Рус Eng За 365 дней одобрено статей: 1892,   статей на доработке: 301 отклонено статей: 799 
Библиотека
Статьи и журналы | Тарифы | Оплата | Ваш профиль

Вернуться к содержанию

Правовое регулирование национальной инновационной системы России
Лапина Марина Афанасьевна

доктор юридических наук

профессор, Департамент правового регулирования экономической деятельности, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации

109456, Россия, г. Москва, пр-д 4-Й вешняковский, 4, ауд.406

Lapina Marina Afanas'evna

Doctor of Law

Professor of the Department of Legal Regulation of Economic Activities at Fincial University under the Government  of the Russian Federation

109456, Russia, g. Moscow, pr-d 4-I veshnyakovskii, 4, aud.406

LapinaMarina@inbox.ru
Другие публикации этого автора
 

 

Аннотация.

Предметом исследования являются нормы действующего законодательства, регулирующие инновационную деятельность в Российской Федерации. Объект исследования - общественные отношения, способствующие развитию национальной инновационной системы России.Одним из условий, необходимых для становления и развития инновационной экономики является создание системы экономико-правового регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации. В статье приведен анализ законодательства в сфере инновационной деятельности, выявлены проблемы правового регулирования национальной инновационной системы, сформулированы предложения по совершенствованию законодательства, способствующие развитию инновационной экономики России. Особое внимание уделено роли публичного управления, значимости определения полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное регулирование инновационной деятельности. Методологическую основу статьи составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, методология системного анализа, экспертный анализ, событийный анализ, традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительно-правовой), а также структурный анализ. Автор приходит к выводу об отсутствии единого нормативного акта, регламентирующего инновационную деятельность хозяйствующих субъектов. Система заинтересованных властных публичных субъектов инновационной деятельности и содержание их полномочий закреплены в многочисленных нормативных правовых актах различного уровня. Автор на основе анализа нормативных правовых актов и других официальных документов приходит к выводу о необходимости принятия базового федерального закона об инновационной деятельности.

Ключевые слова: правовое регулирование, субъекты инновационной деятельности, национальная инновационная система, полномочия, управление, государственная власть, инновационная деятельность, инновационная экономика, инновационное законодательство, Инновации

DOI:

10.7256/2454-0595.2017.12.24762

Дата направления в редакцию:

26-11-2017


Дата рецензирования:

19-11-2017


Дата публикации:

16-01-2018


Статья подготовлена по результатам исследований, выполненных за счет бюджетных средств по государственному заданию Финуниверситета 2017 года.

Abstract.

The subject of the research is the current legal standards that regulate innovative activity in the Russian Federation. The object of the research is the social relations that encourage the development of Russia's national innovation system. One of the essential conditions for the establishment and development of innovative economy is the creation of the ecomic and legal regulation system for innovative activity in the Russian Federation. In her research Lapina carries out an analysis of the legislation on innovative activity, defines problems of legal regulation of the national innovation system, and makes recommendations on how to improve the current legislation in order to encourage better development of Russia's innovative economy. The author pays special attention the the role of public administration, and importance of federal executive authorities' competences that affect the legal regulation of innovative activity. The methodological basis of the research includes recent findings and achievements of the knowledge theory. In the process of her research Lapina has used general philosophical methods, systems analysis, expert analysis, event analysis, and traditional legal research methods (formal logic and comparative law) as well as structural analysis. Lapina ends her research with the conclusion that there is no legal act that would fully regulate innovative activity of economic entities. Authorities that regulate innovative activity and their competences are set forth by numerous legal acts of different nature. Based on her analysis of legal acts and other official documents, the author of the article emphasizes the need to establish a basic federal law on innovative activity. 

Keywords:

subjects of innovative activity, national innovation system, management, powers, state power, innovative activity, innovative economy, innovative legislation, innovations, legal regulation

Для России единственный реальный путь устойчивого развития экономики – инновационный и именно это должно стать основной стратегической целью органов государственной власти в экономической сфере отношений. Для успешного развития инновационной экономики в нашей стране, в первую очередь, необходимо проведение четкой, последовательной и долгосрочной инновационной политики. Одним из условий перевода экономики на инновационный путь развития является создание системы экономико-правового регулирования инновационной деятельности в Российской Федерации. В качестве элементов этой системы являются нормативно определенные цели и задачи государства в инновационной экономике России, четкие определения всех основных понятий, которые регулируют инновационную деятельность, закрепление полномочий органов государственной власти федерального и регионального уровней, отвечающих за становление инновационной экономики России, регламентирование управленческой деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления. Без создания и развития этих элементов невозможно построить эффективно функционирующую национальную инновационную систему (НИС).

