Рус Eng За 365 дней одобрено статей: 2076,   статей на доработке: 302 отклонено статей: 873 
Библиотека
Статьи и журналы | Тарифы | Оплата | Ваш профиль

Вернуться к содержанию

Арктическая зона РФ в документах стратегического планирования уровня целеполагания и программирования
Мореева Софья Николаевна

кандидат юридических наук

доцент, Кафедра правоведения и практической юриспруденции, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации

119571, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 84

Moreeva Sofia

PhD in Law

Docent, the Department of Legal Studies and Law Practice, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

119571, Russia, g. Moscow, prospekt Vernadskogo, 84

moreeva-sn@ranepa.ru
Другие публикации этого автора
 

 

Аннотация.

Данная статья представляет собой анализ иерархии документов стратегического планирования, направленных на регулирование развития Арктической зоны РФ. В основу публикации легли результаты НИР «Разработка методологических и нормативно-правовых подходов достройки контура стратегического управления и его интеграции с контурами программного и бюджетного управления», РАНХиГС, 2017. Арктический макрорегион был выбран в качестве опорного в в силу его специфики, связанной с географическим положением, климатическими условиями, стратегической важностью его развития. В ходе проведения исследования применялись как общенаучные методы (диалектика, системный метод, сопоставительный анализ, синтез, аналогия, дедукция), так и традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительно-правовой). На основании проведенного анализа можно констатировать, что на сегодняшний день принято значительное количество документов в области стратегического управления, однако регулированию в этой сфере не хватает системности, не все необходимые документы разработаны, в то же время имеющиеся акты не всегда соответствуют законодательству в области стратегического планирования. Содержательный анализ исследованных актов позволяет сделать следующие выводы: пока границы арктического региона точно не определены не только с географических, но и со смысловых позиций, проблематика российской Арктики неизбежно останется открытой. Имеют место определенные несоответствия между документами стратегического планирования уровня целеполагания и программирования в отношении Арктики; в самих документах внимание к различным вопросам развития макрорегиона и к территориям в рамках Арктики распределено неравномерно. Кроме этого необходимо отметить проблему недостаточности правового регулирования, учитывающего специфику рассматриваемых территорий.

Ключевые слова: документы стратегического планирования, стратегическое управление, программирование, стратегия, программа, Арктическая зона, Арктика, целеполагание, региональное развитие, макрорегион

DOI:

10.7256/2306-9945.2018.5.27911

Дата направления в редакцию:

05-11-2018


Дата рецензирования:

05-11-2018


Дата публикации:

21-01-2019


Keywords:

strategic planning documents, strategic management, programming, strategy, programm, Arctic zone, Arctic, goal-setting, regional development, macro-region

По результатам НИР «Разработка методологических и нормативно-правовых подходов достройки контура стратегического управления и его интеграции с контурами программного и бюджетного управления», РАНХиГС, 2017

Основы стратегического планирования в РФ установлены Федеральным законом от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ о «Стратегическом планировании в РФ» [1], принятие которого стало серьезным шагом, направленным на унификацию и формализацию процессов стратегического управления, включая вопросы стратегического планирования, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, разграничения полномочий органов государственной власти (различных уровней) и органов местного самоуправления и порядка их взаимодействия с негосударственными структурами в сфере стратегического планирования.

Данный закон предусматривает создание системы документов стратегического управления, распределяемых по критерию отнесения к одной из четырех подсистем стратегического планирования (целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования), а также по территориальному критерию (документы федерального, регионального (межрегионального) и муниципального уровня).

Не вдаваясь в подробности, отметим, что закрепленную в ст. 11 ФЗ о стратегическом планировании систему документов едва ли можно назвать стройной; помимо этого, имеет место практика (которая, на наш взгляд, носит негативный характер) разработки и утверждения документов стратегического характера, которые не предусмотрены законом о стратегическом планировании и не имеют отсылок к данному закону [2].

В настоящей работе мы ставим своей целью проанализировать, как выстраивается иерархия документов стратегического планирования на примере развития отдельного макрорегиона – Арктической зоны – с акцентом на документы стратегического уровня – целеполагания; а также уровня практического – программирования.

Отметим, что отношение к Арктическим территориям РФ как макрорегиону периодически подвергается критике, в частности, в силу зонального принципа выделения ее территории и из-за ее значительного размера, затрудняющего ее рассмотрение в качестве единого объекта управления [3].

Согласно Указу Президента РФ от 02.05.2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» [4] сухопутные территории Арктической зоны состоят из территорий нескольких субъектов РФ целиком (территория Мурманской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа), а также включают отдельные территории иных субъектов (например, муниципального образования городского округа «Воркута», городского округа города Норильска, муниципальных образований «Город Архангельск» и др. ).

Следовательно, анализ документов стратегического управления должен неизбежно включать как анализ документов общефедерального уровня, актов, относящихся к Арктике как макрорегиону, так и анализ документов регионального и муниципального уровня – в отношении территорий, входящих в состав Арктической зоны.

Обратим внимание на тот факт, что не все документы стратегического планирования, которые потенциально могли бы играть серьезную роль в рамках выстраивания системы мер по развитию Арктической зоны РФ, к настоящему моменту разработаны и утверждены. В частности, до сих пор отсутствует в финальном и «рабочем» варианте предусмотренная ФЗ о стратегическом планировании Стратегия пространственного развития России. Данный документ должен включать в себя подходы территориального и стратегического планирования и, в случае его разработки, позволит спроецировать социально-экономические ориентиры развития территорий на территорию – как в рамках всей России, так и применительно к отдельным макрорегионам и регионам.

