Рус Eng За 365 дней одобрено статей: 1993,   статей на доработке: 324 отклонено статей: 789 
Библиотека
Статьи и журналы | Тарифы | Оплата | Ваш профиль

Вернуться к содержанию

Особенности применения риск-ориентированного подхода при осуществлении контроля закупок в рамках системы антимонопольного комплаенса
Цыбульская Виктория Игоревна

аспирантка, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

125993, Россия, г. Москва, ул. Ленинградский Проспект, 49

Tsybulskaia Viktoriia Igorevna

post-graduate student of the Department of State and Municipal Management at Financial University under the Government of the Russian Federation

125993, Russia, g. Moscow, ul. Leningradskii Prospekt, 49

v.i.tsybulskaya@gmail.com
Другие публикации этого автора
 

 

Аннотация.

В представленной статье рассматривается деятельность контрольных органов в сфере закупок государственных компаний и корпораций с точки зрения применения ими риск-ориентированного подхода. Анализируется понятие «комплаенс» и уточняется определение антимонопольного комплаенса как системы мер, предпринимаемых хозяйствующими субъектами в целях соблюдения законодательства о закупках, и применения рычагов воздействия государства посредством проведения своевременных контрольных мероприятий. Антимонопольный комплаенс представлен в виде двухуровневой системы, требующей проработки отдельных элементов на микроуровне и на макроуровне. В исследовании применены методы анализа и синтеза, позволившие объединить в единую систему полученные результаты, a также при помощи метода абстрактного моделирования представлен механизм включения контрольных органов в систему комплаенса. Основными выводами исследования являются возможность практического применения риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольной деятельности в сфере закупок c учетом описанных преимуществ. Научной новизной является предложение o практическом применении матрицы рисков. В качестве результатов исследования представлены критерии отнесения к категории риска, методология определения группы риска и особенности воздействия контрольных органов на соответствующие группы государственных компаний и корпораций.

Ключевые слова: закупки, антимонопольный комплаенс, государственное управление, государственный контроль, эффективность, риск-ориентированный подход, бюджетная система, государственная компания, критерии оценки, управление рисками

DOI:

10.25136/2409-7802.2018.1.25449

Дата направления в редакцию:

13-02-2018


Дата рецензирования:

13-02-2018


Дата публикации:

15-02-2018


Abstract.

The article is devoted to the activity of supervising agencies that control the sphere of purchases by state companies and corporations from the point of view of their using the risk-oriented approach. The author of the article analyzes the term 'compliance' and clarifies the definition of antimonopoly compliance as a system of measures undertaken by economic entities in order to comply with the regulations regarding purchases as well as leverages used by the state to render timely control measures. Antimonopoly compliance is defined as a two-level system which elements need to be further developed at the micro- and macro-levels. In the course of her research the author has used such methods as analysis and synthesis which allows to summarize the research results as well as the method of abstract modelling that allows to present the mechanism of involving supervisory agencies into the compliance system. The main conclusion of the research is that the author describes a practical opportunity for implementing the risk-oriented approach to carrying out control activities in the sphere of purchases taking into account aforesaid advantages thereof. The scientific novelty of the research is caused by the fact that the author also offers a matrix of risk for practical implementation. As a result of the research, the author describes risk criteria, methods to define risk groups and particularities of the influence of control authorities on relevant groups of state companies and corporations. 

Keywords:

criteria for evaluation, state-owned company, budgetary system, risk-oriented approach, efficiency, state control, public administration, antimonopoly compliance, procurement, management of risks

Изучение подходов и методов влияния государства на социально-экономическую систему в условиях появления трансграничных рынков, смены классических моделей ведения хозяйственной деятельности, административных и социально-экономических преобразований является весьма актуальным. При этом, учитывая, что закупочная деятельность в любом государстве остается важнейшим инструментом рыночного хозяйства и способствует развитию как внешней, так и внутренней торговли, государственный (муниципальный) контроль в сфере закупок представляется одной из основных регулятивных функций государственного аппарата, обеспечивающих выявление и предупреждение соответствующих нарушений, а совершенствование механизмов контроля в сфере закупок является необходимым условием для построения эффективной системы государственных закупок.