В настоящее время происходит внедрение методов стратегического планирования в управленческую деятельность государственного администрирования, внедряется программно-целевой подход в систему государственного управления, происходит оценка управленческой деятельности по результатам. Непосредственно основой бюджетных правоотношений становится программно-целевой метод публичного управления. Перечисленные методы затрагивают функционирование НИС России.

Основы формирования системы государственного управления инновационной деятельностью, опирающейся на конституционно установленные принципы разграничения полномочий государственной власти на федеральном и региональном уровнях, содержатся в «Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 10.02.2017) [1].

Концепция включает необходимые институты развития, способствующие внедрению инноваций в социально-экономической сфере общественных отношений, рассчитанные на долгосрочную перспективу. Особое место в ней отведено законодательству, обеспечивающему устойчивое функционирование и развитие национальной экономики. Заявленная институциональная среда преследует цель на решение выявленных системных проблем развития экономики России. При этом в Концепции содержится избирательный подход к субъектам экономической деятельности: выбраны определенные ключевые направления развития экономики. Как заявлено в самом документе: «при помощи системы стратегического управления предлагается обеспечить гармоничность формирования и развития государственной политики при решении системных внутренних проблем развития и ответа на внешние вызовы» [1].

Концепция предусматривает создание и развитие НИС России, а также инновации технологических процессов в реальных секторах экономики, в основе которых должны быть самые перспективные научно-технические результаты научно-исследовательских работ. В Концепции изложена модель научного, научно-технического и технологического мирового лидерства России по ряду направлений, по которым Россия уже имеет конкурентные преимущества. Для регулирования инновационной деятельности важное место отведено в Концепции и национальной безопасности.

Право, подключая присущие ему регулятивные механизмы, создает нормативно очерченную модель научного прогресса. «В первую очередь, конечно, речь идет о законодательстве. Свою роль здесь играет правоприменение, юридическая наука, современная управленческая инфраструктура» [4].

Характеризуя законодательство РФ на федеральном уровне, следует отметить ряд нормативных документов, направленных на инновационное развитие экономики.

Главенствующая роль для инновационного развития реальных секторов экономики отведена федеральным законам:

- Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ (ред. от 23.05.2016) "О науке и государственной научно-технической политике";

- Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О промышленной политике в Российской Федерации";

- Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех";

- Федеральный закон от 29.07.2017 N 216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";

- Федеральный закон от 28.09.2010 N 244-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об инновационном центре "Сколково";

- Федеральный закон от 21 июля 2011 г. N 254-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О науке и государственной научно-технической политике", включивший в предмет своего регулирования вопросы государственной поддержки инновационной деятельности (глава Глава IV.1 действующего закона № 127-ФЗ). Именно в этом законе впервые на федеральном уровне были установлены понятия "инновация", "инновационная деятельность", "инновационный проект", "инновационная инфраструктура" и "коммерциализация научных и (или) научно-технических результатов".

В действующей редакции Федеральный закон от 23.08.1996 N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" регулируются общественные отношения между субъектами научной и (или) научно-технической деятельности, органами государственной власти и потребителями научной и (или) научно-технической продукции (работ и услуг), в том числе по предоставлению государственной поддержки инновационной деятельности.

Основы инновационного развития промышленности закреплены в Федеральном законе N 488-ФЗ (в действ.ред.) "О промышленной политике в Российской Федерации". Пунктом 3 ч. 2 ст. 4 Федерального закона о промышленной политике сформулирована задача промышленной политики: «стимулирование субъектов деятельности в сфере промышленности осуществлять внедрение результатов интеллектуальной деятельности и освоение производства инновационной промышленной продукции».

В ст. 6 Федерального закона № 488-ФЗ перечислены полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в сфере промышленной политики. При этом, полномочия Правительства РФ главным образом имеют «общеотраслевой характер и связаны с установлением основных требований ключевых институтов промышленной политики, к которым относятся программно-целевое планирование, институт специального инвестиционного контракта, финансовая поддержка промышленности, информационное обеспечение промышленности» [5].

