Рус Eng За 365 дней одобрено статей: 1930,   статей на доработке: 305 отклонено статей: 746 
Библиотека
Статьи и журналы | Тарифы | Оплата | Ваш профиль

Вернуться к содержанию

Правовая природа органов управления территорий опережающего социально-экономического развития
Абдуллина Альфия Раиловна

аспирант, кафедра Финансового и экологического права, Башкирский Государственный Университет

450005, Россия, республика Башкортостан, г. Уфа, ул. Якуба Коласа, 125

ABDULLINA ALFIIA

post-graduate student of the Department of Financial and Environmental Law at Baskhir State University

450005, Russia, respublika Bashkortostan, g. Ufa, ul. Yakuba Kolasa, 125

abdullina2911@mail.ru

Аннотация.

В статье автором рассмотрены положения нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность органов управления территорий опережающего социально-экономического развития. Исследована уникальная модель управления, созданная на принципах административно-командного и рыночного регулирования инвестиционным проектом на определенной местности. Раскрыты правовой статус, компетенции и полномочия наблюдательного совета, уполномоченного федерального органа, управляющей компании территорий опережающего социально-экономического развития. Обосновывается необходимость определения правовой природы органов управления, их юридической идентичности в возникающих правоотношениях. На основе анализа нормативной базы, юридической доктрины, выдвигается положение о квалификации управляющей компании и наблюдательного совета как юридических лиц публичного права, нежели как органов государственной власти или коммерческой организации. В статье сделан вывод об особом правовом статусе и правовом положении органов управления территории. Автором высказана идея сохранения баланса методов государственной поддержки инвестиционных проектов, осуществляемых на определенной территории, и интересов населения, проживающих в границах территории опережающего социально-экономического развития, для чего возникает необходимость законодателю разрешить некоторые вопросы.

Ключевые слова: правовая природа, органы управления, административное право, муниципальное право, развитие регионов, инвестиции, свободная экномическая зона, финансовое право, публичные юридические лица, правовой статус

DOI:

10.7256/2454-0595.2018.3.26419

Дата направления в редакцию:

28-05-2018


Дата рецензирования:

28-05-2018


Дата публикации:

05-06-2018


Abstract.

In her research Abdullina examines provisions of the legal acts that regulate activity of governing bodies of the priority social and economic development areas. The author of the article offers a unique model of governining that is based on the principles of administrative command and market regulation of an investment project in a certain territory. The author describes the legal status, competences and powers of the supervisory council, competent federal authority, governing company of the priority social and economic development areas. The author of the article emphasizes the need to define the legal nature of governing bodies, and their legal status in legal relations that arise. Having analyzed the legal basis and law doctrine, the author of the article describes possible qualifications of a governing company and supervisory council as legal entities and public law actors rather than state authorities or commercial enterprise. In her research Abdullina makes a conclusion about the legal status and legal position of governing bodies. The author also gives an idea about the balance of methods used by the state authorities to support investment projects and priorities of the population that live in a certain priority social and economic development area. This creates certain issues needed to be solved by the legislator. 

Keywords:

public entities, financial law, free economic zone, investments, development of regions, municipal law, administrative law, governing bodies, legal kind, legal status

В целях успешного экономического развития регионов государством разработаны особые инструменты роста региональной экономики. Режим территории опережающего социально-экономического развития (далее по тексту - ТОСЭР) создан как способ привлечения частных инвестиций, стимулирования производства и определенных видов предпринимательской деятельности на конкретной территории. Для решения поставленных задач необходимо было создать эффективную модель управления выбранной местностью. Главой 3 Федерального закона от 29.12.2014 г. №473 «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» [1] (далее по тексту - ФЗ №473, Закон о ТОСЭР) предусмотрена особая система органов управления, включающая в себя наблюдательный совет, уполномоченный федеральный орган, управляющую компанию.

Указанная модель управления сочетает принципы административно-командного и рыночного регулирования, как управления инвестиционным проектом.

В целях правильного понимания и правоприменения юридических конструкций и понятий необходимо определить их правовую природу. В доктрине «правовая природа» трактуется как категория, отражающая сущностные признаки различных правовых явлений, позволяющая понять их место и значение в юридической сфере. Как верно указал С.В. Малюгин: «Обращение к данной категории в правоприменительной деятельности дает возможность правильно квалифицировать возникающие общественные отношения, а в законотворческой - точно, понятно и однозначно формулировать нормы права» [2], иными словами: правовая природа есть юридическая идентификация. Правильная идентификация органов управления позволяет установить их правовой статус, определить круг полномочий, а также разрешить возможные споры о полномочиях и компетенции, позволяет избежать правовых коллизий в отношении исполнения изданных ими нормативных актов, помогает выстроить определенную административную иерархию.

