Об итогах выполнения государствами-членами ЕС Рекомендации Еврокомиссии от 22 января 2014 года о минимальных принципах для разведки и добычи углеводородов (таких как сланцевый газ) с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема

Пашковская Ирина Грантовна доктор политических наук, кандидат юридических наук ведущий научный сотрудник, Центр евро-атлантической безопасности, Институт международных исследований, Московский государственный институт международных отношений, Министерство иностранных дел России 119454, Россия, г. Москва, проспект Вернадского, 76 Pashkovskaya Irina Grantovna Leading Scientific Associate, the Center for Euro-Atlantic Security, Institute for International Studies, Moscow State Institute of International Relations of the Ministry of Foreign Affairs of Russia 119454, Russia, g. Moscow, pr-t Vernadskogo, 76 irina-pashkovsky@mail.ru Другие публикации этого автора

В рамках деятельности Еврокомиссии по формированию энергетической политики Евросоюза в области производства сланцевого газа и других необычных видов ископаемого топлива принята Рекомендация Еврокомиссии от 22 января 2014 года о минимальных принципах для разведки и добычи углеводородов (таких как сланцевый газ) с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема^[1].

Согласно Рекомендации, минимальными принципами, обязательными для соблюдения государствами-членами ЕС, которые планируют осуществлять разведку и добычу углеводородов с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема, являются:

1. Предотвращение появления угрозы здоровью человека, окружающей среде и климату,

2. Эффективное использование природных ресурсов,

3. Обеспечение свободы распространения информации,

4. Обеспечение самого высоко уровня информированности широких кругов общественности.

Данные четыре принципа должны применяться государствами-членами ЕС на всех стадиях разведки и добычи углеводородов, таких как сланцевый газ, с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема, в том числе при проведении научных исследований как в период разведки и добычи, так и в период после завершения указанной деятельности.

Предварительно выдаче лицензий на разведку и добычу необычных углеводородов с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема государство-член ЕС должно подготовить, согласно требованиям Директивы 2001/42/EC Европарламента и Совета ЕС от 27 июня 2001 года об оценке воздействия некоторых планов и программ на окружающую среду^[2], Стратегическую оценку окружающей среды^[3]. Стратегическая оценка окружающей среды включает выявление, описание и оценку вероятного негативного воздействия гидравлического фракционирования пласта большого объема на здоровье человека, окружающую среду и климат с целью предотвращения наступления негативных последствий и обеспечения готовности к реагированию при их обнаружении.

Государство-член ЕС также должно принять меры к выполнению Оценки воздействия на окружающую среду^[4], согласно требованиям Директивы 2011/92/EU Европарламента и Совета ЕС от 13 декабря 2011 года об оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду^[5]. Оценка воздействия на окружающую среду включает выявление, описание и оценку прямого и косвенного воздействия конкретных проектов на: человека, фауну и флору; почву, воду, воздух, климат и ландшафт; материальные ценности и культурное наследие.

Рекомендация содержит требование об обязательном исследовании результатов применения Рекомендации с целью определения степени эффективности документа. Государства-члены ЕС должны ежегодно передавать Еврокомиссии сведения о принятых мерах, а Еврокомиссия – осуществлять мониторинг выполнения государствами-членами ЕС принципов, изложенных в Рекомендации, и с целью информирования общественности публиковать таблицу, отражающую существующее положений дел в государствах-членах ЕС в указанной области.

Государствам-членам ЕС, которые приняли решение осуществлять разведку и добычу углеводородов, таких как сланцевый газ, с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема, было предложено в своей деятельности соответствовать принципам Рекомендации с 28 июля 2014 года. Через 18 месяцев после опубликования документа Еврокомиссия должна представить отчет о результатах применения положений Рекомендации государствами-членами ЕС.

Для выполнения указанного требования Рекомендации по заказу Еврокомиссии в 2015 году был проведен ряд исследований о применении государствами-членами ЕС в своей деятельности положений Рекомендации о минимальных принципах для разведки и добычи необычных видов ископаемого топлива, в первую очередь, сланцевого газа:

- Исследование применения соответствующими государствами-членами ЕС Рекомендации Еврокомиссии о минимальных принципах для разведки и добычи углеводородов (таких как сланцевый газ) с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема. Итоговый доклад 2015 года^[6],

- Европейская научно-технологическая сеть по добыче необычных углеводородов. Годовой отчет 2015 года^[7],

- Техническая поддержка для управления рисками добычи необычных углеводородов. Итоговый доклад^[8].