Основы национальной инновационной системы заложены в Стратегии инновационного развития Российской Федерации до 2020 года [2] (далее - Стратегия) и принятой в соответствии с ней Государственной программе Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" (далее - Программа) [3], которая претерпела с даты принятия 12 редакций. В рамках реализации мероприятий, определенных указанными документами, предприняты меры развитию научно-исследовательской деятельности и внедрению результатов научно-исследовательских работ в реальный сектор экономики, созданию инновационной инфраструктуры, по внедрению технологических инноваций. Программой предусмотрено значительное увеличение бюджетного финансирования фундаментальной науки и прикладных разработок. В Программе указаны такие значимые субъекты управления инновационной деятельностью как Минэкономразвития России, Минобрнауки России, Минпромторг России, Минкомсвязь России и др. Кроме того в Программе перечислены субъекты, способствующие повышению инновационной активности экономических субъектов, в том числе некоммерческая организация Фонд развития Центра разработки и коммерциализации новых технологий, федеральное государственное бюджетное учреждение "Фонд развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере" и др.

В целом, российское законодательство не определяет полномочия властных субъектов, призванных осуществлять государственное управление в рамках НИС. В свою очередь, отсутствие или недостаточность норм, регулирующих управленческую деятельность властных субъектов в сфере инновационного развития экономики, отсутствие системных механизмов координации их деятельности препятствуют успешному внедрению и продвижению инноваций на территории Российской Федерации.

Имеются нормативные правовые акты, в которых обозначены специальные субъекты инновационной деятельности, выполняющие функции по продвижению новаторских идей. Так, стратегический план развития Национальной технологической инициативы на долгосрочный период и предложения по контролю за его соблюдением согласно Постановлению Правительства РФ от 18.04.2016 N 317 (ред. от 20.12.2016) "О реализации Национальной технологической инициативы" предусматривает деятельность автономной некоммерческой организации "Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов".

В качестве специального субъекта инновационной деятельности выступает Государственная корпорация по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех", целью которой является «содействие разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции путем обеспечения поддержки на внутреннем и внешнем рынках российских организаций - разработчиков и производителей высокотехнологичной промышленной продукции, организаций…» (Федеральный закон от 23.11.2007 N 270-ФЗ (ред. от 29.07.2017) "О Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции "Ростех").

С 25 августа 2017 года начало действовать Распоряжение Правительства РФ от 25.08.2017 N 1817-р «Об утверждении плана мероприятий, направленных на стимулирование инновационного развития Российской Федерации, на 2017 - 2018 годы». План мероприятий, утвержденный данным распоряжением, направлен на стимулирование инновационного развития Российской Федерации, на 2017 - 2018 годы. Он включает 26 наименований мероприятий по восьми направлениям с перечислением ответственных за его выполнение.

На уровне субъектов Российской Федерации в соответствии с нормой Конституции Российской Федерации о том, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ последние обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ), происходит самостоятельное правовое регулирование инновационного развития экономики в субъектах Российской Федерации. Общее суммарное количество нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, разработавших инновационную политику и регламентирующих инновационное развитие экономики, более 400 наименований. Определенное значение для развития российского законодательства в области инновационной деятельности имеет законодательство на уровне ЕАЭС, в частности, Модельный закон об инновационной деятельности, принятый 16 ноября 2006 года Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ.

Для данного научного анализа представляют интерес законы субъектов Российской Федерации, в которых либо содержатся нормы, отличающиеся от федерального уровня, либо тематические законы более «продвинутые» по сравнению с федеральным уровнем, которые позволили некоторым субъектам РФ достичь высоких показателей по инновационному развитию экономики.

Среди них:

– Закон РТ от 2 августа 2010 г. № 63-ЗРТ «Об инновационной деятельности в Республике Татарстан»;

– Закон Новосибирской области от 15.12.2007 N 178-ОЗ "О политике Новосибирской области в сфере развития инновационной системы" (принят постановлением Новосибирского областного Совета депутатов от 06.12.2007 N 178-ОСД).

В других субъектах Российской Федерации инновационное развитие реального сектора экономики, как правило, отражено в региональных законах, посвященных промышленной политике региона. Так, в Москве принятии Закон г. Москвы от 07.10.2015 N 55 (ред. от 12.07.2017) "О промышленной политике города Москвы", в котором содержатся нормы, позволяющие утверждать, что развитие промышленности в Москве должно идти по инновационному пути.