В настоящий момент в открытом доступе в сети Интернет находится проект соответствующего документа, который, однако, находясь в нынешнем статусе, не позволяет делать обоснованные выводы и умозаключения (поскольку нет уверенности, что существующая в настоящий момент редакция документа окажется финальной).

Принятие данной Стратегии позволит увязать планы по созданию опорных зон в Арктике (которые заявлены как приоритетные в ряде документов стратегического планирования) с тенденциями территориального развития всей страны в целом. Также до сих пор отсутствует Стратегический прогноз РФ, а также Бюджетный прогноз РФ на долгосрочный период (отметим, впрочем, что вопросы прогнозирования в силу своей специфики намеренно остаются вне настоящей работы).

Арктическая зона РФ в документах стратегического планирования федерального уровня

1. Уровень целеполагания

А. Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию

В ст. 11 ФЗ о стратегическом планировании в качестве первого документа уровня целеполагания указывается Ежегодное послание Президента РФ Федеральному Собранию. Ниже рассмотрим, какое внимание уделялось Арктическому региону в Посланиях последних пяти лет.

В Ежегодном послании по итогам 2013 г. Президент прямо не упоминал Арктику, однако сделал акцент на необходимости форсирования развития территорий, относящихся к Сибири и Дальнему Востоку, части которых входят в АЗРФ [5].

На следующий год, в декабре 2014 г., глава государства в своем послании указал на необходимость разработки комплексного проекта современного конкурентного развития Северного морского пути, который должен не только работать как эффективный транзитный маршрут, но и стимулировать деловую активность на российском Тихоокеанском побережье и освоение арктических территорий [6].

К теме транспортной инфраструктуры Президент вернулся и год спустя: глава государства сделал акцент на необходимости продолжения модернизации транспортной инфраструктуры, включая меры по укреплению системы межрегиональных авиаперевозок, в том числе в северных и арктических территориях. Президент подчеркнул, что Северный морской путь должен стать связующим звеном между Европой и АТР. Среди мер, направленных на повышение его конкурентоспособности В.В. Путин отметил намерение распространить льготный режим свободного порта Владивосток на ключевые гавани Дальнего Востока. В качестве поручения Правительству Президентом было выделено ускорить принятие решения по выравниванию энерготарифов для тех дальневосточных регионов, в которых они существенно выше среднероссийских, а депутатам Президент поручил оперативно рассмотреть закон о бесплатном предоставлении гражданам земли на Дальнем Востоке [7].

В следующем, 2016 г., Президент в послании Арктику и северные территории упомянул особо лишь в контексте развития санитарной авиации [8].

В послании по итогам 2017 г., оглашенном 1 марта 2018 г. [9], Президент снова вернулся к вопросу развития Северного морского пути, определив его как «ключ к развитию русской Арктики», и указав в качестве задачи «сделать его по-настоящему глобальной, конкурентной транспортной артерией». Кроме этого, глава государства коснулся проблематики привлечения инвестиций, формирования центров социального и экономического роста на Дальнем Востоке, реализации масштабных индустриальных проектов в Арктической зоне, подчеркнув их соответствие «самым строгим экологическим стандартам». Не оставлена без внимания в «Послании» необходимость развития технологий для освоения Арктики и морского шельфа, а также проблема доступности информационных технологий: Президент подчеркнул, что к 2024 году планируется обеспечить практически повсеместный быстрый доступ в Интернет.

Из краткого обзора, проведенного выше, видно, что вопросам Арктики в Посланиях Президента, оглашенных в течение последних пяти лет, внимание уделялось неравномерно, при этом основные вопросы, затрагиваемые главой государства – развитие транспортной инфраструктуры, а также привлечение инвестиций и развитие приоритетных проектов.

Б. Стратегия социально-экономического развития РФ

Актуальной в настоящий момент является Стратегия социально-экономического развития, получившая название «Стратегия 2020» [10].

В данном документе Арктический регион упоминается в рамках нескольких важных направлений развития государства:

1) В рамках планов по развитию науки в Стратегии 2020 предполагается разработка специальной техники, способной работать в Арктике и в экстремальных средах;

2) В разделе, посвященном развитию высокотехнологичных отраслей, Арктика упоминается в контексте необходимости создания конкурентоспособной специализированной морской техники, в том числе судов и плавательных средств для освоения континентального шельфа и Северного морского пути;

3) Большое внимание уделяется вопросам Севера в планах по развитию конкурентных преимуществ в транспортной инфраструктуре, включая реализацию инвестиционных мероприятий, направленных на развитие международных транспортных коридоров «Трансполярные авиатрассы», «Северный морской путь», развитие перегрузочных портовых комплексов, входящих в систему международных транспортных коридоров, в том числе модернизация и развитие Архангельского морского порта;

4) В рамках программ по развитию конкурентных преимуществ в транспортной инфраструктуре Арктика упоминается в контексте реализации комплекса инвестиционных мероприятий, направленных на формирование сети аэропортов-хабов, создание и развитие портовых особых экономических зон, транспортное обеспечение комплексного освоения и развития территорий Сибири и Дальнего Востока и разработки новых месторождений полезных ископаемых, включая осуществление строительства новых железнодорожных линий и автомобильных дорог, осуществление реализации проектов, являющихся ключевыми в освоении соответствующих регионов России;