Начиная с 2010-х годов, разведка и добыча необычных видов ископаемого топлива, в первую очередь сланцевого газа, с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема является предметом пристального внимания и обсуждения общественности и исследовательской деятельности академических кругов государств-членов ЕС и Евросоюза. Всестороннему анализу подвергаются все аспекты производства сланцевого газа в Европе с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема: от социальных и политических аспектов до геолого-минералогических, технологических, экологических и медицинских. Учеными представлено большое число докладов по указанной тематике.

Европарламент, со своей стороны, внес весомый вклад в исследование состояния и перспективы развития производства сланцевого газа в Евросоюзе. В Докладе Исследовательской службы Европарламента Сланцевый газ и энергобезопасность Евросоюза^[9] дается положительный ответ на вопрос: «Сможет ли добыча сланцевого газа в государствах-членах ЕС содействовать обеспечению энергобезопасности Европы?».

Позитивный настрой Доклада Европарламента основан на утверждении, что, по оценкам ученых, в Европе технически извлекаемые запасы сланцевого газа превышают примерно в три раза технически извлекаемые запасы обычного природного газа. Ряд регионов Европы имеет значительные запасы сланцевого газа. Однако необходимо проведение большого числа геологоразведочных работ для создания научно-технической основы коммерческого производства сланцевого газа.

Считается, что добыча сланцевого газа в государствах-членах ЕС будет иметь бȍльшую себестоимость, чем в США по двум причинам: в Европе более сложная геология и необходимо одобрение со стороны общественности. Принимая во внимание, что на разведку и развитие производства сланцевого газа необходимо потратить от 5-ти до 15-ти лет, добыча сланцевого газа не может решить проблему обеспечения энергобезопасности Евросоюза в краткосрочной перспективе. Тем не менее, добытый в государствах-членах ЕС сланцевый газ неминуемо будет влиять на понижение цены на газ.

Среди стран ближнего соседства Евросоюза лучшие перспективы добычи сланцевого газа имеет Алжир – крупнейший производитель газа в Африке. Алжир обладает третьими в мире запасами сланцевого газа и при благоприятных обстоятельствах в течение двадцати лет может удвоить производство газа. Алжир в настоящее время уже имеет газопроводное сообщение с Испанией и Италией. В исследовании Европарламента также указывается на большой потенциал развития производства сланцевого газа в Украине.

На основе результатов указанных исследований в декабре 2016 года Еврокомиссией представлен Доклад Еврокомиссии Европарламенту и Совету ЕС об эффективности Рекомендации 2014/70/EU о минимальных принципах для разведки и добычи углеводородов (таких как сланцевый газ) с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема^[10]. При подготовке Доклада Еврокомиссия также использовала сведения о развитии газодобывающих отраслей экономик государств-членов ЕС, которые были переданы Еврокомиссии самими государствами-членами ЕС.

В докладе Еврокомиссии говорится, что из 28 государств-членов ЕС одиннадцать: Австрия, Великобритания, Венгрия, Германия, Дания, Испания, Литва, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния – выразили намерение осуществлять разведку и добычу сланцевого газа с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема. Проанализировав представленную государствами-членами ЕС информацию и сравнив ее с результатами проведенных исследований, Еврокомиссия представила следующие сведения относительно уровня развития производства сланцевого газа с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема в государствах-членах ЕС.

В Австрии, согласно оценкам геологов, имеются запасы сланцевого газа. До настоящего времени эти ресурсы не разведаны и не разрабатываются с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема. Центральным правительством Австрии выданы две лицензии на разведку и добычу необычных углеводородов. Однако австрийскими региональными властями разрешения на геологоразведочные работы с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема не выдавались.

В Великобритании гидравлическое фракционирование пласта большого объема производилось в исследовательских целях на ограниченном числе площадок. Великобритания соблюдает принципы Рекомендации. Однако соблюдение Великобританией принципов Рекомендации не является прямым следствием принятия Еврокомиссией Рекомендации, поскольку еще до принятия Рекомендации в законодательство Великобритании внесены соответствующие дополнения и изменения. В Северной Ирландии и Шотландии объявлен мораторий на использование гидравлического фракционирования пласта большого объема. Несмотря на то, что в Уэльсе не введен мораторий на использование гидравлического фракционирования пласта большого объема, Уэльс также выступает против добычи необычных видов ископаемого топлива с использованием гидравлического фракционирования пласта большого.

В Венгрии произведено гидравлическое фракционирование пласта небольшого объема на стадии разведки запасов сланцевого газа и плотного газа. Венгрия в настоящее время не осуществляет, однако не исключает использование гидравлического фракционирования пласта большого объема.