Характеризуя идеологию инновационного развития экономики, следует отметить, что она свойственна наиболее развитым государствам. В структуре их валового внутреннего продукта преобладают продукция обрабатывающей промышленности, выпускающей высокотехнологичную продукцию, а также услуги, предоставление которых связано с высокими технологиями и использованием результатов научных исследований. Такие государства ведут активную внешнеэкономическую деятельность, имеют внешнеэкономические связи, в их экономике ведущую роль играет интеллектуальный капитал. Россия, стремясь к экономическому развитию и интеграции в мировую хозяйственную систему, должна наращивать инновационную экономику. Государственная политика в области инновационного развития может достичь желаемых результатов лишь в том случае, если она будет последовательной и системной. При этом принципиальное значение имеет правовое регулирование НИС.

Ученые-правоведы Института законодательства и сравнительного правоведения в коллективной монографии "Технопарки в инфраструктуре инновационного развития" отмечают тесную взаимосвязь между инновационной и научно-технической, промышленной политикой: "ориентация национальной экономики на инновационный путь развития должна проводиться в рамках национальной инновационной политики, которая в свою очередь должна являться составной частью государственной научно-технической и промышленной политики" [9]. Для эффективного использования интеллектуального и научно-технического потенциала страны необходимо создание не только экономических и финансовых условий, но и условий правового обеспечения внедрения результатов НИОКР и объектов интеллектуальной собственности в реальную экономику, в том числе внедрение системных механизмов координации органов государственной власти и хозяйствующих субъектов.

Анализируя содержание Стратегии, следует отметить, что в перечне задач Стратегии отсутствует, на наш взгляд, основная задача для реализации инновационной политики государства - это организационно-правовое обеспечение НИС, а также правовые основы интеграции России в мировые инновационные процессы. Кроме того, и на это обращали внимание ученые в ряде публикаций необходимо установить в целом взаимосвязь экономики и права в построении НИС России [6,7,8]. Как пример, в разделе реализации Стратегии одним из принципов провозглашена "координация и взаимоувязка бюджетного, налогового, внешнеэкономического и других направлений социально-экономической политики как необходимое условие решения ключевых задач инновационного развития". Для реализации указанного принципа необходима разработка системного подхода к координации деятельности как властных субъектов публичного управления, так и непосредственно субъектов, осуществляющих инновационное развитие экономики страны. Тем не менее, следует отметить, что в разделе 6 Стратегии четко указаны основные субъекты управления инновационной политикой государства: общее управление реализацией Стратегии и координацию взаимодействия между основными элементами НИС осуществляет Правительственная комиссия по высоким технологиям и инновациям; непосредственную реализацию - федеральные органы исполнительной власти в рамках их компетенции [2]. Реализация мероприятий, связанных с решениями государственного управления инновационным развитием экономики осуществляется в рамках Программы [3], в которой имеется подпрограмма 5 "Стимулирование инноваций".

В приложении 2 Программы "Сведения об основных планируемых мерах правового регулирования в сфере реализации Программы..." предусмотрены разрозненные предложения по совершенствованию инновационного законодательства, не носящие системного характера. На это уже указывалось ранее в научных публикациях [8].

Для правового регулирования процессов становления и развития инновационной экономики в России предлагается:

1. Принять базовый закон об инновационной деятельности (как ориентир, проект федерального закона "О научной, научно-технической и инновационной деятельности в Российской Федерации", разработанный Минобрнауки России). Предлагаемая разработка базового Федерального закона позволит комплексно регламентировать инновационное развитие экономики нашей страны. В законе будут нормативно определены цели и задачи государства в инновационной экономике России, даны четкие определения всем основным понятиям, которые регулируют НИС, инновационную деятельность, будут закреплены полномочия органов государственной власти федерального и регионального уровней, отвечающих за становление инновационной экономики России, регламентированы механизмы координации между властными органами государства и субъектами инновационной деятельности, а также установлены все основные аспекты этой деятельности.

2. На основе базового Федерального закона об инновационной деятельности далее должны формироваться законы, подзаконные акты, стратегические и программные документы различного уровня (федерального, регионального и муниципального).

3. В Федеральный закон от 31.12.2014 N 488-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О промышленной политике в Российской Федерации" включить нормы, устанавливающие правовой статус федерального органа исполнительной власти, ответственного за координацию инновационного развития промышленности; определить взаимосвязи промышленной и инновационной структуры.

4. Включить в Федеральный закон от 29.07.2017 №216-ФЗ "Об инновационных научно-технологических центрах и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" нормы, регулирующие полномочия органов исполнительной власти специальной компетенции, оказывающих содействие созданию и развитию инновационных научно-технологических центров.

5. На основе принятых законов и/или новых редакций законов внести соответствующие изменения в Концепцию долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года [1] и в Стратегию инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года [2].

