Понятие и особенности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России

Слепкова Ольга Александровна аспирант, кафедра административного и таможенного права, Российская таможенная академия 630015, Россия, г. Новосибирск, ул. Королева, 40 Slepkova Ol'ga Aleksandrovna postgraduate student, Department of Administrative and Customs Law, the Russian Customs Academy 630015, Russia, Novosibirsk, Koroleva, 40. slepkovaoa@mail.ru

Борьба с коррупцией представляет собой сложную системную деятельность, направленную на снижение и нейтрализацию уровня коррупционных элементов в государстве, создание административных барьеров её развития и распространения. В системе средств борьбы с коррупцией особая роль принадлежит предупредительно-профилактическим мерам, среди которых важное место отводится организационным и правовым способам совершенствования законодательной деятельности.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов выступает в качестве механизма повышения эффективности законодательства, она способствует устранению дефектов законодательства, которые могут порождать коррупционные правонарушения.

Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» установлены основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений, среди мер по профилактике коррупции в особую категорию выделена антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.

От эффективности проведения антикоррупционной экспертизы в значительной степени зависит качество нормативного правового акта, как регулятора общественных отношений, соответственно, применение механизма антикоррупционной экспертизы на стадии проектирования нормативного правового акта, а именно: выявление коррупциогенных факторов, учет и фиксация заключений экспертов, соблюдение процедуры осуществления антикоррупционной экспертизы, - все это должно препятствовать возникновению коррупционных элементов в системе законодательства.

По данным, размещенным на официальном сайте ФТС России, за 1 полугодие 2011 г. проведена экспертиза 94 проектов нормативных правовых актов, за 2 полугодие 2011 г. – 57 проектов нормативных правовых актов. Данные представленные за 2012 год говорят о тенденции снижения количества проведенных антикоррупционных экспертиз по сравнению с 2011 годом, так за 1 полугодие 2012 года проведена экспертиза 57 проектов нормативных правовых актов, за 2 полугодие 2012 года – 28 проектов нормативных правовых актов.^[1]

Для определения понятия и содержания антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России считаем целесообразным обратиться к общему понятию антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и рассмотреть ее содержание через призму особенностей и характерных признаков^[10].

В нормативной правовой базе современного российского законодательства понятие «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» не раскрывается, что, несомненно, свидетельствует о наличии пробела правового регулирования данного института, как одного из важнейших элементов механизма противодействия коррупции.

В правовой доктрине проблемы определения понятия антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, ее сущности и характерных признаков являются малоисследованными и относительно новыми.

На сегодняшний день отсутствие четкого законодательного закрепления, неоднозначность доктринального подхода к определению понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» влечет неоднозначное его толкование в правоприменительном процессе.

Термин экспертиза происходит от латинского слова «expertus», что переводится как «опытный, сведущий».^[2] Если обратиться к различным словарям, то под экспертизой в основном понимается исследование какого-либо вопроса, требующего специальных знаний, с представлением мотивированного заключения.^[3]

На взгляд К.И. Плетнева экспертиза – это основанное на использовании накопленных человеческих знаний и опыта изучение каких-либо вопросов, проводимое по определенным правилам специально отобранными высококвалифицированными специалистами с целью обеспечения принятия решений по данным вопросам наиболее полным объемом необходимой и достаточной для этого информации.^[4]

В современной административно-правовой науке не имеется толкования категории «антикоррупционная». При этом, необходимо отметить, что именно правильная интерпретация и применение данного термина имеет принципиальное значение для выделения наиболее важных характеристик, присущих институту антикоррупцонной экспертизы.

Если обратиться к толкованию прилагательного «антикоррупционная», то можно сделать выводы о том, что частица «анти» означает отрицание, соответственно термин «антикоррупционная» можно понимать как направленная против коррупции^[10].

В современной правовой доктрине множество исследований посвящены теме коррупции. Существуют различные подходы определению сущности и понятия коррупции. Коррупция является предметом исследования в различных научных областях: философии, политологии, социологии, экономике, юриспруденции, психологии, криминологии и др.

Применительно к данному исследованию мы будем оперировать категорией «коррупция» с учетом позиции законодателя, изложенной в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В статье 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» коррупция понимается, как:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение указанных выше деяний от имени или в интересах юридического лица.

На уровне федерального законодательства не имеется официального толкования термина «нормативный правовой акт».

В соответствии с пунктом 3 приказа ФТС России от 05.07.2013 № 1253 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов Федеральной таможенной службы и их государственной регистрации» при подготовке нормативных правовых актов необходимо использовать постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации», в котором приводятся определения нормативного правового акта и правовой нормы:

«Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

В юридической литературе понятие «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» недостаточно разработано, что обуславливает инвариантность подходов к пониманию ее содержания.