В Германии гидравлическое фракционирование пласта большого объема производилось в исследовательских целях на ограниченном числе площадок. Германия занимает осторожную позицию в отношении добычи сланцевого газа. Начиная с 1961 года, в Германии использовалось гидравлическое фракционирование пласта большого объема около 300 раз при бурении более чем 150 скважин в резервуарах, содержащих плотный газ. В 1980-е годы в Германии было произведено три бурения с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема. В 2000-е годы, в частности в 2008 году, в Германии только один раз применялось гидравлическое фракционирование пласта большого объема.

В Дании с целью разведки сланцевого газа произведено геологоразведочное бурение без гидравлического фракционирования пласта большого объема. В 2012 году датское правительство ввело мораторий на выдачу лицензий на разведку и разработку сланцевого газа. В 2014 году в Дании одобрено геологоразведочное бурение в исследовательских целях в Ютландии. Большинство датчан одобряет производство сланцевого газа.

В Испании выданы лицензии и осуществляется процедура Оценки воздействия на окружающую среду. Испанцы поддерживают производство сланцевого газа. В то же время в Испании не проводилось геологоразведочное бурение с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема. Предположительно залежи сланцевого газа расположены на севере Испании, в Баскско-Кантабрийском бассейне. В 2013 году в регионе Кантабрия введен запрет на гидравлическое фракционирование пласта большого объема. Однако в 2014 году Конституционный суд Испании объявил неконституционным введенный в Кантабрии запрет. По некоторым оценкам, производство сланцевого газа в Испании может к 2030 году освободить Испанию от зависимости от импорта газа, а к 2050 году превратить Испанию в страну-экспортера газа.

В Литве часть заложенных в Рекомендации требований, а именно обязательная подготовка Стратегической оценки окружающей среды, предваряющая выдачу лицензии на разведку и добычу сланцевого газа и других необычных видов ископаемого топлива, а также обязательная Оценка воздействия на окружающую среду деятельности по разведке и добыче необычных углеводородов, на момент принятия Еврокомиссией Рекомендации уже были введены в литовское законодательство. После принятия Рекомендации литовское законодательство было дополнено положениями об использовании гидравлического фракционирования пласта большого объема. В Литве действует «благоприятное для инвестора» регулирование производства сланцевого газа. В Литве уже подготовлена Стратегическая оценка окружающей среды. В 2012 году, еще до принятия Рекомендации, в Литве были произведены геологоразведочные работы с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема.

В Нидерландах Рекомендация в полной мере имплементирована в голландское законодательство. Принимая во внимание, что все выданные разрешения приостановлены и не будут продлены, невозможно дать оценку текущего уровня выполнения Нидерландами большинства принципов Рекомендации. Учитывая важность интегрированного общеевропейского подхода, Нидерланды отказались от самостоятельной национальной стратегии по развитию производства сланцевого газа. В 2015 году нидерландским правительством опубликована Стратегическая оценка окружающей среды. В настоящее время приостановлены геологоразведочные работы по поиску сланцевого газа, а коммерческая разведка и разработка сланцевого газа не будут рассматриваться до 2020 года.

В Польше первые результаты добычи сланцевого газа принесли разочарование, вопреки оптимистичным прогнозам, основанным на том, что Польша занимает одно из ведущих мест в Европе по запасам сланцевого газа. Большинство поляков поддерживает производство сланцевого газа. С целью поощрения данного производства добыча сланцевого газа в Польше освобождена от уплаты налогов до 2020 года, затем будут действовать иные налоговые послабления. В 2014 году в Геологический и горный закон Польши 2011 года внесены поправки с целью упрощения процедуры лицензирования добычи сланцевого газа и укрепления полномочий польских надзорных органов. В 2014 году Еврокомиссия подала в Суд Евросоюза иск к Польше на основании того, что вышеуказанный закон нарушает положение директивы об оценке воздействия на окружающую среду, поскольку закон 2014 года разрешает бурение на глубинах до 5 000 метров без предварительной оценки потенциального воздействия на окружающую среду. В Польше гидравлическое фракционирование пласта большого объема произведено в геологоразведочных исследовательских целях на ограниченном числе площадок. Согласно выводам Доклада, ряд положений Рекомендации применялся на некоторых площадках, однако, ни один из принципов Рекомендации не был выполнен в полной мере. Принятие Еврокомиссией Рекомендации не привело к изменению порядка выдачи лицензий на разведку и добычу сланцевого газа в Польше. К тому же из 53 лицензий, выданных в Польше на производство сланцевого газа, 51 лицензия выдана до принятия Рекомендации и только две лицензии – после.

В Португалии в результате внесение изменений в законодательство с сентября 2015 года Оценка воздействия на окружающую среду в результате разведки и добычи необычных видов ископаемого топлива с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема является обязательной. В то же время положения Рекомендации в Португалии не нашли применения, поскольку до настоящего времени в Португалии не выдавалось лицензий на разведку и добычу необычных углеводородов, таких как сланцевый газ, с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема. В Португалии также не были проведены ни Стратегическая оценка окружающей среды, ни Оценка воздействия на окружающую среду.

