Правовой режим пребывания иностранцев в Российской Федерации в условиях проведения Олимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи

Купреев Сергей Сергеевич кандидат юридических наук независимый исследователь 123458, Россия, г. Москва, ул. Твардовского, 23 Kupreev Sergei Sergeevich PhD in Law Associate Professor, Department of Administrative and International Law of the Institute for International Law and Economics named after A.S. Griboedov 105066, Russia, Moskva, ul. Spartakovskaya, 2/1. kupreev1982@yandex.ru Другие публикации этого автора

В настоящей статье под иностранцами понимаются иностранные граждане и лица без гражданства. По российскому законодательству (см. п. 2 ст. 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации») правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства в большинстве случаев совпадает: понятие «иностранныйгражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан. Понятие же «иностранцы», хотя и не употребляется в правовых актах, используется в юридической литературе в интересах краткости изложения материала.

В ближайшие несколько лет на территории Российской Федерации запланировано проведение целого ряда крупных международных мероприятий, носящих общественно-политический, экономический и спортивный характер. Наиболее масштабным из них безусловно будут являться XXII зимние Олимпийские игры, которые пройдут в городе Сочи в 2014 г. Олимпийские игры – это всегда крупнейшее спортивное событие планеты, и для подготовки и участия в них в Россию прибудут десятки тысяч спортсменов, болельщиков, представителей Международного олимпийского комитета (МОК), международных спортивных федераций и олимпийских организаций конкретных стран.

Очевидно, что в данный период общее количество иностранцев, находящихся в России (включая и тех, которые проживают в России или приезжают в Россию в целях туризма, поиска работы или в личных целях), достигнет довольно внушительных размеров. Перед властями Российской Федерации в этих условиях будет стоять задача двоякого рода. Во-первых, необходимо обеспечить поддержание имиджа России как гостеприимной страны, в которой всегда рады всем, кто приезжает с добрыми намерениями; от России требуется создание максимально комфортных условий для иностранцев, чтобы от пребывания в нашей стране у них оставались в основном благоприятные впечатления. Во-вторых, одновременное пребывание такого количества иностранцев на территории страны актуализирует перед властями задачу обеспечения безопасности всех лиц, находящихся на территории государства, в том числе в виду наличия террористической угрозы. В преддверии и в период проведения Олимпиады необходимо максимально снизить вероятность совершения противоправных действий как в отношении иностранных гостей, так и отдельными иностранцами, которые могут попытаться воспользоваться благоприятным для себя режимом в преступных целях.

Решение указанных задач базируется в том числе на положениях законодательства Российской Федерации о правовом положении иностранцев. В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». На основе данного конституционного положения в нашей стране установлен и реализуется правовой режим пребывания иностранцев, который представляет собой совокупность правовых норм и основанных на них организационных мер, определяющих порядок поведения иностранцев в связи с реализацией ими права на пребывание и проживание в России, а также определенный порядок деятельности государственных органов и иных организаций, поведения граждан Российской Федерации в сфере действия данного режима. Реализация данного режима имеет две цели. Первая цель заключается в создании оптимальных условий для пребывания и проживания иностранцев в Российской Федерации, для реализации ими своих прав и выполнения установленных обязанностей в период нахождения на территории России. Вторая цель установления данного режима состоит в необходимости обеспечения безопасности государства и общественного порядка. Он служит правовым средством, позволяющим затруднить либо вовсе исключить подготовку или совершение противоправных деяний, направленных на нанесение ущерба безопасности государства, общества и отдельных лиц со стороны иностранцев.

Правовой режим пребывания иностранцев в Российской Федерации в его широком понимании (В теории административного права выделяются два самостоятельных административно-правовых режима: режим въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации и режим пребывания в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. По мнению автора, в отношении иностранцев, приезжающих в Россию в целях участия в подготовке и проведении Олимпийских игр 2014 года, два указанных режима могут быть объединены в один общий правовой режим пребывания иностранцев в Российской Федерации. ) определяет следующие вопросы: порядок въезда иностранцев в Россию и пересечения ими Государственной границы Российской Федерации; правила пребывания иностранцев в России, определение категорий иностранцев; миграционный учет иностранцев; порядок реализации иностранцами отдельных прав, свобод и обязанностей; меры государственного принуждения, применяемые к иностранцам за нарушение правил пребывания в России.