В широком смысле слова «комплаенс» (с англ. «to comply with» - соответствовать чему-либо ) представляет собой соответствие законам, нормам, регулятивным правилам. В нормативно-правовых актах Российской Федерации указанный термин не получил закрепление, однако с определением комплаенса можно ознакомиться в Методических рекомендациях по разработке и принятию организациями мер по предупреждению и противодействию коррупции, опубликованными Минтрудом России, согласно которым комплаенс – это обеспечение соответствия деятельности организации требованиям, налагаемым на нее российским и зарубежным законодательством, иными обязательными для исполнения регулирующими документами, а также создание в организации механизмов анализа, выявления и оценки рисков коррупционно опасных сфер деятельности и обеспечение комплексной защиты организации.

Исходя из перефразированного определения, данного Минтрудом России, систему антимонопольного комплаенса можно охарактеризовать как совокупность организационных мер хозяйствующего субъекта, направленных на соблюдение требований антимонопольного законодательства, и, в тоже время, применение ответных правовых и административных рычагов со стороны органов антимонопольного контроля в целях предупреждения нарушений законодательства о защите конкуренции и предоставления определенных преимуществ для хозяйствующих субъектов, проводящих эффективную закупочную деятельность.

Модель антимонопольного комплаенса, по мнению автора, представляется эффективной для применения государственными компаниями и корпорациями, определенными заказчиками при осуществлении закупок в соответствии с Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Закон о закупках), поскольку нормативная правовая база в указанной сфере предъявляет исключительно рамочные требования к закупочной деятельности госкомпаний и корпораций, следовательно, деятельность указанных хозяйственных субъектов неизбежно сопровождается высоким фактором риска нарушения законодательства Российской Федерации в сфере закупок.

Внедрение системы антимонопольного комплаенса в сфере закупок предлагается осуществлять путем комплексной проработки следующих элементов:

1) на уровне организации: анализ рисков нарушения законодательства о закупках в государственной компании или корпорации, меры по снижению фактора риска нарушения законодательства о закупках, внутрихозяйственный контроль функционирования системы закупок и соблюдения внутриорганизационных правил самого антимонопольного комплаенса;

2) На уровне государства (в частности, контрольного органа в сфере закупок): разработка и применение мер, смягчающих ответственность для государственных компаний и корпораций, включенных в систему антимонопольного комплаенса, изменение механизма осуществления контроля и проведения проверок хозяйствующих субъектов на предмет соблюдения антимонопольного законодательства.

При этом инструменты контрольно-надзорной деятельности с точки зрения антимонопольного комплаенса могут быть более результативны с учетом разработки риск-ориентированного подхода.

Современная система контроля в сфере закупок государственных компаний и корпораций базируется на положениях статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», в соответствии с которой антимонопольный орган рассматривает жалобы при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках. При этом, в отличие от федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе), определяющего порядок проведения закупок и контроля закупок государственных и муниципальных органов при расходовании бюджетных средств, в соответствии с Законом о закупках контрольный орган не наделен полномочиями по проведению плановых и внеплановых проверок.

Многие государственные деятели, практики в сфере закупок придерживаются мнения о том, что отсутствие соответствующих полномочий контрольного органа в сфере закупок по проведению проверок закупок государственных компаний и корпораций пагубно влияет на экономию финансовых средств, затрачиваемых заказчиками, а также не дает представлений о полном спектре противоправных действий заказчиков. Так, довольно часто складывается ситуация, при которой при наличии явных нарушений заказчиков в соответствии с Законом о закупках антимонопольный орган не вправе привлечь к административной ответственности соответствующую организацию и выдать предписание об устранении нарушений законодательства о закупках.

В этой связи, с учетом рассмотрения антимонопольного комплаенса как комплексной системы, представляется необходимым предложить прежде всего установить соответствующие полномочия антимонопольного органа по проведению проверок закупок государственных компаний и корпораций.