В Румынии имеется большой потенциал производства сланцевого газа, и румынское правительство выступает за разведку и добычу сланцевого газа. В то же время в Румынии практическая деятельность по разведке и добыче сланцевого газа не осуществляется: не проведено гидравлическое фракционирование пластов большого объема с целью исследования потенциальных запасов сланцевого газа. Разрешительные документы позволяют проводить только исследования без использования гидравлического фракционирования пластов большого объема и, соответственно, не являются разрешением на добычу сланцевого газа с использованием гидравлического фракционирования пластов большого объема. Из Доклада Еврокомиссии следует, что в Румынии произведено бурение без гидравлического фракционирования с целью разведки сланцевого газа не для последующего производства.

Рекомендация Еврокомиссии от 22 января 2014 года о минимальных принципах для разведки и добычи углеводородов (таких как сланцевый газ) с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема является дополнением к существующему законодательству Евросоюза и направлена на сохранение общественного здоровья, окружающей среды и климата при обязательном условии эффективного использования природных ресурсов и информирования самых широких кругов общественности в подготовительный период, в период разведки и добычи сланцевого газа с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема, а также в период после окончания данной хозяйственной деятельности.

Доклад Еврокомиссии об эффективности Рекомендации о минимальных принципах для разведки и добычи углеводородов (таких как сланцевый газ) с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема дает возможность сделать выводы не только относительно выполнения государствами-членами ЕС принципов, изложенных в Рекомендации, но и с уверенностью дать оценку уровню вовлеченности государств-членов ЕС в производство сланцевого газа в Евросоюзе.

Одиннадцать государств-членов ЕС: Австрия, Великобритания, Венгрия, Германия, Дания, Испания, Литва, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния – заявили о намерении в перспективе развивать производство сланцевого газа с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема. Проверка Еврокомиссии показала, что из всех государств-членов ЕС, заинтересованных в разведке и добыче сланцевого газа с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема, принципы Рекомендации Еврокомиссии в большей степени применяются в Великобритании, и в меньшей – в Польше.

Остальные 17 государств-членов ЕС либо не имеют разведанных запасов сланцевого газа, либо ввели мораторий или запрет на использование гидравлического фракционирования пласта большого объема. Болгария ввела мораторий на использование гидравлического фракционирования пласта большого объема в январе 2012 года и отозвала выданные лицензии на разведку сланцевого газа. В то же время по некоторым оценкам развитие производства сланцевого газа в Болгарии могло бы создать от 25-ти тысяч до 39-ти тысяч рабочих мест и повысить рост ВВП на 0,6-0,74% в последующий 40-летний период. Франция имеет одни из самых больших запасов сланцевого газа в Европе. Однако в 2011 году Франция ввела запрет на гидравлическое фракционирование пласта большого объема и аннулировала выданные лицензии на разведку сланцевого газа. В 2013 году Конституционный суд Франции поддержал данный запрет.

По данным ученых, на территории Евросоюза технически извлекаемые запасы сланцевого газа в несколько раз превышают технически извлекаемые запасы обычного природного газа. Однако в настоящее время в государствах-членах ЕС не существует коммерческого производства сланцевого газа с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема. В Евросоюзе прослеживается очень низкая активность в области добычи сланцевого газа. На Евросоюз приходится всего 3% буровых установок по разведке и добыче сланцевого газа за пределами Северной Америки^[11]. В то же время в Евросоюзе существует коммерческое производство других необычных видов ископаемого топлива, таких как плотный газ и метан угольных слоев.

Несмотря на радужную перспективу развития производства сланцевого газа в Евросоюзе, основанную на оценочных сведениях об обширных запасах сланцевого газа, сконцентрированных в ряде регионов Европы, в отношении разведки и добычи сланцевого газа с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема в государствах-членах ЕС сложилась патовая ситуация.

С одной стороны, производство сланцевого газа в государствах-членах ЕС, в недрах которых сконцентрированы запасы данного вида необычного ископаемого топлива, имеет большой потенциал для содействия повышению энергобезопасности не только данных государств-членов ЕС, но и Евросоюза в целом.

С другой стороны, государства-члены ЕС не решаются активно приступить к разведке и добыче углеводородов, таких как сланцевый газ, с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема, поскольку не обладают доступной по стоимости и соответствующей требованиям безопасности для здоровья человека, экологии и климата научно-технологической базой организации производства сланцевого газа с использованием гидравлического фракционирования пласта большого объема, которой, возможно, в настоящее время еще не существует.