Необходимо отметить, что по характеру своего правового статуса абсолютное большинство иностранцев, прибывающих в Россию для участия в организации и проведении Олимпийских игр 2014 года, включая представителей МОК, международных и национальных спортивных федераций, полностью подпадают под действие правового режима пребывания иностранцев и не пользуются какими-либо привилегиями и иммунитетами (Исходя из характера правового статуса все иностранцы, прибывающие на территории государства, подразделяются на две категории. В первую категорию входят главы государств и правительств, сотрудники дипломатических представительств, консульских учреждений, постоянных представительств государств при международных организациях, члены делегаций на двусторонних переговорах с иностранными государствами или на многосторонних международных конференциях, совещаниях и сессиях органов международных организаций, работники секретариатов этих организаций, а также члены семей всех указанных лиц. Особенностью правового положения лиц этой категории является предоставление им в том или ином объеме привилегий и иммунитетов, права на международную защиту. Вторую категорию составляют граждане, находящиеся в России в качестве обычных иностранцев, не наделенных каким-либо особым статусом, привилегиями и иммунитетами и полностью подчиненных юрисдикции государства пребывания. Именно к этой категории относятся спортсмены, болельщики, представители спортивных федераций, прибывающие в Россию для участия в Олимпиаде. ). Вместе с тем, российское законодательство устанавливает определенные особенности правового положения таких лиц, которые связаны прежде всего с облегчением порядка прохождения юридических процедур, реализуемых при въезде в страну и в процессе пребывания в ней. При этом все введенные специальные нормы, касающиеся особенностей правового положения лиц, приезжающих в Россию для подготовки и участия в Олимпиаде, основаны на общепринятой мировой практике и направлены на создание комфортной атмосферы для иностранных гостей.

Большинство норм, определяющих особенности правового статуса иностранцев, прибывающих в Россию для участия в организации и проведении Олимпийских игр 2014 г., содержится вФедеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 310-ФЗ «Об организации и о проведении ХХII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (Далее – Закон об организации и проведении Олимпийских игр). Данный Закон содержит в себе три блока норм, устанавливающих особенности правового статуса иностранцев, приезжающих в Россию в целях участия в организации и проведении Олимпиады:

- правовые нормы, определяющие порядок въезда в Россию, пребывания на территории России и выезда из России;

- правовые нормы, устанавливающие порядок трудовой деятельности, деятельности в качестве волонтеров и в качестве временного персонала;

- правовые нормы, устанавливающие особенности миграционного учета иностранцев.

Правовые нормы, определяющие порядок въезда в Россию, пребывания на территории России и выезда из России.

Согласно ст. 11 Закона об организации и проведении Олимпийских игр, в период проведения Олимпийских игр иностранцы, принимающие участие в организации и проведении игр, а также являющиеся их участниками, осуществляют въезд в Россию, пребывание на территории России и выезд из России без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и олимпийского удостоверения личности и аккредитации. При этом Олимпийским удостоверением личности и аккредитации признается выданный МОК или Оргкомитетом «Сочи 2014» документ, дающий его обладателю право на участие в Олимпийских играх или осуществление иной деятельности, связанной с организацией и проведением Олимпийских игр.

Установление безвизового порядка въезда для участников мероприятий подобного рода полностью соответствует мировой практике. Аналогичный порядок установлен Российской Федерацией, к примеру, в отношении участников XXVII Всемирной летней универсиады в Казани (Указом Президента Российской Федерации от 30 марта 2012 года № 354 «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани» установлено, что с 25 июня по 25 июля 2013 г. участники XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани из числа иностранных граждан и лиц без гражданства осуществляют въезд в Российскую Федерацию и выезд из Российской Федерации без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и аккредитационного удостоверения, выданного автономной некоммерческой организацией «Исполнительная дирекция XXVII Всемирной летней универсиады 2013 года в г. Казани». Форма аккредитационного удостоверения установлена приказом Министерства спорта Российской Федерации от 24 октября 2012 года № 327. ). Более того, Россия (в отличие от большинства зарубежных государств) уже имеет опыт установления безвизового порядка въезда не только в отношении иностранных спортсменов, но также и болельщиков, следующих на конкретные спортивные мероприятия (В основном зарубежные государства стараются максимально упростить получение въездной визы для иностранных болельщиков, но не отказываются от визового порядка въезда указанной категории лиц (так, к примеру, Великобритания не устанавливала визовый сбор для лиц, желавших посетить некоторые крупные спортивные мероприятия, прежде всего, соревнования в рамках Олимпийских игр в Лондоне в 2012 году)). Так, Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2008 года (Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2008 года № 773 «О порядке въезда в Российскую Федерацию и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с проведением в г. Москве в 2008 году финального футбольного матча Лиги чемпионов УЕФА». ) было установлено, что с 17 по 25 мая 2008 года иностранцы, прибывающие в г. Москву на финальный футбольный матч Лиги чемпионов УЕФА, проводимый 21 мая 2008 года, осуществляют въезд в Россию и выезд из России без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Россией в этом качестве, и билета на указанный матч. Нельзя исключать, что подобный порядок вполне может быть применен и в период проведения Олимпийских игр в Сочи 2014 года.

Вместе с тем, в связи с введением упрощенного порядка въезда в страну иностранцев в период проведения Олимпийских игр в Сочи и других крупных международных мероприятий возникает вопрос о соотношении данного порядка с иными законодательными нормами, устанавливающими правила въезда иностранцев в Российскую Федерацию. В качестве примера можно привести нормы Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», устанавливающие обстоятельства, в связи с которыми въезд в Россию и выезд из нее могут быть запрещены или ограничены (Статья 26 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» устанавливает случаи, когда въезд в Россию иностранцу может быть не разрешен, а статья 27 – случаи, когда въезд в Россию иностранцу не разрешается. ). Очевидно, что вопросы о наличии или отсутствии данных обстоятельств зачастую решаются при оформлении иностранцу визы на въезд в страну. При безвизовом въезде иностранных спортсменов и возможно иностранных болельщиков такие вопросы придется решать при осуществлении пограничного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации. При этот нельзя исключить возникновение конфликтных ситуаций, когда отдельным лицам российские власти будут вынуждены закрыть въезд в страну даже при наличии соответствующих документов, билетов на конкретные спортивные мероприятия.