Кроме того, контрольно-надзорные функции подлежат пересмотру с учетом развивающейся модели управления рисками, мировая практика применения которой (Великобритания, Канада, Германия) в настоящее время уже свидетельствует о повышении уровня эффективности деятельности контрольных органов и, как следствие, повышению прозрачности финансовой деятельности при обращении государственных активов и укреплению безопасности охраняемых законом ценностей.

В данном случае следует обратить особое внимание на возможность применения контрольным органом риск-ориентированного подхода.

Концепция риск-ориентированного подхода содержит ряд следующих преимуществ:

1) использование методов оценки риска позволяет учитывать особенности хозяйственной деятельности в зависимости от той или иной сферы производства;

2) распространение подхода способствует снижению административной нагрузки с одновременным улучшением качества контрольной деятельности;

3) проведение проверок в зависимости от степени риска позволяет хозяйствующим обществам самостоятельно стремиться к снижению коэффициента риска деятельности общества;

4) применение дифференцированного подхода в зависимости от фактора риска деятельности организации позволяет аккумулировать трудовые и прочие ресурсы контрольного органа на наиболее рисковых случаях и снизить нагрузку на добросовестных юридических лиц, не подверженным факторам риска.

Необходимо отметить, что применение риск-ориентированного подхода в российской действительности, по оценкам экспертов, может позволить сэкономить до 20 процентов средств бюджета, затрачиваемых при проведении контрольных мероприятий [1].

Возможность расмотрения риск-ориентированного подхода применительно к контролю в сфере закупок госкомпаний и корпораций базируется на нормативно закрепленном в настоящее время положении о распространении риск-ориентированного подхода в целом для контрольных (надзорных) органов.

В соответствии с положениями части 2 статьи 8.1 федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» под риск-ориентированным подходом понимается метод дифференцированного контроля (надзора), при котором в предусмотренных выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности хозяйственных обществ к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

В развитие указанного федерального закона, положения постановления Правительства Российской Федерации от 17.08.2017 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» предусматривает применение названного подхода в сфере закупок в соответствии с Законом о контрактной системе и антимонопольного законодательства. Вместе с тем, перечень сфер применения риск-ориентированного подхода, по мнению автора, надлежит дополнить также сферой закупок в соответствии с Законом о закупках. При этом применение рассматриваемого подхода непосредственно для сферы закупок госкомпаний и корпораций содержит ряд особенностей.

В целях применения риск-ориентированного подхода при осуществлении контроля закупок государственных компаний и корпораций далее представлены основные факторы определения критериев риска в сфере закупок в соответствии с Законом о закупках, которые в совокупности представляют методологический инструментарий внедрения риск-ориентированного подхода с учетом дифференциации контрольно-надзорных мероприятий.

Автор солидарен с научной позицией О. С. Белокрыловой, Е. Ф. Гуцелюк во мнении, что необходимо рассматривать такие факторы риска с точки зрения угроз для бюджетной системы, к которым можно отнести избыточное или безрезультативное расходование средств, бесконтрольное отвлечение соответствующих средств или упущенную выгоду при заключении договоров. При этом авторами также применяется термин «комплаенс» как совокупность возможных рисков [2].

Избыточное расходование средств возникает в случае установления завышенной и необоснованной начальной (максимальной) цены, определяемой государственной компанией или корпорацией при проведении тендерных торгов, а безрезультативное – в случае заключения соответствующего договора с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на условиях избыточного финансирования.

Бесконтрольное отвлечение средств государственной компании или корпорации может наблюдаться при изменении условий договора и возможности на условиях фиксированной оплаты в соответствии с договором поставить товар, оказать услугу, выполнить работы ненадлежащего качества.

Упущенная выгода возможна при подаче на участие в торгах одной заявки от участника закупки, что как следствие не приводит к снижению начальной (максимальной) цены договора потенциальными поставщиками (подрядчиками, исполнителями) ввиду отсутствия конкурентной борьбы за право заключить договор.

Модель риск-ориентированного подхода предполагает определение критериев отнесения деятельности заказчиков к определенной группе рисков, которые могут применяться при осуществлении соответствующих контрольных мероприятий. При этом вопрос отнесения государственной компании или корпорации к той или иной группе риска решается в зависимости от вероятности возникновения умышленных или повторных нарушений законодательства.