6. В государственной программе Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" [3] предусмотреть все значимые субъекты, участвующие в НИС России, определив в подпрограмме 5 "Стимулирование инноваций" самостоятельную задачу - создание и развитие механизмов координации участников инновационного процесса.

7. В законы субъектов Российской Федерации, предметом регулирования которых является инновационное развитие экономики, предусмотреть нормы, регулирующие полномочия специального органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за развитие и координацию инновационной деятельности на территории субъекта Российской Федерации.

8. Стратегические и программные документы регионального и муниципального уровня привести в соответствие с новыми нормами законодательства в области НИС России.

Библиография
1.
Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 N 1662-р (ред. от 10.02.2017) (вместе с "Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года") // "Собрание законодательства РФ", 24.11.2008, N 47, ст. 5489
2.
Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 N 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» // "Собрание законодательства РФ", 02.01.2012, N 1, ст. 216
3.
Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 316 (ред. от 17.08.2017) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика" // "Собрание законодательства РФ", 05.05.2014, N 18 (часть II), ст. 2162.
4.
Беликова К.М., Дворникова О.А., Егорова Н.Е. Ярмарка инновационных идей на школе-практикуме молодых ученых-юристов // Журнал российского права. 2009. N 7. С. 33
5.
Дидикин А.Б., Юдкин А.В. Закон о промышленной политике в России. Экспертный комментарий. Москва: Фонд "СЭЦ "Модернизация", 2015. 40 с.
6.
Голиченко О.Г. Основные факторы развития национальной инновационной системы: уроки для России. М., 2011. С. 48.
7.
Грибанов Д.В. Национальная инновационная система в структуре гражданского общества (теоретико-правовой аспект) // Российский юридический журнал. 2012. N 5. С. 41 - 45.
8.
Перькова В.А. Совершенствование правового обеспечения национальной инновационной системы Российской Федерации // Журнал российского права. 2016. N 6. С. 74 - 81.
9.
Технопарки в инфраструктуре инновационного развития: монография / Т.А. Едкова, А.В. Калмыкова, Н.Б. Крысенкова и др.; под ред. Л.К. Терещенко. М.: ИЗиСП, ИНФРА-М, 2014. 245 с.
References (transliterated)
1.
Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 17.11.2008 N 1662-r (red. ot 10.02.2017) (vmeste s "Kontseptsiei dolgosrochnogo sotsial'no-ekonomicheskogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2020 goda") // "Sobranie zakonodatel'stva RF", 24.11.2008, N 47, st. 5489
2.
Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 08.12.2011 N 2227-r «Ob utverzhdenii Strategii innovatsionnogo razvitiya Rossiiskoi Federatsii na period do 2020 goda» // "Sobranie zakonodatel'stva RF", 02.01.2012, N 1, st. 216
3.
Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 15.04.2014 N 316 (red. ot 17.08.2017) "Ob utverzhdenii gosudarstvennoi programmy Rossiiskoi Federatsii "Ekonomicheskoe razvitie i innovatsionnaya ekonomika" // "Sobranie zakonodatel'stva RF", 05.05.2014, N 18 (chast' II), st. 2162.
4.
Belikova K.M., Dvornikova O.A., Egorova N.E. Yarmarka innovatsionnykh idei na shkole-praktikume molodykh uchenykh-yuristov // Zhurnal rossiiskogo prava. 2009. N 7. S. 33
5.
Didikin A.B., Yudkin A.V. Zakon o promyshlennoi politike v Rossii. Ekspertnyi kommentarii. Moskva: Fond "SETs "Modernizatsiya", 2015. 40 s.
6.
Golichenko O.G. Osnovnye faktory razvitiya natsional'noi innovatsionnoi sistemy: uroki dlya Rossii. M., 2011. S. 48.
7.
Gribanov D.V. Natsional'naya innovatsionnaya sistema v strukture grazhdanskogo obshchestva (teoretiko-pravovoi aspekt) // Rossiiskii yuridicheskii zhurnal. 2012. N 5. S. 41 - 45.
8.
Per'kova V.A. Sovershenstvovanie pravovogo obespecheniya natsional'noi innovatsionnoi sistemy Rossiiskoi Federatsii // Zhurnal rossiiskogo prava. 2016. N 6. S. 74 - 81.
9.
Tekhnoparki v infrastrukture innovatsionnogo razvitiya: monografiya / T.A. Edkova, A.V. Kalmykova, N.B. Krysenkova i dr.; pod red. L.K. Tereshchenko. M.: IZiSP, INFRA-M, 2014. 245 s.