Законом также регулируется порядок въезда в Россию иностранных волонтеров и временного персонала. Иностранцы, прибывающие на территорию России в период организации и (или) период проведения Олимпийских игр в качестве волонтеров, въезжают в Российскую Федерацию и выезжают из Российской Федерации по обыкновенным гуманитарным визам, выдаваемым дипломатическим представительством или консульским учреждением Российской Федерации по решениям, принятым МИД России на основании поступивших из Оргкомитета «Сочи 2014» ходатайств. Обыкновенные гуманитарные визы могут быть однократными или двукратными и могут выдаваться на срок до трех месяцев либо многократными и выдаваться на срок до одного года. При этом непрерывное пребывание волонтера на территории России по многократной гуманитарной визе, выданной на срок до одного года, не может превышать 180 суток^[7]. Временный персонал въезжает в Россию и выезжает из России по многократным обыкновенным рабочим визам, выдаваемым в аналогичном порядке на срок до одного года с возможным последующим их продлением территориальным органом ФМС России путем выдачи многократной визы на срок не более чем один год на основании ходатайства Оргкомитета «Сочи 2014». В период проведения Олимпийских игр временный персонал, так же, как и участники Олимпиады, осуществляет въезд в Россию, пребывание на территории России и выезд из России без оформления виз на основании действительных документов, удостоверяющих личность и признаваемых Российской Федерацией в этом качестве, и олимпийского удостоверения личности и аккредитации^[8].

Правовые нормы, устанавливающие порядок трудовой деятельности, деятельности в качестве волонтеров и в качестве временного персонала, осуществляемых иностранцами.

В соответствии со ст. 12 Закона об организации и проведении Олимпийских игр иностранцы, принимающие участие в организации и проведении Олимпийских игр, а также иностранцы, являющиеся их участниками, имеющие олимпийские удостоверения личности и аккредитации, вправе осуществлять трудовую деятельность на территории России без получения разрешений на работу в период организации и проведения Олимпиады. Кроме того, Правительство Российской Федерации установило ускоренный и упрощенный порядок^[9] выдачи разрешений на работу иностранцам, заключившим трудовые или гражданско-правовые договоры с Оргкомитетом «Сочи 2014» или Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта и прибывшим на территорию России в период организации и проведения Олимпийских игр.

Иностранцы, привлекаемые к участию в организации и (или) проведении Олимпийских игр в качестве волонтеров, а также иностранцы принимающие участие в организации и проведении Олимпийских игр и являющиеся временным персоналом, вправе осуществлять соответствующую деятельность на территории России без получения разрешений на работу^[10].

Правовые нормы, устанавливающие особенности миграционного учета иностранцев.

Согласно ст. 13 Закона об организации и проведении Олимпийских игр, иностранцы, принимающие участие в организации и проведении Олимпийских игр, а также иностранцы, являющиеся их участниками, имеющие олимпийские удостоверения личности и аккредитации, не подлежат учету по месту пребывания (Учет иностранцев по месту пребывания является составной частью миграционного учета и осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 18 июля 2006 года № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». ). Оргкомитетом «Сочи 2014» или Государственной корпорацией по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта формируются сведения об иностранцах (Формируемые сведения об иностранцах включают: вид и реквизиты документа, удостоверяющего личность и признаваемого Российской Федерацией в этом качестве (наименование, серия, номер, дата и место выдачи, срок действия, а при наличии - биометрические данные, содержащиеся в указанном документе); вид и реквизиты документа, подтверждающего право на пребывание (проживание) в Российской Федерации; фамилия, имя, отчество (последнее - при наличии); дата и место рождения; пол; гражданство (подданство). ) и представляются в ФМС России не позднее чем за пять дней до предполагаемой даты въезда иностранцев в Россию.

Все рассмотренные правовые нормы, предусматривающие облегчение соответствующих юридических процедур для участников Олимпийских игр, являются составной частью системы мер, направленных на максимальное упрощение юридических формальностей для зарубежных гостей в данный период. Подобные шаги Российского государства по отношению к иностранцам, в своей полноте являются беспрецедентными. В свою очередь, принимающая сторона вправе рассчитывать на то, что иностранные гости будут следовать положениям Олимпийской хартии, согласно которой члены делегаций на Олимпийских играх обязаны соблюдать установленный режим пребывания в олимпийской деревне и в принимающей стране в целом, что позволит избежать применения в преддверии и во время проведения Олимпийских игр каких-либо мер административного воздействия в отношении прибывших на Олимпиаду иностранцев.