В целях надлежащего применения риск-ориентированного подхода при осуществлении контроля закупок госкомпаний и корпораций предлагается определить соответствующие критерии их отнесения к категориям риска, минимизируя при этом угрозу применения субъективной оценки контрольным органом (применяется количественная оценка).

Основными критериями отнесения хозяйствующего субъекта к категории риска выступают:

1) Количество нарушений, выявленных антимонопольным органом при проведении проверки или рассмотрении жалобы (в долевом соотношении) – государственной компании или корпорации, у которой выявлено максимальное количество нарушений среди прочих в рассматриваемом периоде выставляется максимальное значение риска, остальным юридическим обществам присваиваются баллы пропорционально в зависимости от количества выявленных нарушений (значимость критерия – 30 процентов).

2) Доля жалоб, признанных контрольным органом в сфере закупок обоснованными (в том числе обоснованными в части доводов жалобы) в отношении к общему числу жалоб в отношении определенного заказчика (значимость критерия – 30 процентов).

3) Доля предписаний контрольного органа по устранению нарушений законодательства, неисполненных заказчиком в отношении к общему количеству предписаний об устранении нарушений законодательства, выданных контрольным органом заказчику (значимость критерия – 40 процентов).

Совокупная значимость указанных критериев равна 100 процентам, отнесение заказчиков к определенной категории риска может быть рассчитано путем сложения баллов, установленных критериями с учетом умножения на соответствующий коэффициент значимости критериев. При этом оценке подлежат действия заказчиков за предыдущий календарный год.

На основании полученных результатов контрольный орган может сформировать матрицу рисков, позволяющую с высокой долей вероятности оценить угрозы, связанные с нарушением законодательства о закупках, а также составить план проведения контрольных мероприятий.

Предлагается внедрить следующие группы риска заказчиков:

- к категории высокого риска относятся государственные компании и корпорации, набравшие в соответствии с категориями риска от 70 до 100 баллов включительно;

- к категории среднего риска относятся государственные компании и корпорации, набравшие в соответствии с категориями риска от 20 до 70 баллов включительно;

- к категории умеренного риска относятся государственные компании и корпорации, набравшие в соответствии с категориями риска до 20 баллов включительно.

Что касается введения дополнительных административных рычагов воздействия заказчиков в вышеуказанных группах риска, по мнению автора, возможно предусмотреть следующие условия.

Для заказчиков, входящих в категорию высокого риска предполагается предусмотреть проведение плановых проверок контрольного органа не реже одного раза в год, а также повышение штрафных санкций, определенных в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП), в двойном размере при выявлении последующих нарушений законодательства о закупках.

В тоже время, для категории заказчиков, находящихся в группе среднего риска (самой широкой группе по набранным баллам), проведение проверок контрольного органа возможно не реже одного раза в два года.

Для категории заказчиков умеренного риска предлагается предусмотреть и разработать ряд преференций со стороны государства. В том числе, возможно снизить частоту проводимых проверок юридических лиц до одного раза в пять лет, а также сократить размер административных штрафов, установленных в КоАП, в два раза при выявлении нарушений законодательства o закупках.

Подводя итоги, необходимо отметить, что применение дифференцированного риск-ориентированного подхода не представляется самоцелью при совершенствовании государственного контроля в сфере закупок, а больше средством при обеспечении требований, установленным законодательством о закупках, противодействию коррупциогенным факторам, повышению эффективности управления в государственных компаниях и корпорациях, основным собственником которых выступает государство.

Кроме того, при построении комплексной системы антимонопольного комплаенса следует прорабатывать не только механизмы государственного контроля в сфере закупок, но и механизм внутриорганизационного контроля заказчика и общественного мониторинга в сфере закупок.