Заслуживает внимания точка зрения Т.Я Хабриевой, которая рассматривая антикоррупционную экспертизу, выделяет дополнительную цель антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов – повышение качества и эффективности нормативных правовых актов. По ее словам антикоррупционная экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления коррупциогенных факторов, сопряженное, в том числе с технологией правового мониторинга. По этой причине методические основы антикоррупционной экспертизы могут быть оценены как определенные позитивные требования к разработке ведомственных нормативных правовых актов. Обобщенно их можно сформулировать как отсутствие в тексте ведомственных нормативных правовых актов положений, способствующих проявлениям коррупции при их применении.^[5]

Ю.М. Ланцевич, выделяя особенности антикоррупционной экспертизы, определяет антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов как осуществляемую специально уполномоченными органами, организациями, институтами гражданского общества и гражданами деятельность, состоящую из проведения исследований нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) и дачи заключений, отражающих выявленные в нормативном правовом акте (проекте нормативного правового акта) коррупциогенные факторы и способы их устранения.^[6]

Данное определение нам представляется не совсем точным, так как заключение составляется и при отсутствии коррупциогенных факторов. Составление заключения при отсутствии коррупциогенных факторов отражено, например, в ведомственном нормативном правовом акте ФТС России – приказе ФТС России от 22.03.2010 г. № 533 «Об утверждении порядка проведения в ФТС России антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов ФТС России».

Большинство ученых, давая определение понятию «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов», выделяют характерные для данного института черты и особенности. Так Е.В. Каменская и А.А. Рождествина понимают под антикоррупционной экспертизой деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста России, Прокуратуры Российской Федерации и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленную на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению.^[7]

Заслуживает внимания точка зрения П.А. Кабанова, который подчеркивает наличие дополнительной цели независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов – это вовлечение институтов гражданского общества и населения к реализации национальной антикоррупционной политики.^[8]

С.В. Матковский определяет антикоррупционную экспертизу как особый вид криминологической экспертизы, проводимой специалистами (экспертной комиссией) по выявлению заложенных в правовых нормах возможностей способствовать коррупционным проявлениям в процессе их реализации, результатом которой становится мотивированное заключение, содержащее, помимо описания коррупционных факторов рекомендации, направленные на устранение или ограничение их действия.^[9]

В приказе ФМС Российской Федерации от 22.01.2009 № 3 «Об утверждении методических рекомендаций по проведению экспертизы проектов нормативных правовых актов в Федеральной миграционной службе на коррупциогенность» под экспертизой проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате Федеральной миграционной службы понимается деятельность специалиста, проводящего антикоррупционную экспертизу (далее – специалист), направленная на выявление в тексте проекта нормативного правового акта коррупциогенных факторов, оценку степени их коррупциогенности и выработку рекомендаций по ликвидации или нейтрализации вызываемых ими коррупционных рисков.

На наш взгляд, в данном определении оперирование понятием «экспертиза проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате Федеральной миграционной службы» является не совсем точным, так как действующее законодательство данного понятия не содержит, что не позволяет определить рамки правового регулирования и сущность указанного явления, соответственно употребление данного термина тождественно по отношению к антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и их проектов некорректно.

Считаем целесообразным выделить содержательные особенности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России через призму характерных признаков и черт, присущих данному виду экспертной деятельности.

1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России является элементом административно-правового механизма противодействия коррупции.
2. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России является самостоятельным видом экспертной деятельности.
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России является глубоким экспертным исследованием, преследующим следующие цели:

- выявление норм, содержащих коррупциогенные факторы,

- устранение таких норм.

1. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России проводится в соответствии с принципами, закрепленными Федеральным законом от 17.07.2009 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов».
2. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России обязательна для проведения.
3. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России осуществляется особым субъектом – экспертом (круг экспертов определен Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»).
4. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России имеет особый предмет и объект исследования.
5. Имеет свою методологию и методику исследования.
6. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России завершается экспертным заключением.

Таким образом, с учетом обозначенных выше категорий, необходимых для формирования определения понятия «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», учитывая позиции ученых в области юриспруденции, нам представляется возможным дать следующее определение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов:

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, как элемент административно-правового механизма противодействия коррупции, это обязательная профилактическая мера антикоррупционной политики государства, проводимая специально уполномоченными субъектами, круг которых определен действующим законодательством, и направленная на выявление и дальнейшее устранение норм, содержащих коррупциогенные факторы, с обязательным отражением результатов экспертной деятельности в мотивированном заключении.

Проведенный анализ позволяет нам определить понятие «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов ФТС России» – это обязательное экспертное исследование проектов нормативных правовых актов и нормативных правовых актов ФТС России, проводимое специально уполномоченными субъектами, определенными действующим законодательством, и направленная на выявление и дальнейшее устранение норм, содержащих коррупциогенные факторы с обязательным отражением результатов экспертной деятельности в мотивированном заключении.