Для идентификации правовой природы органов управления территорий опережающего социально-экономического развития следует проанализировать их легальное определение, полномочия, функции, права и обязанности, закрепленные в нормативно-правовых актах.

Очевидно, определять правовую природу уполномоченного федерального органа нет необходимости, поскольку уполномоченный федеральный орган является органом исполнительной власти федерального уровня, и его правовая сущность ясна. Однако, в вопросах управления территорией опережающего социально-экономического развития ему отдаются особые роль и дополнительные полномочия. На сегодняшний день уполномоченным федеральным органом ТОСЭР является Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития) согласно внесенным изменениям Постановлением Правительства РФ от 19.07.2016г. № 69 [3] в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации[4], за исключением ТОСЭР расположенных на территорий Дальневосточного федерального округа. В пределах указанного федерального округа уполномоченным федеральным органом является Министерство по развитию Дальнего Востока (Минвостокразвития) согласно Постановлению Правительства РФ от 28 марта 2015 г. N 287 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в области создания территорий опережающего социально-экономического развития на территории Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» [5]. Подобное распределение полномочий связано с повышенным вниманием руководства страны к развитию Дальнего востока, о чем свидетельствует создание профильного министерства.

Необходимо учесть, уполномоченный федеральный орган на территории ТОСЭР является ключевым органом управления, поэтому отметим его основные полномочия. В соответствии со ст. 7 ФЗ №473 к ведению Минэкономразвития отнесены широкие полномочия в области строительства и территориального планирования ТОСЭР. Также, стоит обратить внимание на тот факт, что к компетенции федерального органа на ТОСЭР отведены многие полномочия, которые изъяты из ведения субъекта Российской Федерации. Так, уполномоченный федеральный орган осуществляет выдачу разрешений на строительство и на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства и реконструкции объектов инфраструктуры ТОСЭР, занимается согласованием схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, в котором создается или функционирует ТОСЭР, и документации по ее планировке для размещения объектов капитального строительства регионального значения в границах муниципальных образований, в которых расположена Территория, что являются существенными вопросами в реализации инвестиционных проектов. Дополнительно, уполномоченный федеральный орган также осуществляет государственный строительный надзор в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации (ст. 54) [6]. Также в отношении муниципальных образований, в пределах которого расположена ТОСЭР, федеральный орган осуществляет согласование документов территориального планирования, а также правил землепользования и застройки, и утверждает проект планировки территории в целях ее комплексного развития. Еще одним из значимых полномочий уполномоченного органа является осуществление контрольных функций, в частности, контроль над выполнением резидентом ТОСЭР соглашения об осуществлении деятельности и контроль над деятельностью управляющей компании и ее дочернего общества. Уполномоченный орган наделен рядом иных, предусмотренным законом, полномочий.

Таким образом, уполномоченный федеральный орган, а именно Минэкономразвития или Минвостокразвития, в рамках управления территорией опережающего социально-экономического развития, являясь федеральным органом исполнительной власти, наделены обширным кругом полномочий, ряд которых передан из ведения органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, что подразумевает прямое подчинение органу федеральной власти.

Непосредственное управление территорией опережающего социально-экономического развития осуществляется управляющей компанией. В соответствии с п.5 ст. 2 ФЗ №473 управляющая компания является акционерным обществом, определяемое Правительством РФ, и сто процентов акций которого принадлежит Российской Федерации, и (или) дочернее хозяйственное общество, которое создано с участием такого акционерного общества.

Подобная организационно-правовая форма порождает дуалистическую правовую природу управляющей компании. С одной стороны, создаваемое юридическое лицо хотя и прямо не наделено функциями государственного органа, но, с другой стороны, фактически является исполнительным управляющим органом, который имеет все полномочия для непосредственного управления ТОСЭР.

Полномочия управляющей компании регламентируются статьей 8 ФЗ №473, в числе которых: осуществление функций застройщика объектов инфраструктуры, обеспечение их деятельности, ведение реестра резидентов, организация предоставления услуг резидентам, выполнение функций многофункционального центра предоставления государственных и муниципальных услуг, получение технических условий подключения к инженерным сетям для дальнейшей передачи их резидентам ТОСЭР и иные функции. Таким образом, деятельность управляющей компании направлена в основном на предоставление сервисных и организационных услуг.