5) В контексте вопросов инновационной и социальной ориентации регионального развития подчеркивается необходимость поддержать развитие Северного морского пути, который рассматривается в качестве инструмента интеграции России с мировой экономикой через развитую систему международного транспортного сообщения;

6) В рамках обозначения целей в контексте развития Центров регионального развития активизация освоения российского сектора Арктики предусматривается по таким направлениям как активизация работ по освоению нефтегазовых месторождений, переданных недропользователям (включая шельф); существенное повышение изученности арктического континентального шельфа и увеличение балансовых геологических запасов морских месторождений нефти; увеличение добычи морских биологических ресурсов в Арктике, при условии оптимизации использования добытых ресурсов; развитие мощностей по переработке рыбы и других добываемых морепродуктов; снижение ущерба окружающей среде от расширения экономической деятельности и восстановление окружающей среды, нарушенной в результате прошлой деятельности в Арктике на территории РФ; обеспечение национальной безопасности в Арктическом регионе в условиях расширения использования ресурсного потенциала Арктики; адаптация объектов инфраструктуры к прогнозируемым климатическим изменениям, а также снижение показателей стойкой утраты трудоспособности и преждевременной смертности населения, проживающего в Арктическом регионе; развитие информационно-коммуникационных технологий; своевременное предупреждение об опасных гидрометеорологических и геофизических явлениях и высоких уровнях загрязнения окружающей среды.

В. Стратегия научно-технологического развития РФ

Стратегия научно-технологического развития РФ [11] направлена на определение цели и основных задач научно-технологического развития РФ, устанавливает принципы, приоритеты, основные направления и меры реализации государственной политики в этой области, а также выделяет ожидаемые результаты реализации данного документа стратегического планирования.

В данной стратегии Арктика отдельно упоминается дважды:

1) В разделе «Большие вызовы для общества, государства и науки», в котором, кроме прочего, подчеркивается необходимость эффективного освоения и использования пространства, в том числе путем преодоления диспропорций в социально-экономическом развитии территории страны, а также укрепление позиций России в области экономического, научного и военного освоения космического и воздушного пространства, Мирового океана, Арктики и Антарктики;

2) В разделе «Приоритеты и перспективы научно-технологического развития РФ» Арктика упоминается в контексте необходимости развития связанности территории РФ за счет создания интеллектуальных транспортных и телекоммуникационных систем, а также занятия и удержания лидерских позиций в создании международных транспортно-логистических систем, освоении и использовании космического и воздушного пространства, Мирового океана, Арктики и Антарктики.

Не вдаваясь в подробности (в силу ограниченности объема), отметим, что в Прогнозе научно-технологического развития РФ до 2030 года, разработанном Министерством образования и науки РФ, Арктике уделяется, пожалуй, большее внимание, чем в соответствующей прогнозу стратегии.

Г. Стратегия национальной безопасности

Действующая Стратегия национальной безопасности утверждена Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683 [12]. Как указано в документе, он определяет национальные интересы и стратегические национальные приоритеты РФ, цели, задачи и меры в области внутренней и внешней политики, направленные на укрепление национальной безопасности страны и обеспечение устойчивого развития страны на долгосрочную перспективу.

Как и в иных рассмотренных выше документах, в данной стратегии Арктике также уделяется некоторое «персональное» внимание. В частности, в разделе «Россия в современном мире» сделан акцент на то, что в процессе формирования новой полицентричной модели мироустройства, конкуренции между государствами по различным направлениям лидерство в освоении ресурсов Мирового океана и Арктики приобретает особое значение. А в разделе «Экономический рост» сформулирована необходимость расширения использования инструментов государственно-частного партнерства для решения стратегических задач развития экономики, завершения формирования базовой транспортной, энергетической, информационной, военной инфраструктур, особенно в Арктике, Восточной Сибири и на Дальнем Востоке, развития Северного морского пути, Байкало-Амурской и Транссибирской железнодорожных магистралей.

Таким образом, можно выделить несколько базовых направлений, которые обозначаются в качестве основных в развитии Арктического региона в федеральных документах стратегического управления уровня целеполагания. Ключевую роль среди них играют вопросы, связанные с развитием транспортной инфраструктуры и использованием ресурсов и потенциала региона.

Д. Отраслевые документы стратегического планирования РФ

Арктическая зона РФ фигурирует в ряде отраслевых документов стратегического планирования. Кратко рассмотрим те из них, которые, по нашему мнению, играют ключевую роль применительно к конкретному региону.

Так базовым документом в вопросах поддержки отдельных категорий граждан, населяющих Арктическую зону РФ, является Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации [13]. В Концепции отмечается необходимость совершенствования нормативного регулирования создания территорий традиционного природопользования, которые могут стать эффективным инструментом сохранения и развития традиционного образа жизни и традиционной хозяйственной деятельности малочисленных народов Севера, заложены рекомендации по корректировке земельного законодательства, законодательство о рыболовстве и животном мире.