Библиография
1.
Егорова Н. Три года без проверок... // Информационный бюллетень «Экспресс-бухгалтерия». 2015. № 29; СПС «КонсультантПлюс».
2.
Белокрылова О. С., Гуцелюк Е. Ф. Экономические риски системы государственных и муниципальных закупок // Вопросы регулирования экономики. 2015. № 4. С. 28-30.
3.
Шувалов И. За комплексные поправки в Закон № 223-ФЗ. [Электронный ресурс] URL: http://gzru.mcfr.ru/article.aspx?aid=426910 (дата обращения: 06.11.2017).
4.
Бутова Т. В., Панина О. В. Зарубежный опыт принятия государственных решений в области энергоэффективности // Трубопроводный транспорт: теория и практика. 2011. № 4 (26). С. 55-59.
5.
Панина О., Малькова А. О формировании эффективной системы управления государственным и муниципальным заказом в России. // Самоуправление. 2013. № 11. С. 15-18.
6.
Совещание о повышении эффективности расходов государственных корпораций и компаний c долей государственного участия 28.09.2015. Официальный сайт Правительства РФ. [Электронный ресурс] URL : http://government.ru/news/19837/ (дата обращения 05.02.2017).
7.
Галкин А. А. Планируемые изменения в Закон № 223-ФЗ [Электронный ресурс] URL : http://gzru.mcfr.ru/article.aspx?aid=426911 (дата обращения – 06.12.2016).
8.
Якобсон Л. И. Специфика государства как субъекта экономической деятельности // Государство и отрасли инфраструктуры в современной рыночной экономике.-М.: Наука, 2011. С. 167-168.
9.
Храмкин А. А. Закупки по закону 223-ФЗ. Рекомендации. Образцы документов. М.: Юриспруденция, 2015. 86 с.
10.
Управление закупками в инновационной экономике: вопросы теории и практики: Монография / Под ред. д. э. н. И. И. Смотрицкой. - М.: Институт экономики РАН, 2014. 242 с.
References (transliterated)
1.
Egorova N. Tri goda bez proverok... // Informatsionnyi byulleten' «Ekspress-bukhgalteriya». 2015. № 29; SPS «Konsul'tantPlyus».
2.
Belokrylova O. S., Gutselyuk E. F. Ekonomicheskie riski sistemy gosudarstvennykh i munitsipal'nykh zakupok // Voprosy regulirovaniya ekonomiki. 2015. № 4. S. 28-30.
3.
Shuvalov I. Za kompleksnye popravki v Zakon № 223-FZ. [Elektronnyi resurs] URL: http://gzru.mcfr.ru/article.aspx?aid=426910 (data obrashcheniya: 06.11.2017).
4.
Butova T. V., Panina O. V. Zarubezhnyi opyt prinyatiya gosudarstvennykh reshenii v oblasti energoeffektivnosti // Truboprovodnyi transport: teoriya i praktika. 2011. № 4 (26). S. 55-59.
5.
Panina O., Mal'kova A. O formirovanii effektivnoi sistemy upravleniya gosudarstvennym i munitsipal'nym zakazom v Rossii. // Samoupravlenie. 2013. № 11. S. 15-18.
6.
Soveshchanie o povyshenii effektivnosti raskhodov gosudarstvennykh korporatsii i kompanii c dolei gosudarstvennogo uchastiya 28.09.2015. Ofitsial'nyi sait Pravitel'stva RF. [Elektronnyi resurs] URL : http://government.ru/news/19837/ (data obrashcheniya 05.02.2017).
7.
Galkin A. A. Planiruemye izmeneniya v Zakon № 223-FZ [Elektronnyi resurs] URL : http://gzru.mcfr.ru/article.aspx?aid=426911 (data obrashcheniya – 06.12.2016).
8.
Yakobson L. I. Spetsifika gosudarstva kak sub''ekta ekonomicheskoi deyatel'nosti // Gosudarstvo i otrasli infrastruktury v sovremennoi rynochnoi ekonomike.-M.: Nauka, 2011. S. 167-168.
9.
Khramkin A. A. Zakupki po zakonu 223-FZ. Rekomendatsii. Obraztsy dokumentov. M.: Yurisprudentsiya, 2015. 86 s.
10.
Upravlenie zakupkami v innovatsionnoi ekonomike: voprosy teorii i praktiki: Monografiya / Pod red. d. e. n. I. I. Smotritskoi. - M.: Institut ekonomiki RAN, 2014. 242 s.