Однако, будет неправильным подход, считать управляющую компанию как исключительно коммерческой организацией. В частности, именно управляющая компания принимает заявки на заключение соглашения об осуществлении деятельности, более того, именно она принимает решение на основании представленных заявителем документов и бизнес-плана о возможности заключения такого соглашения [1, ст.13]. Из сказанного вытекает, что решение о получении статуса резидента ТОСЭР принимает именно управляющая компания со всеми вытекающими последствиями в виде налоговых преференций и иных льгот, закрепляя за собой властные полномочия. Таким образом, проанализировав основные функции управляющей компании ТОСЭР, можно сделать выводы о комплексном характере управляющего органа, выполняющего поддержку резидентов ТОСЭР и обеспечивающего функционирование ТОСЭР. Примером указанной характеристики служат наличие в числе функций управляющей компании ТОСЭР административно-хозяйственных, информационных, консультационных функций, а также предоставление государственных и муниципальных услуг.

В связи с вышеизложенным, возникает вопрос о правовой природе такой компании: возможно ли к ней применение статуса государственного органа, относить ли компанию к коммерческим организациям, либо компания является публичным лицом? Органом государственной власти является юридически оформленная действующая в установленном государством порядке часть системы органов государственной власти, наделенная государственно-властными полномочиями и необходимыми материальными средствами для реализации задач и функций, возложенных государством [7]. Очевидно, при подобной трактовке управляющая компания не отвечает всем критериям признания ее государственным органом, поскольку не является частью системы органов государственной власти, но выполняет государственно-властные полномочия, дополнительно предоставляя коммерческие услуги. При разрешении данного вопроса считаем верной позицию А.В. Белицкой, которая высказала позицию о принадлежности управляющей компании к лицам публичного права, поскольку [8]. Данная правовая категория «юридического лица публичного права» была охарактеризована В.Е. Чиркиным, как «признанное государством в этом качестве материальное и публично-правовое некоммерческое формирование, которое в различных организационно-правовых формах вправе ограниченно участвовать в гражданско-правовых отношениях и которое участвует в публично-правовых отношениях в целях публичных интересов путем законного применения публичной власти, борьбы за нее, сотрудничества с ней, давления на нее, имеет имя, другие идентифицирующие признаки, обладает имуществом, правами и несет обязанности и юридическую ответственность за свои акты и действия» [9]. Считаем отнесение управляющей компании ТОСЭР к категории юридического лица публичного права наиболее приемлемым, как сочетание правоспособности юридического лица в соответствии с нормами гражданского законодательства и властно-управленческие полномочия, поскольку управляющая компания, во-первых, создается в целях исполнения публичных интересов по вопросам управления на конкретной территории, во-вторых, учредителем является государство, в-третьих, осуществляет властные полномочия, в-четвертых, имеет имущественную обособленность, и несет самостоятельную ответственность.

Органом управления, созданным в целях обеспечения прозрачности деятельности управляющей компании и оценки эффективности функционирования режима ТОСЭР, выступает наблюдательный совет. В его состав включаются представители: уполномоченного федерального органа, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ и иных государственных органов, исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, управляющей компании, территориальных объединений (ассоциаций) организаций профсоюзов, территориальных объединений работодателей, дополнительно для участия в заседаниях наблюдательного совета могут приглашаться представители резидентов ТОСЭР [1, ч.2 ст.6]. В соответствии с Положением о наблюдательном совете территорий опережающего социально-экономического развития (далее – Положение о наблюдательном совете) [10] в качестве представителей «иных органов» могут включаться представители органов Министерства внутренних дел и Федеральной таможенной службы (в случае, если на территории опережающего социально-экономического развития предусмотрена процедура свободной таможенной зоны). Таким образом, наблюдательный совет, формируемый по принципу представительного органа, призван выражать интересы всех уровней власти, включая местное самоуправление, и обеспечивать общественное участие.

В соответствии с ч. 4 ФЗ №473 и п. 3 Положения о наблюдательном совете, представительный орган уполномочен координировать деятельность и контролировать за выполнением соглашения о создании территории опережающего социально-экономического развития; оказывать содействие в реализации проектов резидентов территории опережающего социально-экономического развития, а также проектов иных инвесторов территории опережающего социально-экономического развития; оценивать эффективность функционирования территории опережающего социально-экономического развития; рассматривать и утверждать перспективные планы развития территории опережающего социально-экономического развития; осуществлять контроль за реализацией планов; определять доли иностранных работников, привлекаемых резидентами территории опережающего социально-экономического развития. Из приведенного перечня компетенций, предусмотренных положениями нормативно-правовых актов, отметим, что полномочия наблюдательного совета не так широки по сравнению, например, с управляющей компанией, но они направлены на планово-стратегическое управление.

