть, что таковыми, в той или иной степени, являются подавляющее большинство политических систем мира. Речь идет лишь о степени ее открытости, что выражается в том числе и в доминирующем подходе к формированию государственной политики (в первую очередь – в степени публичности этого процесса).

Что касается модели представительства интересов, то в условиях полузакрытой политической системы большее значение приобретает функциональное представительство. Это связано как с доминирующей ролью исполнительной ветви власти, так и с определенной «декоративностью» партийной системы. Как результат, доминирующим подходом к формированию государственной политики становится субъективный подход (который выражается в стремлении тех или иных политических сил продавить собственные интересы во власти), дополняемый, как правило, отдельными элементами объективного подхода, поскольку центр принятия решений смещается от законодательной (политической) к исполнительной (политико-административной) ветви власти.

Отличительной чертой закрытой политической системы является то, что в ее условиях механизмы партийного представительства фактически перестают работать. Что касается функционального (корпоративного) представительства, то его характер во многом зависит от расклада сил внутри правящей партии (в более широком смысле – внутри правящей элиты). Само представительство интересов, как правило, выражено в региональном либо отраслевой лоббизме. При этом процедуры принятия соответствующих решений строго централизованы (на уровне министерства либо правительства), что сказывается на характере лоббистской деятельности. В подобных условиях представляется целесообразным говорить о примерно равнозначном соотношении двух доминирующих подходов: субъективного (выраженного в стремлении различных политических сил продавить свои интересы в центре принятия решений) и объективного (предполагающего самостоятельную оценку ситуации компетентным органом исполнительной власти). В силу целого ряда факторов (в числе которых главным выступает латентный характер политических отношений в условиях закрытой политической системы) подобное соотношение может привести к многочисленным скрытым и явным конфликтам интересов.

Характеризуя тип политической системы, сложившийся в современной России, нельзя не отметить многообразие используемых в научной литературе терминов отечественного политического режима. К наиболее ярким и часто встречающимся из них можно отнести такие как: «бюрократическая диктатура», «выборная монархия», «управляемая демократия», «суверенная демократия» и т.п. Однако большинство политологов сходится на том, что российский политический режим следует характеризовать как авторитарный с элементами демократии [см. напр.: 5]. Это объясняется, помимо прочего, и степенью открытости нашей политической системы, которую большинство политологов определяют как полузакрытую.

Является ли государственная политика, проводимая в современной России, публичной? И, что не менее важно, должна ли она быть таковой? Если да, то какова должна быть степень ее публичности? На первый из поставленных вопросов можно ответить словами профессора Ю.А Красина: «…там, где частные интересы (государственно-бюрократические, партийные, социальные, олигархические, конфессиональные) обретают доминирующее влияние, политика государства уже не совпадает с публичной. Непропорциональное или даже преобладающее звучание получают в ней частные корпоративные или партийные мотивы. Нечто подобное происходит и в сегодняшней России»^[6].

Чем это обусловлено? Не последнюю роль здесь играет исторический фактор. Нельзя не согласиться с тем, что в советском марксизме проблематика публичной сферы не была и не могла быть предметом научного анализа. Монополия на разработку политики и принятие политических решений принадлежала одной партии. Власть не нуждалась в публичном форуме и публичных механизмах формирования общественного мнения и политической воли.

Дополнительной сложностью, на наш взгляд, является то, что политические технологии в современной России осваиваются преимущественно утилитарно прагматически. Теория формирования и механизма реализации публичной политики мало кого интересует.

Представляется очевидным, что пока в России артикуляция общественных интересов в публичной сфере (касается ли это экономических проблем, социального обеспечения или гражданско-правовых и гражданско-политических вопросов) недостаточно рельефна и сильна. Это объясняется слабой кристаллизацией групповых интересов, аморфностью только еще формирующейся социальной структуры, неразвитостью институтов гражданского общества ^[6].

Так, следует согласиться с мнением профессора кафедры публичной политики НИУ-ВШЭ, С.П. Перегудова о том, что нынешнее российское государство не стало еще ни генератором подлинно общественной политики, ни институтом открытой политики ^[6].

Следовательно, поскольку в настоящее время политическая борьба в России носит не ярко выраженный, непубличный, «приглушенный» характер, говорить о полноценном применении политического подхода не представляется целесообразным. Кроме того, это связано как с отсутствием у правящей элиты политической воли к равноправному диалогу с гражданским обществом, так и с недостаточной развитостью институтов гражданского общества в современной России.

Таким образом, объективная необходимость обуславливает применение государственно-административного подхода к формированию государственной политики. Однако фактически данный подход имеет ряд серьезных недостатков, главный из которых – слабая степень привлечения научного сообщества к процессу разработки и корректировки государственной политики, непроработанность механизмов такого участия. В этой ситуации федеральные органы исполнительной власти вынуждены самостоятельно определять методологию взаимодействия с экспертным сообществом [подробнее см.: 7,8].

Применение данного подхода, с учетом сложившейся в настоящее время в России политической системы, открывает дорогу для различных технологий корпоративного представительства интересов, в том числе теневого лоббизма.

Экспансия корпоративизма в России не ограничена развитым гражданским обществом, устойчивой демократией и правовым государством, высокой политической культурой населения. Да и частные интересы недостаточно кристаллизованы.

Корпоративистский вызов публичной политике и демократии – не только российское явление. Он имеет более глубокие истоки в глобализационных процессах, превративших международные корпорации в мощный фактор мировой политики, оказывающий такое воздействие на внутреннее развитие многих стран, которое начинает выходить из-под контроля национальных государств. Это дает дополнительную подпитку стремлению российских корпоративных групп добиваться гегемонии в формировании национальной публичной политики.

Для нейтрализации пагубных для публичной политики последствий перечисленных вызовов необходимы сохранение и развитие в российском обществе публичной сферы как общенационального форума для дискурса общественных сил, представляющих возможно более широкий круг многообразных интересов. Чтобы иметь демократическую публичную политику, общество должно размышлять, побуждая государство воспринимать и сублимировать публичный интерес во всем многообразии его частных проявлений ^[6].