Непосредственно затрагивает вопросы, относящиеся к Арктической зоне и Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года [14] (данная Стратегия разработана на базе Морской доктрины РФ на период до 2020 от 27 июля 2001 года , которая, в свою очередь, в настоящий момент уже фактически прекратила действовать в связи с принятием новой Морской доктрины, утвержденной Президентом РФ 26.07.2015). В качестве стратегических задач документ устанавливает, в частности, развитие энергомощностей в приморских арктических регионах на базе плавучих атомных теплоэлектростанций и альтернативных источников энергии с целью освоения месторождений полезных ископаемых, развитие береговой инфраструктуры, включая морские порты, а также увеличение объемов добычи углеводородов на континентальном шельфе страны. В Приложении 4 к Стратегии развития морской деятельности приведены перспективные пути развития основных видов морской деятельности РФ, среди которых присутствуют такие направления как широкомасштабная промышленная разработка шельфовых нефтегазовых ресурсов месторождений в Арктике и в дальневосточных морях с возрастающей долей использования технических средств отечественного производства; повышение энергобезопасности приморской зоны на базе серийного строительства плавучих атомных теплоэлектростанций средней и малой мощности; интенсификация экспедиционной деятельности в Арктике и Антарктике, в высокопродуктивных зонах добычи морепродуктов в интересах приращения ресурсной базы; производство в необходимых масштабах современного оборудования для шельфовых месторождений на арктическом и тихоокеанском региональных направлениях.

В соответствии со стратегией развития геологической отрасли РФ до 2030 года [15] основными задачами геологической отрасли являются: воспроизводство минерально-сырьевой базы в объемах, необходимых для удовлетворения потребностей экономики страны в минерально-сырьевых ресурсах, создания минерально-сырьевых основ социально-экономического развития регионов России и обеспечения энергетической и минерально-сырьевой безопасности; изучение территории РФ, ее континентального шельфа, акваторий внутренних морей, дна Мирового океана, Арктики и Антарктики для геологического обеспечения различных отраслей экономики страны и ее геополитических интересов.

Е. Стратегия социально-экономического развития макрорегионов

Основные направления развития Арктической зоны РФ определены в Стратегии развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года [16], которая была разработана на базе Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу [17], и которая, в свою очередь, стала основой для разработки государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года» [18].

Обратим внимание на то, что все эти документы были разработаны и приняты до вступления в силу ФЗ о стратегическом планировании, однако продолжают действовать, в связи с тем, что сам закон предусматривает постепенное внедрение в практику закрепленной в нем системы документов (см. ч. 4 ст. 47) [1].

Стратегией развития Арктической зоны РФ, как указано в самом документе, определяются основные механизмы, способы и средства достижения стратегических целей и приоритетов устойчивого развития Арктической зоны России и обеспечения национальной безопасности.

Документ предполагает, что действия по его реализации будут осуществляться путем объединения усилий всех заинтересованных субъектов государственной политики в Арктике, включая не только органы государственной власти РФ и субъектов, а также органы местного самоуправления, но и организации, осуществляющие деятельность в регионе. Такая формулировка отражает круг субъектов, очерченный в ФЗ о стратегическом планировании, однако таит в себе неизбежную опасность столкновения противоположных интересов (бизнеса и государственных, муниципальных структур, а также интересов конкурирующих хозяйственных субъектов). Следует констатировать, что в настоящий момент механизм уравновешивания интересов заинтересованных субъектов в Арктической зоне РФ остается недостаточно проработанным и прозрачным.

2. Уровень программирования

Арктический регион упоминается так или иначе в существенном количестве государственных программ федерального уровня, осуществить анализ которых в рамках настоящей работы не позволяет объем. Остановимся на системообразующей государственной программе, которая первоначально носила наименование «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 г. [19]». В конце августа 2017 г. программа была утверждена в обновленном виде: было скорректировано название («Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации»), срок действия программы был продлен до 2025 года, актуализированы перечень подпрограмм и основные задачи, индикаторы и целевые показатели, расширен состав участников.

В своем предыдущем виде государственная программа не раз подвергалась критике. Так, открывая Совещание по вопросам Арктики в апреле 2017 г., Председатель Правительства подчеркнул, что государственная программа развития Арктической зоны в своем первоначальном варианте носила «аналитический характер», являясь «сводом частей отраслевых государственных программ, которые касаются Арктики»; Д.А. Медведев отметил, что этот документ просто задавал некую директорию, направление того, в каком плане нам развиваться, но без собственного финансирования [20].

В то же время в контексте настоящего исследования характер документа как увязывающего специфику региона с реализуемыми на его территории государственными программами следует рассматривать как позитивный факт правотворческой деятельности в контексте преодоления разрывов между документами стратегического управления.

В обновленной редакции государственная программа включает в себя три подпрограммы:

• «Формирование опорных зон развития и обеспечение их функционирования, создание условий для ускоренного социально-экономического развития Арктической зоны Российской Федерации»;

• «Развитие Северного морского пути и обеспечение судоходства в Арктике»;

• «Создание оборудования и технологий нефтегазового и промышленного машиностроения, необходимых для освоения минерально-сырьевых ресурсов Арктической зоны Российской Федерации».

Обратим внимание на то, что указанные подпрограммы явно отражают основные ориентиры развития арктического региона, которые прослеживаются в федеральных документах уровня целеполагания, проанализированных выше.