Исходя из правового статуса и компетенции наблюдательного совета можно сделать вывод о том, что еще на протяжении всех этапов, начиная с инициативы о создании ТОСЭР, при заключении соглашения о создании ТОСЭР, заканчивая оценкой эффективности функционирования ТОСЭР, осуществляется защита интересов различных уровней власти и местного самоуправления, учитывается готовность инвесторов и потенциальных резидентов ТОСЭР. Каждая из этих сторон находит инструмент охраны своих законных прав, принимая участие в работе наблюдательного совета. Из вышесказанного возникает вопрос о правовой природе коллегиального органа управления, является ли он органом государственной власти? Исходя из используемого определения[7], считаем невозможным отнести к категории государственного органа по следующим причинам: отсутствия принадлежности к системе органов государственной власти, распространения полномочий на узкий круг субъектов. Снова обращаясь к классификации В.Е.Чиркина [9], можно сделать предположение о признании наблюдательного совета юридическим лицом публичного права в качестве публично-правового объединения в форме организации с наделением властных полномочий.

Резюмируя все вышесказанное, полагаем, что создание специфичной модели управления территории опережающего социально-экономического развития (необходимо отметить, что схожие модели применяются и на территориях с иными особыми финансово-правовыми режимами как Свободные порт Владивосток [11], Зоны территориального развития [12] и другие), и наделение широкими полномочиями управляющих органов, обладающих признаками юридического лица публичного права, позволяет эффективно решать стоящие перед государством задачи в каждом конкретном случае на принципах государственно-частного партнерства.

Однако, остаются открытыми некоторые вопросы, которые были подняты учеными конституционалистами, в частности Р.М. Усмановой, во-первых, об ответственности указанных органов за эффективное решение вопросов не только субъектов предпринимательской деятельности, но и населения, ведь, например, существенные полномочия органов местного самоуправления передаются управляющей компании, во-вторых, вопрос об устранение муниципальной власти от решения важнейших вопросов, и ограничение права граждан на участие или осуществление местного самоуправления [13]. Дополнительно возникают и другие подобные вопросы, в земельно-имущественных отношениях: в случае, если субъект предпринимательской деятельности не является резидентом ТОСЭР, но осуществляет деятельность на указанной территории, к какому органу обращается с вопросом о предоставлении земельного участка или о присоединении к инженерным сетям, если они переданы в ведение управляющей компании? Органы местного самоуправления лишены прав в области распоряжения данными объектами. Перечисленные вопросы законодательно не разрешены, доктрина и судебная практика также не разработали подходов к решению подобных вопросов, поскольку рассматриваемые нормативно-правовые акты довольно «молоды». Полагаем, что определение правовой природы органов управления ТОСЭР, закрепления их статуса в нормативном порядке, детальное разграничение полномочий управляющих органов ТОСЭР и органов местного самоуправления, а также установление ответственности, позволит осуществлять государственную поддержку инвестиционных проектов без правовых коллизий и ущерба интересов населения.