Помимо подпрограмм в государственной программе «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации» упомянуты несколько отраслевых государственных программ (например, Государственные программы РФ «Охрана окружающей среды» на 2012-2020 гг., «Развитие науки и технологий» на 2013-2020 гг., «Развитие судостроения и техники для освоения шельфовых месторождений на 2013-2030 годы» и др.). А также государственная программа по развитию АЗРФ предусматривает реализацию на ее территории ряда федеральных целевых программ, реализуемых в рамках федеральных программ, включая такие программы, как «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)»; «Модернизация Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (2009-2020 годы)» и др.

Помимо того, что рассматриваемая программа предполагает координацию реализуемых проектов с существенным количеством иных документов стратегического управления подсистемы программирования, в ней предусмотрена координация с документами стратегического управления субъектов РФ, участвующих в реализации программы. В качестве примера можно привести ссылку на Стратегию социально-экономического развития Мурманской области до 2020 года и на период до 2025 года, которая определяет главной (стратегической) целью социально-экономического развития Мурманской области обеспечение высокого качества жизни населения региона и которой предполагается, что к 2025 году Мурманская область станет стратегическим центром Арктической зоны Российской Федерации, финансовым и интеллектуальным регионом-лидером, основным центром сервисного обеспечения морехозяйственной деятельности в Арктической зоне Российской Федерации.

В силу протяженности арктической зоны ее развитие неизбежно зависит от гармонизации проектов, реализуемых в различных регионах, входящих в состав АЗРФ. В настоящий момент на повестке дня остается концепция формирования опорных зон развития в Арктике, которые на первом этапе должны формироваться из уже реализованных и реализуемых проектов (инфраструктурных и производственных).

Если обратить внимание на Материалы, подготовленные Минэкономразвития по поручению Правительства РФ к заседанию Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации и президиума Государственной комиссии по вопросам развития Арктики [21], то можно утверждать, что в настоящее время в развитии макрорегиона наблюдаются диспропорции как в отношении направлений предлагаемых и реализуемых проектов, так и в территориальной их локации.

Подтверждения этому наблюдению можно обнаружить при анализе данных по имеющимся проектам (подготавливаемым как органами власти, так и бизнес-структурами): из 145 рассмотренных проектов к сфере добычи и переработки полезных ископаемых относились 38,9%, к транспортной сфере – 18%, добыча и переработка алмазов – более 15%, геологоразведка – 7%, на проекты в сфере промышленности и энергетики пришлось по 5% от числа всех предложений, чуть менее – на проекты в области рыбной промышленности и сельского хозяйства; проекты по другим направлениям (экология, телекоммуникации, туризм, социальная сфера и т.д.) составили от 2% до менее 1% от числа всех предложенных проектов. Таким образом, перекос в сторону проектов в добывающей отрасли и проектов, связанных с развитием транспортной инфраструктуры (которые сами по себе, очевидно, взаимосвязаны) – очевиден. В то же время вопросы развития социальной сферы или защиты экологии территорий, которые и так находятся в сложном экологическом состоянии, оказываются далеко на «заднем плане».

Диспропорции можно наблюдать и в территориальном разрезе: так, в Материалах отмечается, что 56 проектов в области добычи и переработки полезных ископаемых 36 реализуются или будут реализованы на территории Ямало-Ненецкого автономного округа.

Государственная программа развития Арктики в обновленном виде содержит ряд приложений, среди которых обратим внимание на Приложение 3: Сведения об основных мерах правового регулирования в сфере реализации государственной программы Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации».

В данной части рассматриваемого документа предусматривается принятие ряда актов уровня постановлений Правительства: например, Постановление Правительства Российской Федерации об утверждении Правил разработки и внедрения механизмов поддержки российских проектов в целях усиления позиции Российской Федерации в международных арктических организациях и расширения взаимовыгодного международного сотрудничества в Арктике должно быть внесено на рассмотрение в Правительство в декабре 2018 г. Интересно, что, указывая на необходимость принятия ряда подзаконных актов, Приложение 3 содержит отсылку к проекту федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» (что само по себе представляется недостатком юридической техники!).

Отметим, что в июле 2017 г., был создан Экспертный совет по вопросам законодательного обеспечения развития районов Крайнего Севера, приравненных к ним местностей, районов Дальнего Востока, а также территорий, входящих в Арктическую зону РФ. На первом заседании Экспертного совета в качестве ключевой проблемы было отмечено несовершенство законодательной базы, регулирующей специфические отношения и проблемы, свойственные арктическому региону.

При этом можно констатировать, что на уровне документов стратегического планирования вопросам совершенствования нормативной базы уделяется сравнительно небольшое внимание.

Так, уже упомянутая выше Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года предусматривает необходимость совершенствования нормативно-правовой базы РФ в следующих областях:

· В части государственного регулирования судоходства по акватории Северного морского пути, обеспечения его безопасности, тарифного регулирования услуг в области ледокольного и иных видов обеспечения, а также развитие механизмов страхования, в том числе обязательного;

· в сфере формирования основ государственного управления Арктической зоной РФ, законодательного закрепления ее статуса как особого объекта государственного регулирования с уточнением перечня муниципальных образований, территории которых включаются в ее состав,

· в сфере установления особых режимов природопользования и охраны окружающей среды, государственного регулирования судоходства по трассам Северного морского пути.

В настоящий момент можно говорить лишь о выполнении (в той или иной мере) требования в отношении уточнения перечня регионов и муниципалитетов, входящих в состав АЗ РФ в уже упомянутом выше Указе Президента Российской Федерации от 02.05.2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации». В то же время содержание данного Указа периодически подвергается критике: так, А.Н. Слепцов отмечает, что в соответствии с данным Указом Президента в состав Арктической зоны РФ входит 5 прибрежных (имеющих прямой выход к Северному Ледовитому океану) районов республики Саха (Якутия), в то время как в самой Якутии к арктическим и северным территориям относят 13 улусов (районов) [22]. В то же время до сих пор отсутствует четкое регулирование в отношении морских территорий, входящих в Арктическую зону РФ.

На этой же проблеме акцентировала внимание спикер Совета Федерации Валентина Матвеенко 20.11.2015 года в ходе совместного заседания президиума экспертного совета по Арктике и Антарктике Российской Федерации и Государственной комиссии по вопросам развития Арктики, отметив, что часть районов Якутии отнесена к Арктической зоне, а восемь труднодоступных улусов, которые также находятся за Полярным кругом, не вошли в перечень сухопутных территорий Арктической зоны России, и подчеркнула, что аналогичные проблемы есть и в других регионах РФ. Проблема неоднозначного определения состава российских арктических территорий поднимается и в иных публикациях [23].

Представляется, что круг вопросов, затрагивающих Арктику и требующих нормативного регулирования, значительно шире, чем перечень, приведенный в Стратегии. Согласимся с И.В. Каториным, который, констатируя недостатки нормативного поля Арктической зоны, использует следующую метафору: «его можно представить в виде поистрепавшегося лоскутного одеяла, имеющего немало дыр и непропорциональные размеры» [24].

Важным шагом вперед в области совершенствования нормативно-правового регулирования в Арктической зоне будет принятие специального закона об Арктике (того самого, на который ссылается Стратегия и который так и не принят).

Попытки разработки и принятия такого акта не раз уже предпринимались, но инициативы оказались неудачными.

Последний проект закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» был подготовлен Минэкономразвития России 03.08.2016 г., однако до сих пор не внесен на рассмотрение в Государственную Думу РФ, хотя достаточно широко обсуждается экспертным сообществом.

Следует обратить внимание также на Предложения Арктического экспертного клуба в проект федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» (разработанные совместно Арктическим центром стратегических исследований САФУ им. М.В. Ломоносова и Институтом региональных исследований и городского планирования НИУ ВШЭ) [25]. Авторы документа подчеркивают, что Проект закона в целом представляет четко структурированный документ, охватывающий основные наиболее важные аспекты регулирования социально-экономических процессов в АЗРФ, сбалансирован по объему, однако обращают внимание на имеющиеся недоработки (так, отмечается, что в проекте закона слабо отражены специфические условия Арктики и особенности регулирования хозяйственной деятельности в данном регионе) и предлагают внести в текст корректировки и дополнения.

Члены экспертной группы постоянного комитета заксобрания Якутии по вопросам коренных малочисленных народов Севера подвергли законопроект критике, отметив, что в нем явно прослеживается ориентация в сторону регулирования добычи полезных ископаемых, мало внимания уделено защите прав коренного населения, слабо проработаны вопросы экологической защиты региона [26].

Представляется, что развитие законодательного регулирования вопросов, относящихся к проблематике Арктического региона, должно учитывать разнонаправленные потребности различных субъектов, заинтересованных в арктических проектах. Также справедливым представляются предложения экспертов по учету в процессе разработки федерального закона об Арктической зоне нормативно-правовых наработок регионов, территории которых относятся к составу АЗ РФ.

Выводы

Из проведенного выше исследования можно сделать несколько умозаключений.

Во-первых, пока границы арктического региона точно не определены не только с географических, но и со смысловых позиций, проблематика российской Арктики неизбежно останется открытой.

Во-вторых, в настоящий момент можно констатировать наличие определенных несоответствий и неточностей между документами стратегического планирования уровня целеполагания и программирования в отношении Арктики при том, что имеет место, кроме прочего, диспропорция в отношении внимания к различным вопросам развития макрорегиона и неравномерное внимание к регионам, входящим в Арктическую зону.

В-третьих, необходимо отметить существенное и сущностное значение адекватного правового регулирования, учитывающего специфику территорий, что, к сожалению, остается на данный момент «больным местом» при рассмотрении арктической проблематики.