Библиография
1.
Федеральный закон от 29.12.2014 № 473-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 05.01.2015, № 1 (часть I), ст. 26.
2.
Малюгин С.В. Категория «правовая природа»: понятие, детерминанты, основные характеристики и подходы к определению // Российский юридический журнал.-Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 2016, № 3.-С. 46-58
3.
Постановление Правительства РФ от 19.07.2016 г. №695 «О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 01.08.2016, № 31, ст. 5013.
4.
Постановление Правительства РФ от 05.06.2008 № 437 (в ред. от 27.02.2018) «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 16.06.2008, № 24, ст. 2867.
5.
Постановление Правительства РФ от 28.03.2015 N 287 «Об определении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций в области создания территорий опережающего социально-экономического развития на территории Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.04.2015, № 14, ст. 2129.
6.
Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 23.04.2018г.) // Собрание законодательства РФ, 03.01.2005, № 1 (часть 1), ст. 16.
7.
Безруков А.В. Конституционное право России: учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2015. 304 с.
8.
Белицкая А.В. Комментарий к Федеральному закону от 29 декабря 2014 г. № 473-ФЗ "О территориях опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации" (постатейный). М.: Юстицинформ, 2016. 156 с., С.35-37.
9.
Чиркин В.Е. О понятии и классификации юридических лиц публичного права // Журнал российского права. 2010. № 6. С. 87-101.
10.
Приказ Минвостокразвития России от 27.02.2015 № 20 (ред. от 28.07.2016) «Об утверждении положения о наблюдательном совете территории опережающего социально-экономического развития" (Зарегистрировано в Минюсте России 26.03.2015 N 36569) // «Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти», № 36, 07.09.2015.
11.
Федеральный закон от 13.07.2015 № 212-ФЗ (ред. от 29.12.2017) «О свободном порте Владивосток» // Собрание законодательства РФ, 20.07.2015, № 29 (часть I), ст. 4338.
12.
Федеральный закон от 03.12.2011 № 392-ФЗ (ред. от 28.12.2013) «О зонах территориального развития в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета , №278, 09.12.2011.
13.
Усманова Р.М. Создание территорий опережающего социально-экономического развития как мера государственной поддержки муниципальных образований // Конституционное и муниципальное право. 2017. N 6. С. 54-57.
References (transliterated)
1.
Federal'nyi zakon ot 29.12.2014 № 473-FZ (red. ot 31.12.2017) «O territoriyakh operezhayushchego sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya v Rossiiskoi Federatsii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 05.01.2015, № 1 (chast' I), st. 26.
2.
Malyugin S.V. Kategoriya «pravovaya priroda»: ponyatie, determinanty, osnovnye kharakteristiki i podkhody k opredeleniyu // Rossiiskii yuridicheskii zhurnal.-Ekaterinburg: Izd-vo UrGYuA, 2016, № 3.-S. 46-58
3.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 19.07.2016 g. №695 «O vnesenii izmenenii v Polozhenie o Ministerstve ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 01.08.2016, № 31, st. 5013.
4.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 05.06.2008 № 437 (v red. ot 27.02.2018) «O Ministerstve ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 16.06.2008, № 24, st. 2867.
5.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 28.03.2015 N 287 «Ob opredelenii federal'nogo organa ispolnitel'noi vlasti, upolnomochennogo na osushchestvlenie funktsii v oblasti sozdaniya territorii operezhayushchego sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya na territorii Dal'nevostochnogo federal'nogo okruga, i o vnesenii izmenenii v nekotorye akty Pravitel'stva Rossiiskoi Federatsii» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 06.04.2015, № 14, st. 2129.
6.
Gradostroitel'nyi kodeks Rossiiskoi Federatsii ot 29.12.2004 g. № 190-FZ (v red. ot 23.04.2018g.) // Sobranie zakonodatel'stva RF, 03.01.2005, № 1 (chast' 1), st. 16.
7.
Bezrukov A.V. Konstitutsionnoe pravo Rossii: uchebnoe posobie. 3-e izd., pererab. i dop. M.: Yustitsinform, 2015. 304 s.
8.
Belitskaya A.V. Kommentarii k Federal'nomu zakonu ot 29 dekabrya 2014 g. № 473-FZ "O territoriyakh operezhayushchego sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya v Rossiiskoi Federatsii" (postateinyi). M.: Yustitsinform, 2016. 156 s., S.35-37.
9.
Chirkin V.E. O ponyatii i klassifikatsii yuridicheskikh lits publichnogo prava // Zhurnal rossiiskogo prava. 2010. № 6. S. 87-101.
10.
Prikaz Minvostokrazvitiya Rossii ot 27.02.2015 № 20 (red. ot 28.07.2016) «Ob utverzhdenii polozheniya o nablyudatel'nom sovete territorii operezhayushchego sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya" (Zaregistrirovano v Minyuste Rossii 26.03.2015 N 36569) // «Byulleten' normativnykh aktov federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti», № 36, 07.09.2015.
11.
Federal'nyi zakon ot 13.07.2015 № 212-FZ (red. ot 29.12.2017) «O svobodnom porte Vladivostok» // Sobranie zakonodatel'stva RF, 20.07.2015, № 29 (chast' I), st. 4338.
12.
Federal'nyi zakon ot 03.12.2011 № 392-FZ (red. ot 28.12.2013) «O zonakh territorial'nogo razvitiya v Rossiiskoi Federatsii i o vnesenii izmenenii v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossiiskoi Federatsii» // Rossiiskaya gazeta , №278, 09.12.2011.
13.
Usmanova R.M. Sozdanie territorii operezhayushchego sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya kak mera gosudarstvennoi podderzhki munitsipal'nykh obrazovanii // Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo. 2017. N 6. S. 54-57.