Библиография
1.
О стратегическом планировании в РФ: федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ // Российская газета.-№ 146.-03.07.2014.
2.
Мореева С.Н. «Пирамида» документов стратегического планирования в рф: текущее состояние и направления «достройки» / С.Н. Мореева // Научный журнал «Дискурс». – 2018. – 3 (17). – С. 283-294.
3.
Проект Концепции Стратегии пространственного развития Российской Федерации на период до 2030 года, разработанный Минэкономразвития РФ. М., 2016 // URL: http://карьеры-евразии.рф/uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf [дата обращения: 19.10.2017].
4.
Указ Президента Российской Федерации от 02.05.2014 г. № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 5.05.2014 г.-N 18 (часть I).-Ст. 2136.
5.
Послание Президента Федеральному Собранию // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/19825 [дата обращения: 10.09.2017].
6.
Послание Президента Федеральному Собранию // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/47173 [дата обращения: 10.09.2017].
7.
Послание Президента Федеральному Собранию // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50864 [дата обращения: 11.09.2017].
8.
Послание Президента Федеральному Собранию // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53379 [дата обращения: 12.09.2017].
9.
Послание Президента Федеральному Собранию // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56957 [дата обращения: 05.04.2018].
10.
Стратегия социально-экономического развития РФ, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Собрание законодательства РФ.-24.11.2008.-N 47.-Ст. 5489.
11.
Стратегия научно-технологического развития РФ: утверждена Указом Президента от 01.12.2016 № 642 // Собрание законодательства РФ.-05.12.2016.-N 49.-Ст. 6887.
12.
Стратегия национальной безопасности: утверждена Указом Президента РФ от 31.12.2015 г. № 683 // Собрание законодательства РФ.-04.01.2016.-N 1 (часть II).-Ст. 212.
13.
Концепция устойчивого развития коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации: утверждена Распоряжением Правительства РФ от 4 февраля 2009 г. № 132-р // URL: http://government.ru/docs/24308/ [дата обращения: 05.08.2018].
14.
Стратегия развития морской деятельности Российской Федерации до 2030 года: утверждена распоряжением Правительства РФ от 8 декабря 2010 г. N 2205-р // Собрание законодательства РФ.-20.12.2010.-N 51 (3 ч.).-Ст. 6954.
15.
Стратегия развития геологической отрасли Российской Федерации до 2030 года: утверждена Распоряжением Правительства № 1039-р от 21.06.2010 г. // Собрание законодательства РФ.-28.06.2010.-N 26.-Ст. 3399.
16.
Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года: утверждена Президентом РФ 8 февраля 2013 г. // URL: http://government.ru/ [дата обращения: 06.08.2018].
17.
Основы государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу: утверждены Президентом РФ 18 сентября 2008 г. // URL: http://government.ru/ [дата обращения: 06.08.2018].
18.
Государственная программа Российской Федерации «Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации на период до 2020 года»: утверждена Постановлением Правительства РФ от 21 апреля 2014 // URL: http://government.ru/ [дата обращения: 07.08.2018].
19.
«Социально-экономическое развитие Арктической зоны Российской Федерации до 2020 г. // URL: http://government.ru/ [дата обращения: 07.08.2018].
20.
Вступительное слово Председателя Правительства на Совещании о развитии Арктической зоны 14.04.2017 г. // URL: http://government.ru/news/27241/ [дата обращения 16.09.2017].
21.
Материалы к заседанию президиума Государственной комиссии по вопросам развития Арктики и Морской коллегии при Правительстве Российской Федерации по вопросу: «О перечне приоритетных проектов, реализуемых на территории Арктической зоны Российской Федерации, и мерах по обеспечению их реализации» // URL: https://www.arctic.gov.ru/FilePreview/9053275b-7821-e611-80cc-e672fe4e8e4e?nodeId=4370391e-a84c-e511-825f-10604b797c23 [дата обращения: 08.10.2017].
22.
Слепцов А.Н. Региональные аспекты развития Российской Арктики на примере республики Саха (Якутия) // Арктика и Север.-2015.-№ 9.-С. 1117.
23.
Батурова Г.В., Коновалов А.М. Пространственное развитие малоосвоенных территорий России в системе государственного и муниципального управления: проблемы и перспективы, институциональная среда // Вестник РУДН, 2016. №. 3.
24.
Каторин И.В. Особенности институционализации Арктической зоны России // Проблемы развития территории.-2016.-№5 (85).-С. 193. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-institutsionalizatsii-arkticheskoy-zony-rossii [дата обращения: 21.09.2017 г.].
25.
Предложения Арктического экспертного клуба в проект федерального закона «О развитии Арктической зоны Российской Федерации» // URL: https://www.hse.ru/data/2016/08/03/1119489034/Предложения%20АЭК%20в%20проект%20Закона%20АЗРФ.pdf [дата обращения: 21.09.2017 г.].
26.
Проект закона об Арктической зоне РФ требует доработки // URL: http://www.1sn.ru/189583.html [дата обращения: 04.10.2017 г.].
References (transliterated)
1.
O strategicheskom planirovanii v RF: federal'nyi zakon ot 28 iyunya 2014 g. № 172-FZ // Rossiiskaya gazeta.-№ 146.-03.07.2014.
2.
Moreeva S.N. «Piramida» dokumentov strategicheskogo planirovaniya v rf: tekushchee sostoyanie i napravleniya «dostroiki» / S.N. Moreeva // Nauchnyi zhurnal «Diskurs». – 2018. – 3 (17). – S. 283-294.
3.
Proekt Kontseptsii Strategii prostranstvennogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2030 goda, razrabotannyi Minekonomrazvitiya RF. M., 2016 // URL: http://kar'ery-evrazii.rf/uploadedFiles/files/Kontseptsiya_SPR.pdf [data obrashcheniya: 19.10.2017].
4.
Ukaz Prezidenta Rossiiskoi Federatsii ot 02.05.2014 g. № 296 «O sukhoputnykh territoriyakh Arkticheskoi zony Rossiiskoi Federatsii» // Sobranie zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii. – 5.05.2014 g.-N 18 (chast' I).-St. 2136.
5.
Poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobraniyu // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/19825 [data obrashcheniya: 10.09.2017].
6.
Poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobraniyu // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/47173 [data obrashcheniya: 10.09.2017].
7.
Poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobraniyu // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/50864 [data obrashcheniya: 11.09.2017].
8.
Poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobraniyu // URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53379 [data obrashcheniya: 12.09.2017].
9.
Poslanie Prezidenta Federal'nomu Sobraniyu // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/56957 [data obrashcheniya: 05.04.2018].
10.
Strategiya sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya RF, utverzhdennaya Rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 17.11.2008 № 1662-r «O Kontseptsii dolgosrochnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2020 goda» // Sobranie zakonodatel'stva RF.-24.11.2008.-N 47.-St. 5489.
11.
Strategiya nauchno-tekhnologicheskogo razvitiya RF: utverzhdena Ukazom Prezidenta ot 01.12.2016 № 642 // Sobranie zakonodatel'stva RF.-05.12.2016.-N 49.-St. 6887.
12.
Strategiya natsional'noi bezopasnosti: utverzhdena Ukazom Prezidenta RF ot 31.12.2015 g. № 683 // Sobranie zakonodatel'stva RF.-04.01.2016.-N 1 (chast' II).-St. 212.
13.
Kontseptsiya ustoichivogo razvitiya korennykh malochislennykh narodov Severa, Sibiri i Dal'nego Vostoka Rossiiskoi Federatsii: utverzhdena Rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 4 fevralya 2009 g. № 132-r // URL: http://government.ru/docs/24308/ [data obrashcheniya: 05.08.2018].
14.
Strategiya razvitiya morskoi deyatel'nosti Rossiiskoi Federatsii do 2030 goda: utverzhdena rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 8 dekabrya 2010 g. N 2205-r // Sobranie zakonodatel'stva RF.-20.12.2010.-N 51 (3 ch.).-St. 6954.
15.
Strategiya razvitiya geologicheskoi otrasli Rossiiskoi Federatsii do 2030 goda: utverzhdena Rasporyazheniem Pravitel'stva № 1039-r ot 21.06.2010 g. // Sobranie zakonodatel'stva RF.-28.06.2010.-N 26.-St. 3399.
16.
Strategiya razvitiya Arkticheskoi zony Rossiiskoi Federatsii i obespecheniya natsional'noi bezopasnosti na period do 2020 goda: utverzhdena Prezidentom RF 8 fevralya 2013 g. // URL: http://government.ru/ [data obrashcheniya: 06.08.2018].
17.
Osnovy gosudarstvennoi politiki Rossiiskoi Federatsii v Arktike na period do 2020 goda i dal'neishuyu perspektivu: utverzhdeny Prezidentom RF 18 sentyabrya 2008 g. // URL: http://government.ru/ [data obrashcheniya: 06.08.2018].
18.
Gosudarstvennaya programma Rossiiskoi Federatsii «Sotsial'no-ekonomicheskoe razvitie Arkticheskoi zony Rossiiskoi Federatsii na period do 2020 goda»: utverzhdena Postanovleniem Pravitel'stva RF ot 21 aprelya 2014 // URL: http://government.ru/ [data obrashcheniya: 07.08.2018].
19.
«Sotsial'no-ekonomicheskoe razvitie Arkticheskoi zony Rossiiskoi Federatsii do 2020 g. // URL: http://government.ru/ [data obrashcheniya: 07.08.2018].
20.
Vstupitel'noe slovo Predsedatelya Pravitel'stva na Soveshchanii o razvitii Arkticheskoi zony 14.04.2017 g. // URL: http://government.ru/news/27241/ [data obrashcheniya 16.09.2017].
21.
Materialy k zasedaniyu prezidiuma Gosudarstvennoi komissii po voprosam razvitiya Arktiki i Morskoi kollegii pri Pravitel'stve Rossiiskoi Federatsii po voprosu: «O perechne prioritetnykh proektov, realizuemykh na territorii Arkticheskoi zony Rossiiskoi Federatsii, i merakh po obespecheniyu ikh realizatsii» // URL: https://www.arctic.gov.ru/FilePreview/9053275b-7821-e611-80cc-e672fe4e8e4e?nodeId=4370391e-a84c-e511-825f-10604b797c23 [data obrashcheniya: 08.10.2017].
22.
Sleptsov A.N. Regional'nye aspekty razvitiya Rossiiskoi Arktiki na primere respubliki Sakha (Yakutiya) // Arktika i Sever.-2015.-№ 9.-S. 1117.
23.
Baturova G.V., Konovalov A.M. Prostranstvennoe razvitie maloosvoennykh territorii Rossii v sisteme gosudarstvennogo i munitsipal'nogo upravleniya: problemy i perspektivy, institutsional'naya sreda // Vestnik RUDN, 2016. №. 3.
24.
Katorin I.V. Osobennosti institutsionalizatsii Arkticheskoi zony Rossii // Problemy razvitiya territorii.-2016.-№5 (85).-S. 193. URL: http://cyberleninka.ru/article/n/osobennosti-institutsionalizatsii-arkticheskoy-zony-rossii [data obrashcheniya: 21.09.2017 g.].
25.
Predlozheniya Arkticheskogo ekspertnogo kluba v proekt federal'nogo zakona «O razvitii Arkticheskoi zony Rossiiskoi Federatsii» // URL: https://www.hse.ru/data/2016/08/03/1119489034/Predlozheniya%20AEK%20v%20proekt%20Zakona%20AZRF.pdf [data obrashcheniya: 21.09.2017 g.].
26.
Proekt zakona ob Arkticheskoi zone RF trebuet dorabotki // URL: http://www.1sn.ru/189583.html [data obrashcheniya: 04.10.2017 g.].